李素霞

廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對策探析

李素霞

“公共產(chǎn)品”這個概念最早由蘭度爾提出，至20世紀50年代初才由薩繆爾森作了理論上的界定：“純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品勞務(wù)的減少。”“所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品，是相對于農(nóng)民‘私人產(chǎn)品’而言的具有非競爭性和非排他性，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品或服務(wù)，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域。”[1]具體包括：義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)，供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境綜合整治，防災(zāi)減災(zāi)、氣象、公共科技資源與服務(wù)，病蟲防治，行政、法律和社區(qū)服務(wù)等。[2]構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是當(dāng)前及今后一段時期黨委和政府工作的中心任務(wù)和主要目標，這些任務(wù)和目標能否實現(xiàn)，“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民)問題的解決是關(guān)鍵。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題最突出的方面就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在困境，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一直處于被邊緣化的弱勢地位，已成為束縛農(nóng)村發(fā)展的“瓶頸”。[3]

廣東地處沿海地區(qū)，改革開放得較早，市場經(jīng)濟較為發(fā)達、財政收入來源廣泛，其財政收入2010年首次突破1萬億元，正式成為“萬億”俱樂部成員。[4]因而與中西部地區(qū)相比，政府對農(nóng)村投入多，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量大，品種豐富，且農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)地高檔。從目前狀況來看，廣東農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀是樂觀的，投資主體和資金來源已經(jīng)初步實現(xiàn)了多元化，但是仍存在眾多問題，亟待廣東省政府創(chuàng)新管理，完善對基層政府的財政保障機制，努力實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，建立和完善尊重農(nóng)民意愿的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制，建立城鄉(xiāng)一體化和地區(qū)均衡化的公共產(chǎn)品供給體系。

一、廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

（一）省級政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入大

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品種類繁多，以對農(nóng)村固定資產(chǎn)進行投資為例，2005年廣東省政府財政投入840.6億人民幣，2006年財政投入1087.8億人民幣，2007年財政投入1419.7億人民幣，2008年財政投入1930億人民幣，2009年財政投入2227.8億人民幣。可見，由于政府財力雄厚，廣東省對農(nóng)村公共產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)投入相當(dāng)巨大，并每年約以25%～31%左右的幅度增長，增長非常迅速，足見廣東省對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重視。

（二）在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村中，民間力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品提供

在廣州、東莞、深圳、佛山等地區(qū)一些經(jīng)濟較發(fā)達的行政村中，社區(qū)廣場、體育設(shè)施、公路、水利站、衛(wèi)生站、飲水設(shè)施、文娛設(shè)施等集體籌資的自建項目正隨著新農(nóng)村建設(shè)不斷地展開，其中不乏民間力量和村委會合作的項目。另外在本地投資的企業(yè)、華僑聯(lián)合會以及一些NGO組織都參與到農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供中來。

（三）注重軟性農(nóng)村公共產(chǎn)品投入

秉著物質(zhì)文明和精神文明兩手都要抓的原則，廣東省不僅為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供了大量的“硬性”公共產(chǎn)品，同時也非常注重提供“軟性”公共產(chǎn)品。最近幾年，我省針對農(nóng)村文化建設(shè)與發(fā)展，加大了政府的投入，加大了文化資源向農(nóng)村的傾斜，樹立了一批鎮(zhèn)村文化建設(shè)典型。[5]到2010年，廣東全省將普遍建立并實施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，覆蓋全部符合條件的被征地農(nóng)民，全省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)將達到300萬人。[6]在反映農(nóng)村社會發(fā)展的四項指標中，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達83.8%，農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率12.8%，萬人農(nóng)業(yè)科技人員數(shù)2.0人。[7]按照國務(wù)院的要求，廣東提前一年實施農(nóng)村免費義務(wù)教育，在全國先行一步。隨著學(xué)雜費的正式免除，全省受惠的小學(xué)生有668萬人，初中生292萬人，免雜費約為31億元。[8]

二、廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

（一）基層政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金不足

公共產(chǎn)品本身所具有的特性，決定了政府必然是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要主體。但在實際中，我國對公共產(chǎn)品的供給主體劃分不明確，從而使得有些公共產(chǎn)品無相應(yīng)主體提供，最后只能由基層政府提供。例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障、義務(wù)教育等公共產(chǎn)品，具有很強的溢出效應(yīng)，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府參與供應(yīng)，但實際上這些供給責(zé)任推給了縣鄉(xiāng)政府以及村委會來負責(zé)，造成了整個社會的效益損失。[9]另一方面，由于中央政府在下放事權(quán)的同時，并沒有相應(yīng)賦予農(nóng)村基層政府和社區(qū)足夠的預(yù)算資金，只能由農(nóng)村基層政府和社區(qū)自行解決，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致了越往基層發(fā)展，主體公共產(chǎn)品供給越不充足。自農(nóng)村稅費改革后，地方政府財力進一步下降，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)陷入舉步維艱的境地，無力提供公共產(chǎn)品，農(nóng)民反映強烈。[10]

（二）欠發(fā)達市縣農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一

廣東省目前經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)主要集中在廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶，這些地區(qū)財力雄厚，投資商人和華僑較多、NGO組織較為發(fā)達，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供已經(jīng)不單單是政府提供，其中企業(yè)投資者、華僑和NGO發(fā)揮了不可磨滅的作用。而在經(jīng)濟欠發(fā)達的如韶關(guān)、梅州、清遠、河源等地，市場經(jīng)濟發(fā)育不完善、當(dāng)?shù)豊GO組織發(fā)育不健全和華僑協(xié)會沒有起到應(yīng)有的作用，這些因素致使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的公共產(chǎn)品絕大部分由當(dāng)?shù)卣褪〖壵峁渌墓伯a(chǎn)品提供主體缺位。

（三）公共產(chǎn)品供給偏離農(nóng)民實際需求

廣東地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一直實行“自上而下”的行政決策機制。這種自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制具有強制性和統(tǒng)一性特點，但缺乏有效的供給協(xié)商和談判機制，因而不能準確反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求狀況。農(nóng)民在事關(guān)自身利益的公共產(chǎn)品供給決策中無法表達自己的意愿，行使自己的權(quán)利，對公共資源的籌集和使用也缺乏有效的監(jiān)督。比如，在廣東地區(qū)的某些行政村，政府在給他們提供文化產(chǎn)品的時候沒有考慮到實際情況，給他們建立一些圖書室，里面的書籍主要為金融投資、通信技術(shù)、藝術(shù)鑒賞和時尚等雜志和書籍，這些公共產(chǎn)品完全不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，其效用也可想而知了。

（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品存在的結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)結(jié)構(gòu)不平衡。公共物品城鄉(xiāng)之間供給不平衡和發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)之間供給不衡。由于我國在公共產(chǎn)品供給上實行“二元制”，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一直處于被邊緣化的弱勢地位，形成了城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遠遠落后于城市。與此同時，廣東省內(nèi)的珠三角地區(qū)和邊遠山區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也存在著不平衡，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品品種豐富，質(zhì)量好，而欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻不盡如人意。二是供需結(jié)構(gòu)不平衡。由于某些官員不恰當(dāng)?shù)恼冇^，使得投資見效快、周期短的農(nóng)村公共產(chǎn)品可以很快供給，而那些村民、農(nóng)業(yè)急需的投資費用大，見效慢的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品嚴重不足。

三、廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對策建議

（一）完善對基層政府的財政保障機制

由于基層政府擔(dān)任農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的大部分職能，而基層政府又由于政府財政收入來源窄而使得一些農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給難以到位，廣東省應(yīng)借“省直管縣”改革的東風(fēng)，大力推進對基層政府的財政保障機制建設(shè)。在廣州、深圳、東莞、惠州等條件成熟的地區(qū)，嘗試由省直接考慮和調(diào)整各縣的財政預(yù)算，從而減少政府間財政關(guān)系的層級，使縣級政府能夠?qū)⒏嗟呢斄τ迷谵r(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給上。具體而言，道路修建、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品是農(nóng)民現(xiàn)階段最需要最稀缺的公共服務(wù)。中央政府和廣東省政府應(yīng)加大對基層政府的財政保障力度，使基層政府能把有限的財政投入優(yōu)先安排用于農(nóng)民急需的農(nóng)村公路修建、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上。

（二）實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化

農(nóng)村公共產(chǎn)品按其性質(zhì)大致可以劃分為政府供給、農(nóng)村社區(qū)供給、農(nóng)村私人(包括企業(yè))供給和非盈利性民間組織供給四類。[11]廣東省內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，由于私人投資企業(yè)較多和NGO組織較為發(fā)達，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體已逐步實現(xiàn)了多元化。在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，還是政府獨自承擔(dān)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能，因此在這些地區(qū)應(yīng)該不斷創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，逐步實現(xiàn)在供給主體的多元化。在供給主體上，要建立由中央、省、縣鄉(xiāng)政府、企業(yè)、NGO組織、華僑和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多位一體的供給機制，對農(nóng)村純公共產(chǎn)品和大型的準公共產(chǎn)品由政府提供；對小規(guī)模的農(nóng)村準公共產(chǎn)品由政府和私人混合提供；對不存在收費困難、受益范圍小的公共產(chǎn)品可完全由私人提供；要堅決以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，地方適當(dāng)跟進和企業(yè)、農(nóng)民參與的方式，著重解決好當(dāng)前與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品供給問題。

（三）建立尊重農(nóng)民意愿的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制

各主體在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品過程中單邊輸出，對各主體提供的服務(wù)，農(nóng)民對為其提供的公共產(chǎn)品是否滿意，缺乏一種有效的民眾參與機制和反饋機制，導(dǎo)致村民對公共產(chǎn)品實際感受與預(yù)期存在較大差距。改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供求不對應(yīng)狀況的前提是實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給完全由農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部需求來決定。故而，要改變現(xiàn)有的公共決策制度，建立“自下而上”的需求表達機制。[12]各主體在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時可以從農(nóng)民自身的需求出發(fā)，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成自下而上的民主、科學(xué)的公共產(chǎn)品決策機制。如可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共產(chǎn)品供給決策機制，使供給者了解農(nóng)村和農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實需求，以此來決定公共產(chǎn)品供給的范圍、重點和優(yōu)先順序，以達到供給的有的放矢和物盡其用，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會效益，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。

（四）建立城鄉(xiāng)一體化和地區(qū)均衡化的公共產(chǎn)品供給體系

現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理的主要原因是一直存在的城鄉(xiāng)差異的公共產(chǎn)品供給模式。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，建立起城市反哺農(nóng)村的新機制。破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式，堅持城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向，逐步推進公共產(chǎn)品供給體制改革，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。針對廣東省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給差異，在各基層政府自身努力的前提下，省級政府和中央政府還應(yīng)對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給劃出專門的款項予以補助。

[1］斯蒂格利茨．公共部門經(jīng)濟學(xué)[M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005．

[2］楊定全等.農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中作用的反思[J].昭通高等師范?？茖W(xué)校學(xué)報,2005(1).

[3］李燕凌，李立清．中國農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀分析與政策建議[J］．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2005(6)．

[4］廣東江蘇財政總收入首次突破1萬億元[N］．第一財經(jīng)日報，2011年01月06日.

[5］必須構(gòu)建我省的農(nóng)村文化娛樂體系[EB／OL］.http://bbs.gd.gov. cn/thread-583058-1-1.html

[6］廣東被征地農(nóng)民兩年內(nèi)都將有養(yǎng)老保險[N］．廣州日報，2008-03-13，

[7］國家統(tǒng)計局．廣東農(nóng)村全面小康建設(shè)進程進一步加快[EB／OL］．http：／／wwwstats．gov．cn／[f］fx／dfxx／t20081027-402512849htr

[8］農(nóng)村免費義務(wù)教育廣東先行960萬農(nóng)村娃受惠[N］．南方日報．2006-09-08．

[9］蘇明．財政理論研究[M］.中國時代經(jīng)濟出版社，2005．

[10］彭煥才．新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變[J］.經(jīng)濟與社會發(fā)展，2007(5)．

[11］孟麗.試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善[J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2004年(9).

[12］曾松亭．貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求特征研究[J］．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2006(6).

作者：廣州大學(xué)松田學(xué)院講師

責(zé)任編輯：惺睿