薛洪

論軍事行政權(quán)的規(guī)范化建設(shè)

薛洪

軍事行政權(quán)，是指軍事行政主體為進行軍事行政行為而依法負有的職責和權(quán)力，它是軍事秩序得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)和保障。軍事行政權(quán)是軍事權(quán)力系統(tǒng)中與軍事實踐關(guān)系最密切的權(quán)力，軍事行政權(quán)是否規(guī)范，直接關(guān)系到軍事行政權(quán)作用下的軍事實踐是否規(guī)范，同時，也關(guān)系到對軍事行政權(quán)的監(jiān)督是否有效。

一、軍事行政權(quán)的特點和作用

作為軍事權(quán)重要組成部分的軍事行政權(quán)，由于軍事活動的特殊性，決定了它具有不同于一般行政權(quán)的特點，這些特點表現(xiàn)在以下幾個方面：一是軍事行政權(quán)更為集中，更具有權(quán)威性；二是軍事行政權(quán)涉及的利益多為國家利益或軍事利益，一旦受損，后果更為嚴重；三是軍事行政權(quán)力主體同時也可能是軍事立法、軍事司法的主體，使得軍事行政權(quán)行使的界限相對模糊。也正是由于軍事行政權(quán)的這些特點，決定了軍事行政權(quán)一旦失范，所產(chǎn)生的社會危害性將更為嚴重。

法律賦予軍事行政機關(guān)等軍事行政主體以軍事行政權(quán)，其目的在于維護軍事社會秩序和軍事利益。軍事行政權(quán)以執(zhí)行性、管理性為主要特征。在軍隊內(nèi)部，享有軍事行政權(quán)的軍事機關(guān)的范圍相當廣泛，既包括國家軍事委員會、總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等各級軍事領(lǐng)導機關(guān)，也包括部隊的各級、各類的基層指揮機關(guān)。這些軍事行政機關(guān)所管轄事務(wù)的范圍，既涉及軍隊系統(tǒng)的編制管理、人事管理、軍容風紀管理、軍隊日常管理、裝備設(shè)施管理、作戰(zhàn)訓練管理、財務(wù)管理、軍需管理、營房管理等，又涉及民間系統(tǒng)的兵役工作管理、國防動員管理、國防科技管理、軍事設(shè)施管理、軍人優(yōu)撫管理等各個領(lǐng)域。由此可見，軍事行政權(quán)在國家社會軍事活動中扮演著極為重要的角色，與軍事立法、軍事司法相比，軍事行政對國家事務(wù)和軍事事務(wù)影響的廣度和深度都要大得多。

軍事行政機關(guān)和享有軍事行政權(quán)的機關(guān)，是對軍事以及軍事有關(guān)的活動影響最大、與軍事群體關(guān)系最密切的機關(guān)，它們也是權(quán)力最大、機構(gòu)最多、人數(shù)最眾的一個部門。一般來講，由于軍事行政部門是主要的軍事執(zhí)法機關(guān)，所以，法律以及軍事法律賦予軍事主體及公民的權(quán)利能否得到實現(xiàn)，為維護軍事利益和國家利益而頒布的禁止性規(guī)定能否得到遵守，在很大程度上都取決于軍事行政機關(guān)的執(zhí)法行為?？梢韵胂螅绻娛滦姓C關(guān)勤政廉政、嚴格執(zhí)法，自然會為軍隊以及全社會形成表率作用，依法治軍的順利實現(xiàn)也就成為可能；反之，如果軍事行政機關(guān)執(zhí)法不嚴，甚至貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓官兵以及公民，無視軍事法律的威嚴性和權(quán)威性，那么，軍事法律的秩序顯然蕩然無存。在這種情況下，自然也就沒有要求軍事主體和公民守法的可能性了。

二、軍事行政權(quán)的失范及其原因分析

軍事行政權(quán)的失范，是指軍事行政權(quán)沒有通過法律的規(guī)定明晰化、具體化、可操作化，而處于實際的模糊狀態(tài)。軍事行政活動的核心是軍事行政權(quán)，軍事行政權(quán)的失范必將導致軍事行政活動的失范。首先，軍事行政權(quán)失范，為軍事行政機關(guān)行為的失范提供了口實。一般來講，軍事行政機關(guān)及其工作人員，有時可能會以法律沒有規(guī)定或限制為由，而把權(quán)力之手伸向軍隊建設(shè)的各個方面。這就是由于法定剛性規(guī)則的缺失，必然導致自由裁量等彈性行為的盛行。一旦出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，勢必形成監(jiān)督者很難理直氣壯監(jiān)督的后果；與此同時，被監(jiān)督者卻會以特殊身份，以為人民、為軍隊的名義為借口而濫用權(quán)力。因此，監(jiān)督者總是會陷于有理說不清的困惑之中，其實，產(chǎn)生這種困惑之源就是軍事行政權(quán)力的失范。其次，軍事行政權(quán)的失范，使監(jiān)督軍事行政權(quán)的制度化過程難以形成。監(jiān)督軍事行政權(quán)是一項政治-行政制度，只有使其健全、合理，才能充分發(fā)揮制度的威力。否則，僅僅在名義上確立了某項制度，但卻因為其不健全而無法落實，那么，不但制度化的使命無法完成，而且還會嚴重損害已有制度的形象。一般而言，規(guī)范的軍事行政權(quán)，不但是整個軍事行政制度的核心，而且還是監(jiān)督軍事行政的核心。從這種意義上來講，軍事行政權(quán)的失范使監(jiān)督軍事行政制度失去了核心，進而使監(jiān)督軍事行政空有其名?？傊娛滦姓?quán)的失范，是我國監(jiān)督軍事行政活動中最大的理論障礙和實踐困惑，如果任由軍事行政權(quán)失范狀態(tài)繼續(xù)存在，就等于是放任濫用軍事行政權(quán)等腐敗現(xiàn)象的存在。因此，解決軍事行政權(quán)失范問題，對于監(jiān)督軍事行政而言，具有特別重要的意義。而要解決軍事行政權(quán)失范問題，首先要弄清楚軍事行政權(quán)失范的原因，并在此基礎(chǔ)上確定解決問題的基本途徑。

軍事行政權(quán)失范的原因是多方面的，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是軍事行政權(quán)失范的理論原因。長期以來，我國權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的界分問題（即分權(quán)問題）被視為理論界的“禁區(qū)”，一直小心翼翼。這種狀況無疑對行政權(quán)的失范產(chǎn)生了很大的支持或放任作用。而軍事活動的特殊性，又決定了在軍隊中權(quán)力的界限更為模糊。一方面，國家過分強調(diào)軍事權(quán)力的統(tǒng)一性；另一方面，統(tǒng)一的軍事權(quán)力，又沒有也不可能由一個統(tǒng)一的軍事主體去行使，而只能由具體的國家軍事機關(guān)去執(zhí)行。統(tǒng)一的、不可分的軍事權(quán)力與不統(tǒng)一的、可分的軍事權(quán)力運行主體間，必然形成難以克服的矛盾。這一矛盾的存在，只能導致與軍事實踐有密切關(guān)系的軍事行政機關(guān)對軍事權(quán)力的無制約占有和運用的后果。換言之，軍事權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的不界分問題，是軍事行政權(quán)失范的內(nèi)在原因。不僅如此，對軍事權(quán)力不加以界分，還會進一步導致無制約的軍事行政權(quán)對其他主體權(quán)利的侵害，進而，使得軍事行政權(quán)不僅在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部失范，而且還會在軍事權(quán)力系統(tǒng)外部表現(xiàn)出失范的狀態(tài)。二是軍事行政權(quán)失范的制度原因。任何制度都是以權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系為核心而設(shè)立的社會規(guī)則體系，以及保障這些規(guī)則之執(zhí)行而建立的組織體系。從現(xiàn)實效益來講，軍事行政權(quán)是國家軍事權(quán)力的核心，在制度體系中，不論規(guī)則的制定還是組織的建立，都必須強化對軍事行政權(quán)的規(guī)范。然而，傳統(tǒng)的“人治之法制”的制度體系，也為軍事行政權(quán)的失范創(chuàng)造了“合法性”的基礎(chǔ)。如果不徹底轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的制度模式，并逐步消除“人治”狀態(tài)，構(gòu)建全新的“法治”制度，那么行政權(quán)失范勢必也會由不正常而逐步變成為正常。

三、軍事行政權(quán)規(guī)范化建設(shè)的途徑及方式

由于軍事行政權(quán)是一種強制他人服從的力量，往往會與權(quán)力主體的個人意志結(jié)合在一起，更容易與人性的弱點相結(jié)合，從而演變成一股不受拘束、侵犯他人合法權(quán)益的力量。倘若不從制度上以法律的形式對軍事行政權(quán)予以必要的規(guī)制，則人性中的貪權(quán)欲望將從自由不羈的軍事行政權(quán)中得到最大的滿足。因此，必須通過一定的手段和方式，對軍事行政權(quán)予以必要的規(guī)范與控制。英國行政法學者威廉·韋德從目的和功能的角度，將行政法界定為“控制政府權(quán)力的法?！盵1]美國行政法學者伯納德·施瓦茨也認為：“行政法是調(diào)整政府行政活動的部門法。它規(guī)定行政機關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)力的原則，對受到行政行為損害的人給予法律救濟。”[2]“所謂行政法，是指調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)”。[3]從以上觀點可知，行政法的本質(zhì)是規(guī)范和控制行政權(quán)。因而，作為特別行政法的軍事行政法，就其本質(zhì)而言也必然可以被界定為是規(guī)范與控制軍事行政權(quán)的法。

軍事行政權(quán)不是軍事行政主體自身固有的一種權(quán)力，而是依據(jù)國家法律授予的一種權(quán)力。也就是說，某軍事行政主體是否具備軍事行政權(quán)，具有何種軍事行政權(quán)，具有多大的軍事行政權(quán)，都需要由國家法律，特別是軍事行政法加以明確的規(guī)范。再者，軍事行政權(quán)同國家其他行政權(quán)力一樣，軍事行政主體相對于軍事行政相對人而言始終處于強者地位，而作為弱者的軍事行政相對人的合法權(quán)益則容易受到不同程度的侵害。軍事行政權(quán)的這一特征，也決定了必須用軍事行政法來規(guī)范、控制軍事行政權(quán)，以約束軍事行政主體依法合理行使職權(quán)的必要性。在現(xiàn)代社會，軍事行政權(quán)還有擴張的趨勢，它不單是執(zhí)行管理權(quán)，還包括了越來越多的準立法權(quán)（軍事行政立法權(quán)）和準司法權(quán)（軍事行政司法權(quán)）。軍事行政主體自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行規(guī)范，自己裁決因執(zhí)行規(guī)范而發(fā)生的爭議，在這樣多種權(quán)力集于一身的情況下，如果沒有必要的制約機制，權(quán)力的濫用將是不可避免的。對此，必須建立完備的軍事行政法律法規(guī)制度，才能對軍事行政權(quán)進行規(guī)范和控制，使其在法制的軌道上正確運行。具體的途徑和方式有以下幾個方面：

一是要制定軍事行政組織法來控制軍事行政權(quán)的權(quán)源。軍事行政組織法是關(guān)于軍事行政主體和軍事行政工作人員以及編制管理的法律規(guī)范的總稱，是軍事行政機關(guān)及其軍隊人員得以產(chǎn)生和行使其職責的法律根據(jù)。軍事行政組織法應(yīng)當包括以下內(nèi)容：軍事行政機關(guān)的性質(zhì)和法律地位；軍事行政機關(guān)的組成和結(jié)構(gòu)；軍事行政機關(guān)的職權(quán)和責任；軍事行政機關(guān)活動的原則、制度和行為規(guī)范；軍事行政機關(guān)的設(shè)立、變更和撤銷程序，等等。軍事行政組織法的基本功能是規(guī)定各個不同軍事行政主體的職權(quán)，軍事行政主體只能在軍事行政組織法所規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)實施有關(guān)的行為，超越職權(quán)范圍則屬于無效。這樣，就可以在一定程度上防止軍事行政權(quán)無限制的膨脹，并使之限定在必要的范圍之內(nèi)。

二是要制定軍事行政程序法來規(guī)范軍事行政權(quán)的行使程序。從理論上講，實體法的實施，需要有完成實體內(nèi)容的步驟、方法、時間、順序等。軍事行政程序就是軍事行政機關(guān)在行使軍事行政實體權(quán)利時所應(yīng)該遵守的程序，而軍事行政程序法就是軍事行政機關(guān)如何行使或運用其實體權(quán)利的規(guī)范。軍事行政權(quán)對軍事行政相對人的影響，不僅在于其權(quán)限的范圍，而且還在于行使的程序。一般來說，如果權(quán)力行使的程序規(guī)范，即行使軍事行政權(quán)力的步驟、方式、時限和順序規(guī)定得比較科學和嚴格，那么，即使軍事行政權(quán)力再大，也不會對軍事行政相對人的權(quán)益造成很大的侵害。反之，若對軍事行政權(quán)的行使程序沒有規(guī)范，即使軍事行政權(quán)力再小，也會對軍事行政相對人的權(quán)益造成很大侵害。而軍事行政程序法，正是通過規(guī)定軍事行政權(quán)行使的步驟、方式、時限和順序等，使軍事行政權(quán)得以正確、公正、有效地行使。

三是要制定軍事行政法制監(jiān)督法和軍事行政救濟法來制約軍事行政權(quán)力的濫用。軍事行政法制監(jiān)督法主要是針對軍事行政權(quán)的行使是否遵守法定權(quán)限、法定程序提供法律監(jiān)督的機制，其重點內(nèi)容主要是對軍事行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督；軍事行政救濟法則主要是針對受到濫用軍事行政權(quán)行為侵犯的軍事行政相對人提供法律救濟的機制，包括軍事行政復(fù)議法、軍事行政訴訟法以及軍事行政賠償法。前者是對軍事行政權(quán)進行事前制約的機制，后者是對軍事行政權(quán)進行事后制約的機制。盡管兩者發(fā)生作用的時間不同，但兩者對軍事行政權(quán)濫用的制約作用是共同的。

這里需要特別指出的是，關(guān)于軍事行政行為是否可訴，即是否需要建立軍事行政訴訟制度，目前學界還在爭議，既有肯定說，也有否定說。否定說認為，實行軍事行政訴訟，既沒有必要性也沒有可行性。此種觀點主要是從傳統(tǒng)的軍事管理特點出發(fā)，認為軍隊依靠命令行事，主要依靠思想政治工作，并且持此種觀點的人，還從我國立法、司法制度和官兵的法律水平來看，認為實施軍事行政訴訟缺乏可行性?？隙ㄕf則認為，實行軍事行政訴訟，既有必要性又有可行性。這種觀點主要是從“依法治軍”的治軍方略要求出發(fā)來論證的。筆者認為，能否訴訟是法律能否暢行的根本保障機制，而能否對軍事權(quán)力主體尤其是軍事行政權(quán)主體進行訴訟，更是現(xiàn)代法治暢行的重要動因?！耙坏┦チ丝稍V機制，法律只能是徒有形式，法治亦沒有什么實現(xiàn)的可能?！盵4]盡管訴訟機制不是法治的理想形態(tài)，但它卻是防范破壞法治的最后一道并且是最有權(quán)威的閘門。目前關(guān)于軍事行政訴訟還沒有明確的法律規(guī)定，使得軍事行政權(quán)規(guī)范化的最后一道閘門不可能把牢，因而也就必然使得軍事行政權(quán)的放任狀態(tài)仍然十分明顯。從這種意義來講，對軍事行政違法尤其是軍事行政越權(quán)行為以及對軍事行政管理相對人的侵害行為賦予可訴機制，必然成為軍事行政權(quán)規(guī)范化的根本保障。因此，建立軍事行政訴訟制度，不僅是“依法治軍”的必然要求，也是實現(xiàn)軍隊行政管理法治化的重要保障。

[1][2][3]姜明安.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京大學出版社、高等教育出版社2007年1月版。

[4]謝暉.價值重建與規(guī)范選擇[M].山東人民出版社1998年版。

作者：西安政治學院軍事法學研究所研究員，碩士生導師。

責任編輯：馬健