彭 昕，劉正妙

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

公務(wù)員的腐敗與道德淪喪問題是當(dāng)今世界各國(guó)普遍存在的問題。針對(duì)該問題，西方國(guó)家嘗試從公務(wù)員職業(yè)道德立法方面加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，作出了有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。他山之石，可以攻玉。因此我們擬就西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法方面的經(jīng)驗(yàn)、做法做一簡(jiǎn)單考察，以冀能為我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德立法提供些許借鑒。

一、公務(wù)員職業(yè)道德立法的內(nèi)涵剖析

(一)公務(wù)員職業(yè)道德概念解析

道德是指“關(guān)于有利或有害社會(huì)與他人以及自己的行為之應(yīng)該如何的規(guī)范，簡(jiǎn)言之，亦即利害人己的行為應(yīng)該如何的規(guī)范?！彼怯山?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的上層建筑和特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，是通過社會(huì)輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和內(nèi)心信念來(lái)維系的。恩格斯說(shuō)過:“實(shí)際上，每一個(gè)階級(jí)，甚至每一個(gè)行業(yè)，都各有各的道德?！币虼耍殬I(yè)道德源于社會(huì)普通的道德，因?yàn)槊總€(gè)階級(jí)和每個(gè)行業(yè)的人群都是整個(gè)社會(huì)的組成部分。但它又有其特殊性，即是每個(gè)階級(jí)和行業(yè)這樣的特殊群體的道德，是社會(huì)道德的不足的補(bǔ)充。所以，職業(yè)道德原是指同人類社會(huì)職業(yè)活動(dòng)密切相關(guān)，具備相應(yīng)職業(yè)特點(diǎn)，依照特定指導(dǎo)原則建立起來(lái)的，用于處理與職業(yè)相關(guān)行為之應(yīng)該如何的準(zhǔn)則和規(guī)范。簡(jiǎn)而言之就是指某一特定行業(yè)的行為主體利害人己的行為應(yīng)該如何的規(guī)范。進(jìn)一步推演，所謂公務(wù)員職業(yè)道德，就是指公務(wù)員在行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)過程中，依照特定指導(dǎo)原則建立起來(lái)的，用于處理與公務(wù)員職業(yè)相關(guān)行為的心理意識(shí)、原則和規(guī)范總和。公務(wù)員職業(yè)道德與一般意義上的道德相比，由于相關(guān)的行政法律、規(guī)章、制度的介入，具有極大的行政約束和一定的法律效力的色彩，體現(xiàn)著一般道德所不具備的、局限于行政職業(yè)特殊需要的強(qiáng)制約束。它具有以下內(nèi)涵:①是一種特殊的職業(yè)道德，適用的范疇界定于公務(wù)員。②以特定的行政倫理作為基本指導(dǎo)理念與價(jià)值取向，表達(dá)著在行政活動(dòng)中特定的社會(huì)倫理要求與倫理價(jià)值取向。③是政治道德的一種體現(xiàn)，集中體現(xiàn)著政權(quán)的意識(shí)形態(tài)。④內(nèi)涵行政倫理價(jià)值觀、行政倫理規(guī)范以及職業(yè)道德規(guī)范等具體行政行為規(guī)范。它具有雙重屬性:一是公務(wù)員職業(yè)道德具有一般屬性。即指它作為社會(huì)意識(shí)形態(tài)和上層建筑所具有的基本性質(zhì)。這主要體現(xiàn)在社會(huì)從屬性、階級(jí)性、時(shí)代性和歷史延續(xù)性幾個(gè)方面。另一方面是公務(wù)員職業(yè)道德具有其特殊屬性。即明顯的政治性、一定的強(qiáng)制性和廣泛的示范性等屬性。

(二)公務(wù)員職業(yè)道德立法的內(nèi)涵

“立法”是指由特定主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法的活動(dòng)。那么，我們認(rèn)為“公務(wù)員職業(yè)道德立法”就是立法主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)和手段，認(rèn)可部分公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范、職業(yè)道德原則以及職業(yè)道德習(xí)慣，并賦予國(guó)家的意志和法律的強(qiáng)制，使之規(guī)范化、制度化。由于公務(wù)員職業(yè)道德是公務(wù)員職業(yè)行為應(yīng)該如何的規(guī)范，它不會(huì)自發(fā)地對(duì)公務(wù)員職業(yè)行為發(fā)生有效的約束作用，強(qiáng)制力有限，并且不會(huì)內(nèi)化公務(wù)員職業(yè)內(nèi)在的道德要求，所以需要立法。為實(shí)現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)道德由他律向自律的轉(zhuǎn)變，有效發(fā)揮其作用，進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)，是必不可少的。尤其是在當(dāng)前公務(wù)員職業(yè)道德狀況不佳的景況下，通過法律的強(qiáng)制手段和威懾作用來(lái)強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)道德的他律化訓(xùn)練，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元化利益、價(jià)值觀的統(tǒng)一，無(wú)疑是一條有效的途徑。其本質(zhì)是借助法律的強(qiáng)制力，對(duì)公務(wù)員的外在行為產(chǎn)生約束，迫使他們遵守一定職業(yè)規(guī)范，從而塑造公務(wù)員內(nèi)心自覺守法的心靈。當(dāng)然，公務(wù)員職業(yè)道德立法也并非否定或者削弱職業(yè)道德在與法律調(diào)節(jié)范圍重疊領(lǐng)域調(diào)節(jié)作用。因?yàn)槁殬I(yè)道德和法律在功能上具有互補(bǔ)性，所以，在道德被立法的同時(shí)，職業(yè)道德同樣可以作為一種輿論力量和精神力量，可以起到規(guī)范和勸導(dǎo)的作用。由此我們也發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員職業(yè)道德立法有其范圍的界限，并不是所有的公務(wù)員職業(yè)道德領(lǐng)域都能進(jìn)行立法?！胺珊偷赖麓碇煌囊?guī)范性命令，其控制范圍在部分上是重疊的。道德中有些領(lǐng)域是位于法律管轄范圍之外的。”

二、西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法的特點(diǎn)分析

二戰(zhàn)結(jié)束后，西方國(guó)家行政權(quán)日益膨脹，公務(wù)員的道德問題變得日益突出，西方國(guó)家民眾反腐敗的呼聲越來(lái)越高。為了改善公務(wù)員的道德水準(zhǔn)，提高行政效率，西方國(guó)家從公務(wù)員職業(yè)道德立法方面做了大量的有益嘗試和探索，具體說(shuō)來(lái)呈現(xiàn)以下一些特點(diǎn):

(一)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)高度重視

西方國(guó)家在立法過程中，不管是國(guó)家最高元首總統(tǒng)、總理，還是議會(huì)議長(zhǎng)或最高人民法院院長(zhǎng)等高層領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德方面的立法都十分重視。許多國(guó)家的最高領(lǐng)導(dǎo)人，在綜合分析公務(wù)員職業(yè)道德信息基礎(chǔ)上，根據(jù)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的具體情況和需要，提出制定有關(guān)公務(wù)員職業(yè)道德方面的法律法規(guī)的目的、任務(wù)和要求，并通過特定的機(jī)關(guān)跟蹤關(guān)注公務(wù)員職業(yè)道德立法的全過程，他們?cè)谄渲惺冀K發(fā)揮著協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和決策作用。這是西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法的基本特點(diǎn)之一。如:1973年加拿大聯(lián)邦議會(huì)在其總理皮埃爾·埃利奧特·特魯多的倡議和指導(dǎo)下，首次通過了約束政府官員行為的《利益沖突章程》。至1985年，馬爾羅尼任總理為了進(jìn)一步提高公務(wù)員的職業(yè)道德水準(zhǔn)，又對(duì)這個(gè)章程提出了補(bǔ)充修訂意見，以期通過對(duì)政府官員的職業(yè)行為提出更為嚴(yán)格的要求，來(lái)促進(jìn)政府廉潔、高效建設(shè)。而在美國(guó)，布什總統(tǒng)更是根據(jù)政府倫理建設(shè)和公務(wù)員道德建設(shè)需求，親自參與《美國(guó)政府行為倫理法案》的起草、制定和修改工作。并于1990年以“總統(tǒng)行政命令”的方式，頒布了《政府官員及其雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則》。在西方國(guó)家，雖然立法權(quán)主要掌握在議會(huì)的手中，但是高層領(lǐng)導(dǎo)，特別是國(guó)家元首對(duì)立法的影響是巨大的。如果沒有他們的支持，議會(huì)所立的法律法規(guī)在實(shí)施過程中必然會(huì)遭到很大的阻力。如“1989年11月中旬，美國(guó)眾參兩院通過美國(guó)國(guó)務(wù)院授權(quán)法，其中包括制裁中國(guó)的修正案，但該法案最后被布什總統(tǒng)否決。”正是因?yàn)樵诠珓?wù)員職業(yè)道德等法律法規(guī)的制定過程中，經(jīng)常由高層領(lǐng)導(dǎo)召集和主持相關(guān)部門共同研究、審議，同時(shí)也廣泛征求和聽取政府其他部門的意見，公務(wù)員職業(yè)道德法才保持了很高的地位和很強(qiáng)的權(quán)威性。

(二)西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德法完備且相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充性強(qiáng)

相對(duì)于我國(guó)的人治思想較濃厚、缺少法制傳統(tǒng)而言，西方國(guó)家法治意識(shí)較濃，有良好的法治意識(shí)和傳統(tǒng)，立法相對(duì)完備。因此西方國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各方面的立法種類多，相當(dāng)多的領(lǐng)域都有了自成體系的相互協(xié)調(diào)、補(bǔ)充性強(qiáng)的法律體系。同樣，公務(wù)員職業(yè)道德立法也是如此。公務(wù)員職業(yè)道德立法完備、相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充性強(qiáng)具體體現(xiàn)在:一是西方國(guó)家憲法對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德要求作出了原則性的規(guī)定。如美國(guó)憲法宣布:“凡是在合眾國(guó)政府擔(dān)任有俸給或有責(zé)任之職務(wù)者，未經(jīng)國(guó)會(huì)許可，不得接受任何國(guó)王、王子或外國(guó)的任何禮物、薪酬、職務(wù)或爵位?！薄昂媳妵?guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官，因叛國(guó)、賄賂或其他重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應(yīng)免職”。并且最高行政長(zhǎng)官總統(tǒng)任職必須宣誓。二是在其他一些根本性的法律法規(guī)中對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德做出了相關(guān)規(guī)定。最為典型的就是在誠(chéng)信方面立法。如《德國(guó)民法典》中的第242條規(guī)定:債務(wù)人須依誠(chéng)實(shí)與信用，并照顧交易慣例，履行其給付。《瑞士民法典》第2條規(guī)定:無(wú)論何人行使權(quán)利義務(wù)，均應(yīng)依誠(chéng)實(shí)信用為之。并且在《意大利刑法典》、《德國(guó)刑法典》、《西班牙刑法典》、《法國(guó)新刑法典》等法律法規(guī)中，對(duì)公務(wù)員違反職業(yè)道德的行為做出了明確的制裁標(biāo)準(zhǔn)。三是各國(guó)在公務(wù)員法里對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德要求做出了明確的規(guī)定。光有憲法和相關(guān)法律法規(guī)的基本原則和方針不足以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)法律上的保障，各國(guó)還在其公務(wù)員法里對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德要求做了明確規(guī)定，如“《德國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員不得接受任何獎(jiǎng)金或禮品;《波蘭公職人員法》規(guī)定公務(wù)員必須忠誠(chéng)高效、盡職盡責(zé)。并規(guī)定設(shè)立專門的公職理事會(huì)對(duì)公務(wù)員的職業(yè)道德進(jìn)行專門的監(jiān)督?！彼氖浅雠_(tái)了專門的公務(wù)員職業(yè)道德法律法規(guī)。沒有專門的公務(wù)員職業(yè)道德法律法規(guī)，以上法律法規(guī)的規(guī)定和要求是很難實(shí)現(xiàn)的。西方國(guó)家在加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德基本大法立法的同時(shí)特別注意公務(wù)員職業(yè)道德的專門法律法規(guī)的立法。如《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、《韓國(guó)公職人員道德法》、意大利的《公務(wù)員道德法典》、日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》等都是針對(duì)公務(wù)員的職業(yè)道德進(jìn)行的專門立法。五是公務(wù)員職業(yè)道德配套法規(guī)健全。如韓國(guó)為了配合《公職人員道德法》的實(shí)施還制定了《公共服務(wù)道德法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)沒收特例法》、《監(jiān)察院法》等配套法規(guī)。

總之，西方國(guó)家從根據(jù)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的需要，制訂了效力不同的公務(wù)員職業(yè)道德法。它們之間彼此聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，共同形成了一個(gè)完整的公務(wù)員職業(yè)道德法律體系。

(三)職業(yè)道德法律法規(guī)可操作性強(qiáng)

西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法，不僅將公務(wù)員職業(yè)道德內(nèi)容:政治堅(jiān)定、忠于國(guó)家、勤政為民、依法行政、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、清正廉潔、團(tuán)結(jié)協(xié)作、品行端正以法律的形式固定下來(lái)，而且在如何將公務(wù)員職業(yè)道德的規(guī)定轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的法律秩序，使公務(wù)員的職業(yè)行為受到法律法規(guī)真正的約束，加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德法律法規(guī)的可操作性方面也做出了大量的努力。

西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法操作性強(qiáng)主要體現(xiàn)在公務(wù)員職業(yè)立法著重從內(nèi)涵和外延上明確公務(wù)員職業(yè)道德的概念、在內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上力圖使之達(dá)到量化從而實(shí)現(xiàn)其可操作性。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:⑴財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面。美國(guó)《地方政府法典》不僅明確規(guī)定了“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)、申報(bào)的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容、申報(bào)的時(shí)間，而且提出了財(cái)產(chǎn)報(bào)告的提交要求、財(cái)產(chǎn)報(bào)告的保存時(shí)間、處理方式。并且對(duì)不按要求提交財(cái)產(chǎn)報(bào)告的公務(wù)員予以法律制裁”。而《韓國(guó)公職人員道德法》對(duì)公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容做出了更為詳細(xì)的規(guī)定:“①所有人持有合計(jì)為1000萬(wàn)元以上的存款;……⑤所有人具有合計(jì)價(jià)值為500萬(wàn)元以上的黃金和白金(包括黃金和白金的制品);⑥具有價(jià)值相當(dāng)于500萬(wàn)元以上的寶石;⑦具有價(jià)值相當(dāng)于500萬(wàn)元以上的古董和藝術(shù)品;⑧具有每券為500萬(wàn)元以上的會(huì)員券”等財(cái)產(chǎn)都須上報(bào)。⑵公務(wù)員中收受禮品及申報(bào)方面?！俄n國(guó)公職人員道德法》規(guī)定，公職人員及其家庭成員接受外國(guó)政府個(gè)人價(jià)值100美元以上的禮品時(shí)應(yīng)報(bào)告;《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》規(guī)定，每次禮品不得超過市場(chǎng)價(jià)20美元，一年內(nèi)從同一位送禮者處接受的禮品總值不得超過50美元。⑶政府信息保密方面。西方國(guó)家為了確保國(guó)家安全與利益，在法律上對(duì)公務(wù)員恪守職業(yè)秘密做出了嚴(yán)格要求?！缎傺览珓?wù)員道德規(guī)范》不僅對(duì)公務(wù)員轉(zhuǎn)移、隱藏、毀滅文件;私開查封物品;私自打開密封文件做出了懲戒規(guī)定，而且對(duì)泄露公共秘密和私人秘密作出了相應(yīng)的刑法規(guī)定。英國(guó)《地方政府雇員行為規(guī)范》除針對(duì)泄露的信息機(jī)密程度不同而規(guī)定各種處罰外，僅進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰一項(xiàng)就有詳細(xì)的懲罰數(shù)額和時(shí)間的規(guī)定。⑷履行職責(zé)、遵守命令方面。西方國(guó)家都要求公務(wù)員親自任職和處理工作;準(zhǔn)時(shí)辦公，不得無(wú)故缺席、遲到和早退;堅(jiān)守崗位，不得擅自離職;講究效率，有效地處理公務(wù)，不得在工作時(shí)間辦私事等。如《新西蘭公務(wù)員行為準(zhǔn)則》指出:無(wú)正當(dāng)理由而不出席道德委員會(huì)會(huì)議者，處以6個(gè)月以下的徒刑或500萬(wàn)元以下的罰款?！赌鞲绻珓?wù)員職責(zé)法》規(guī)定:因失職造成損失價(jià)值或盈利不超過聯(lián)邦區(qū)現(xiàn)行最低月工資標(biāo)準(zhǔn)100倍的，可處以免除其擔(dān)任公職或工作權(quán)利6個(gè)月至3年的處罰;如損失價(jià)值超過上述標(biāo)準(zhǔn)，可處以免除其擔(dān)任公職或工作權(quán)利3至10年的處罰。⑸在懲治腐敗方面。西方各國(guó)針對(duì)公務(wù)員職業(yè)行為制定了“實(shí)體型、程序型和綜合型”的具體性法律法規(guī)。如新加坡綜合型的《防止腐敗法》確立了非常寬泛的貪污定義，包括任何以金錢和非金錢形式表現(xiàn)的利益和好處;詳細(xì)地界定了受賄罪收受的“報(bào)酬”，包括金錢和非金錢物質(zhì);賦予專門反貪污機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力和全面的偵查權(quán)，并制定具體、詳細(xì)的偵察措施。

三、西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

西方國(guó)家的社會(huì)性質(zhì)、國(guó)家和社會(huì)所選擇的改革模式及道路、社會(huì)發(fā)展最終目標(biāo)和方向都與中國(guó)有很大的差別。但與西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)一樣，中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍職業(yè)道德建設(shè)也面對(duì)著諸多相同的問題。借鑒西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，以立法來(lái)落實(shí)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)地位，保證其穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德不斷提升，對(duì)于處于全面建設(shè)小康社會(huì)關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)，不僅可能也非常必要。

(一)切實(shí)把科學(xué)發(fā)展觀作為公務(wù)員職業(yè)道德立法的指導(dǎo)思想

公務(wù)員職業(yè)道德立法，是公務(wù)員與政府、政府系統(tǒng)與公民和社會(huì)矛盾的統(tǒng)一體。要處理好這些主體之間的矛盾，將它們的對(duì)立在公務(wù)員職業(yè)道德立法中統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員、政府和社會(huì)的和諧發(fā)展，關(guān)鍵在于堅(jiān)持“以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，時(shí)刻將科學(xué)發(fā)展觀思想貫徹于公務(wù)員職業(yè)道德立法之中。一是要以科學(xué)發(fā)展觀審視公務(wù)員職業(yè)道德立法的客觀環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德立法面臨著很大的壓力和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，一方面是發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員地位由于職業(yè)化程度的加快，他們享受著優(yōu)厚的待遇和比較高的社會(huì)地位，與我國(guó)形成對(duì)比;另一方面由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，一部分人先富起來(lái)，而公務(wù)員的各種待遇特別是物質(zhì)待遇水平的增長(zhǎng)幅度比國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度要小，因而公務(wù)員陷入相對(duì)貧困，這不僅在一定程度上影響了公務(wù)員安心工作，而且導(dǎo)致“公務(wù)員經(jīng)濟(jì)人屬性膨脹，出現(xiàn)權(quán)力尋租，以權(quán)謀私，最終敗壞了公務(wù)員職業(yè)道德”。我們以科學(xué)發(fā)展觀審視公務(wù)員職業(yè)道德立法，就是要用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的目光來(lái)審視公務(wù)員職業(yè)道德立法的客觀環(huán)境。即我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，不能盲目照搬西方國(guó)家公務(wù)員“高薪養(yǎng)廉”，利用大量資金來(lái)改善公務(wù)員物質(zhì)生活條件。因此在立法確定公務(wù)員待遇的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、范圍過程中，要始終注意保持與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，絕不能操之過急，把標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)定得太高。但是同時(shí)我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公務(wù)員高薪金、高福利的地位模式，雖然不適合我國(guó)的國(guó)情，但其中一些具有普遍指導(dǎo)價(jià)值的東西，我們可以通過分析比較后加以借鑒和利用。二是要以科學(xué)發(fā)展觀合理定位公務(wù)員職業(yè)道德立法的功能。健全公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)他律機(jī)制，有利于遏制公務(wù)員官僚主義、以權(quán)謀私和貪污腐敗等不良風(fēng)氣，從而引導(dǎo)公務(wù)員樹立清正廉潔、艱苦樸素、依法行政和作風(fēng)民主的價(jià)值取向。因此以科學(xué)發(fā)展觀來(lái)科學(xué)定位公務(wù)員職業(yè)道德立法的功能就是要在公務(wù)員職業(yè)道德立法中，著力解決“公務(wù)員經(jīng)濟(jì)屬性與公共人屬性之間的突出矛盾，既滿足公務(wù)員的個(gè)人需求又讓公務(wù)員在自我實(shí)現(xiàn)之中更大地貢獻(xiàn)于社會(huì)主義建設(shè)”;要著力解決政府與社會(huì)之間的矛盾，在他律的公務(wù)員職業(yè)道德過程中，立法要既能讓公務(wù)員努力、清廉、高效的工作，促進(jìn)政府發(fā)展，又能更大地滿足公民和社會(huì)的需求;必須堅(jiān)持進(jìn)取精神與求實(shí)態(tài)度相結(jié)合，即要看到公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的進(jìn)程，公務(wù)員職業(yè)道德立法是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就。三是公務(wù)員職業(yè)道德立法要有利于促進(jìn)公務(wù)員全方面的發(fā)展，彰顯以人為本的精神。公務(wù)員職業(yè)道德立法的根本目的是促進(jìn)公務(wù)員全面發(fā)展。因此在立法過程中要將公務(wù)員利益放在首位，將公務(wù)員全方位的發(fā)展放在首位。

(二)堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是公務(wù)員職業(yè)道德立法成功的政治保障

胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出我國(guó)須“加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量……緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局……?！边@不僅表現(xiàn)了總書記對(duì)我國(guó)立法工作的重視，同時(shí)也說(shuō)明，要加強(qiáng)立法工作，必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)才能取得偉大成功。而西方國(guó)家的政治生活大多數(shù)都是在政黨討價(jià)還價(jià)之間進(jìn)行，公務(wù)員必須堅(jiān)持政治中立原則。如德國(guó)《聯(lián)邦官員法》規(guī)定:“官員為全體人民服務(wù)，而不是為某一個(gè)政黨服務(wù)，他應(yīng)當(dāng)公正、不偏袒任何政黨地去完成他的使命”。美國(guó)聯(lián)邦文官制度的《彭德爾頓法》也把“政治中立”原則放在一個(gè)突出的位置上。這種政治生活上的多黨領(lǐng)導(dǎo)在西方國(guó)家存在有其合理性，但也存在不少弊端。但這在社會(huì)主義國(guó)家是行不通的。如俄羅斯也效仿西方國(guó)家民主制度，取消共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行多黨制，結(jié)果給俄羅斯造成信仰危機(jī)、人心渙散，民族凝聚力遭到極大的傷害，使俄羅斯陷入重重困難之中。在中國(guó)之所以堅(jiān)持公務(wù)員職業(yè)道德立法的黨的領(lǐng)導(dǎo)是有著深刻的馬克思主義理論根據(jù)的。馬克思主義認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)組織的最高形式，是領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民群眾取得革命和建設(shè)勝利的根本保證。只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行正確的政治路線才能取得成功。并且由于政黨生長(zhǎng)的土壤和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)形態(tài)不一樣，因此，公務(wù)員職業(yè)道德立法只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨代表的人民的要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員職業(yè)道德法律法規(guī)的要求，才能制定出代表人民利益的具有很強(qiáng)合法性基礎(chǔ)的公務(wù)員職業(yè)道德法。

公務(wù)員職業(yè)道德立法通過影響黨和國(guó)家政策、方針和路線的執(zhí)行和落實(shí)，直接關(guān)系到政府的形象的提升、政府的執(zhí)政能力建設(shè)，事關(guān)國(guó)家的安危、民族的強(qiáng)盛，其牽涉面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)才能團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量來(lái)共同完成和實(shí)現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)道德立法的任務(wù)和目標(biāo)。鄧小平同志說(shuō)黨的任務(wù)就是管黨和干部，并且指出公務(wù)員的職業(yè)道德就是“堅(jiān)持社會(huì)主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)”。所以堅(jiān)持黨對(duì)公務(wù)員的職業(yè)道德立法領(lǐng)導(dǎo)是要依靠黨在軍隊(duì)中的政治工作來(lái)教育、引導(dǎo)公務(wù)員正確認(rèn)識(shí)、理解我國(guó)所處的歷史階段和公務(wù)員所肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任，樹立廉潔、高效和為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)努力的決心，積極配合、支持國(guó)家為公務(wù)員職業(yè)道德立法所作的各項(xiàng)工作和努力。通過共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)、決策，各個(gè)黨員的模范帶頭，使我們黨在有關(guān)公務(wù)員職業(yè)道德立法方面的法規(guī)政策具有十分廣泛的群眾基礎(chǔ)。

(三)科學(xué)構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德法律體系

近年來(lái)，我國(guó)加快了公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的步伐，在公務(wù)員職業(yè)道德立法方面也做了不少工作，并取得了一定的成就。如我國(guó)在1980年黨的十一屆五中全會(huì)上通過了《關(guān)于黨內(nèi)生活若干準(zhǔn)則》，1997年黨中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《紀(jì)律處分條例》、《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重要事項(xiàng)的規(guī)定》以及《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《行政監(jiān)察法》等法律、法規(guī)。但是由于“舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法治很不完備?！迸c西方國(guó)家相比較而言，我國(guó)對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德要求法律化方面還顯得相當(dāng)薄弱，如公務(wù)員的專門大法《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員道德方面的要求及其抽象，僅以“遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德”概括之。而且缺少公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的專門法規(guī)和配套法規(guī)。這也是我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德不良，產(chǎn)生公仆意識(shí)淡化、權(quán)錢交易蔓延、創(chuàng)業(yè)精神失落、本位主義嚴(yán)重、短期行為突出等現(xiàn)象的原因。因此，科學(xué)構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德法律體系迫在眉睫。要科學(xué)構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德法律體系，一是要在公務(wù)員管理的根本大法《公務(wù)員法》中將公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的要求詳細(xì)化。我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德立法的地位和層次的提高必須有賴于此。西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法體系的構(gòu)建都在公務(wù)員法中對(duì)其做出了明確、詳細(xì)的規(guī)定。如《德國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員恪守職業(yè)道德，準(zhǔn)時(shí)、滿量工作方面規(guī)定:“如果因公務(wù)需要要求公務(wù)員必須且只是特殊情況超時(shí)工作時(shí)，公務(wù)員應(yīng)在正常的工作時(shí)間外無(wú)償?shù)剡M(jìn)行工作。如果因公務(wù)需要或允許超時(shí)工作的時(shí)間每月超出正常工作時(shí)間5小時(shí)，則一年超時(shí)工作的時(shí)間可得到相應(yīng)的假期補(bǔ)償。如果公務(wù)員因工作原因不能休假，可相應(yīng)地增加工資，增加工資時(shí)間每年最多不超過480小時(shí)。”二是要出臺(tái)公務(wù)員職業(yè)道德專門法規(guī)，使公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的針對(duì)性和具體性進(jìn)一步增強(qiáng)。西方國(guó)家如美國(guó)、加拿大、英國(guó)、澳大利亞、日本和韓國(guó)等國(guó)家都出臺(tái)了公務(wù)員職業(yè)道德的專門法律法規(guī)。我國(guó)的《公務(wù)員法》是公務(wù)員管理的根本大法，涉及到公務(wù)員管理的方方面面，因此不可能專門對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)作出全方位的規(guī)定，這必須得借助公務(wù)員職業(yè)道德專門法規(guī)才能實(shí)現(xiàn)。所以出臺(tái)《公務(wù)員職業(yè)道德立法》勢(shì)在必行。三是要出臺(tái)公務(wù)員職業(yè)道德配套法規(guī)。西方國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德立法之所以操作性強(qiáng)，不僅僅是因?yàn)橛袑ｉT的公務(wù)員職業(yè)道德法，而且也是因?yàn)楣珓?wù)員職業(yè)道德配套法規(guī)健全。所以，只有出臺(tái)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的配套法規(guī)，改變公務(wù)員職業(yè)道德立法只停留在較宏觀層面的局面，才能促使公務(wù)員職業(yè)道德法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)其實(shí)際效果。

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