羅德剛

☆公共行政☆

十二五規(guī)劃與重慶行政管理體制創(chuàng)新

羅德剛

一、十一五重慶行政管理體制創(chuàng)新的回顧

十一五期間，重慶行政管理體制不斷創(chuàng)新。設立6大區(qū)域性中心城市，發(fā)展其余34個區(qū)縣城市，建設100個中心鎮(zhèn)，形成以主城區(qū)為依托布局合理的大中小城市網(wǎng)絡，實現(xiàn)大城市帶大農(nóng)村。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批事項，減少行政事業(yè)性收費項目，充分發(fā)揮市場配置資源的作用；建立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，實現(xiàn)政資分開；放權區(qū)縣，以利統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和擴大開放。市、區(qū)縣政府探索大部制，實現(xiàn)組織結構優(yōu)化配置。開展“執(zhí)政為民、服務發(fā)展”學習整改活動，開展“三項活動”，實行三項制度，干部精神振奮，風正勁足。實施“4小時重慶”、“8小時周邊”，實行電子政務，開通政府視頻會議系統(tǒng)，全市實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)上寬帶網(wǎng)，村村通電話、通公路、響廣播，行政效率大幅提高。加大政務、廠務、村務公開力度，推行公共服務行業(yè)、公用事業(yè)單位政務公開，建立自主新聞發(fā)言人制度，市民代表可申請旁聽人大常委會，“陽光重慶”周一至周五播出，政務公開進一步拓展。建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社綜合應急救援隊伍，打黑與改革警務體制，政府社會管理職能明顯增強。出臺政府規(guī)章，實現(xiàn)行政決策、行政審批、行政執(zhí)法三大管理規(guī)范化法制化。一半以上財政用于民生，出臺并實施“民生十條”，走以民生為導向的經(jīng)濟社會發(fā)展新路，服務型政府建設躍上新臺階。加快事業(yè)單位改革步伐，發(fā)揮“八大投”作用，加速道路交通、城市建設等公益事業(yè)發(fā)展；加快部分科研機構和事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，組建文化集團，推動重慶文化大發(fā)展大繁榮。實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，戶籍、就業(yè)、社會保障、基本公共服務、公共財政、服務型政府六大課題正在突破，“一圈兩翼”互動經(jīng)濟平臺、農(nóng)民工、土地流轉(zhuǎn)、行政體制四大重點領域改革和創(chuàng)新正在推進。交通、市場、園區(qū)、行政管理四大支撐體系建設，以及包括“五個重慶”、高效開明的行政管理體系、政風民風建設在內(nèi)的綜合環(huán)境建設健康推進，重慶已成為國家服務外包基地，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移重點承接地，直航臺灣口岸，兩路寸灘、西永兩個保稅區(qū)設立，兩江新區(qū)成立，我國內(nèi)陸開放高地正在崛起。通過創(chuàng)新，重慶行政管理體制逐漸顯出自身的優(yōu)勢和特點，體制的服務性、公正性、務實性、開放性、高效性開始顯現(xiàn)，適應并有力地促進了重慶經(jīng)濟社會科學、健康、快速發(fā)展。重慶行政管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗是：高度重視，不失時機，持續(xù)推進，大膽創(chuàng)新；切實轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場、社會和下級作用；創(chuàng)新行政運行機制，在提高行政效率，營造發(fā)展環(huán)境上下功夫；扎實推進服務型政府建設；實行行政首長負責制，對權力進行制約和監(jiān)督；主動改革,中央支持。

二、進一步推進重慶行政管理創(chuàng)新的方向

重慶發(fā)展前景令人鼓舞。西部增長極、長江上游經(jīng)濟中心、國家五大中心城市、內(nèi)陸開放高地、國家級交通樞紐五大國家級定位給重慶以很大發(fā)展空間。重慶市委三屆八次會議確定的十二五期間四個具體目標使重慶在西部率先實現(xiàn)全面小康，縮小橫比差距：GDP翻一番，達到1.5萬億元，相當于上海目前的體量。人均GDP翻一番，達到8000美元，相當于2008年北京的水平，重慶整體進入現(xiàn)代化階段。城鎮(zhèn)居民人均收入達31000元，由低于全國平均水平變?yōu)槌^全國平均水平。農(nóng)村居民人均純收入基本翻一番，達10000元左右，由低于全國平均水平400元變?yōu)槌^全國平均水平1800元。但是，重慶十二五期間最難的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面小康。縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距、一圈兩翼差距成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面小康的艱巨任務。社會管理和公共服務還比較薄弱;一些工作人員依法行政意識不強;一些領導干部脫離群眾、脫離實際，形式主義、官僚主義嚴重;一些領域腐敗現(xiàn)象嚴重，這些全國普遍性問題在重慶也有不同程度表現(xiàn)。

中央十二五規(guī)劃建議要求推進行政體制改革，加快建設法治政府和服務型政府。市委十二五規(guī)劃建議也要求加快改革攻堅步伐，構建科學發(fā)展體制機制。根據(jù)中央精神和重慶實際，十二五期間進一步推進重慶行政管理創(chuàng)新的方向是：以民生為中心，建立與五大功能區(qū)相適應的行政管理體制和建設人民滿意的服務型政府。

三、轉(zhuǎn)變行政理念，探索以民生為中心的重慶公共管理新模式

公共管理的突出特征是以民生為中心，通過以政府為主導的多元合作，共同治理，去實現(xiàn)維護、增進、合理分配公共利益的目標。重慶走以民生為導向的經(jīng)濟社會發(fā)展新路子，要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，變過去主要依靠投資為消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟發(fā)展；通過改善民生來發(fā)展經(jīng)濟，社會成果由人民共享，把“蛋糕”分得公平合理，“蛋糕”就會做大做好；把縮小三個差距、實現(xiàn)共同富裕作為貫徹科學發(fā)展觀和“314”總體部署“硬碰硬的任務”。這就為探索以民生為中心的重慶公共管理新模式奠定了堅實的理論基礎。按照重慶十二五規(guī)劃和經(jīng)濟工作會議的思路，當前就要堅定不移地推進“五個重慶”建設、“民生十條”和十二五規(guī)劃的貫徹落實。

四、構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政體制

構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政體制是一項艱巨的制度創(chuàng)新任務。第一，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，政府各部門都要強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突出任務。政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)要促進城鄉(xiāng)三個產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進一圈支持兩翼、一圈兩翼協(xié)調(diào)互動發(fā)展，促進兩翼農(nóng)戶萬元增收；市場監(jiān)管要打破城鄉(xiāng)市場分割,充分培育農(nóng)村市場，進一步發(fā)展要素市場；社會管理要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)就業(yè)、社會保障、收入分配、生態(tài)環(huán)境建設；公共服務要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)教、科、文、衛(wèi)、基礎設施等基本公共服務均等化。第二，實行強區(qū)縣戰(zhàn)略?？v向上，區(qū)縣是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關鍵環(huán)節(jié)。要科學劃分層級職能，市級部門重在組織協(xié)調(diào)，區(qū)縣政府重在管理服務。屬于管理服務的職能，盡可能放到區(qū)縣去，增強區(qū)縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的權責。區(qū)縣也要加強自身建設，增強統(tǒng)籌和治理能力。第三，將縱向分權與橫向權力結構調(diào)整結合。橫向上，黨委要充分調(diào)動人大、政府、政協(xié)、司法機關、人民團體和社會各方面積極性。這方面，市級做了表率，人大代表在行動，政協(xié)委員在助推，市團委、婦聯(lián)關愛農(nóng)村留守兒童行動等。第四，以市場化手段大力推進工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民工戶籍、住房和就業(yè)問題。戶籍、住房和就業(yè)問題是緊密相聯(lián)的。只有切實推進了工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展了第三產(chǎn)業(yè)，解決了就業(yè)和住房問題，戶籍問題就可迎刃而解。推進區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，市級部門要全力支持，多方聯(lián)手。第五，行政體制逐步并軌。鼓勵創(chuàng)造條件縣改區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道，村委會改居委會。第六，健全公共財政體制。調(diào)整稅收收入比例，增加區(qū)縣財政的控制能力,加大對農(nóng)村公共服務的投入；厲行勤儉行政,降低行政成本；調(diào)整財政支出結構和范圍,不斷提高公共財政用于民生的比例。

五、加快建立政府與社會共同治理多方參與的公共服務體系

當前公共服務的主要矛盾是總量不足、質(zhì)量不高、供給不均。這就需要加快建立政府與社會共同治理多方參與的公共服務體系。這個體糸包括：(1)政府。負有無條件提供核心公共產(chǎn)品，組織社會力量共同提供非核心公共產(chǎn)品，組織建立健全公共服務體系的責任。政府要強化、發(fā)展社會管理和公共服務職能，首要任務是逐步廢除城鄉(xiāng)“兩套政策、兩種標準”的舊體制，提供盡快實現(xiàn)基礎設施、社會保障、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、公共資源、住房城鄉(xiāng)一體化的公共政策。(2)市場。要打破部門壟斷、行業(yè)壟斷、資源壟斷，降低市場準入門檻，增加城鄉(xiāng)公共服務的供給主體,形成平等的競爭服務格局，通過市場化途徑提供公共服務。(3)非政府組織。要培育、發(fā)展、規(guī)范包括行業(yè)協(xié)會、商會、農(nóng)村專業(yè)合作社在內(nèi)的各種非政府組織，通過社會化途徑提供公共服務。(4)自治組織。政府要進一步下放權力給自治組織,增強村(居)委會在養(yǎng)老、扶幼、文化、衛(wèi)生等方面的公共服務能力。(5)公共部門。政府要力促所有公共部門實行社會服務承諾制，公開向社會承諾服務標準,提高公共部門的服務質(zhì)量和水平。(6)“窗口”機構。要實現(xiàn)“窗口”機構服務與管理規(guī)范化,尊重人民群眾主人地位，禁絕“三亂”、“三難”進現(xiàn)象。(7)鎮(zhèn)街等基層組織。要突出服務職能,面對企業(yè)、社會和公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。

六、加強政府自身建設

笫一，深化法治政府建設。要充分發(fā)展基層民主和黨內(nèi)民主,暢通民情,回應社會。要加快地方性規(guī)章的廢、改、立進程。重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗和建設內(nèi)陸開放高地，有許多新事物需要立法予以保護。運用多種形式保證公眾參與立法、公共政策制定和重大決策過程。推進文化、農(nóng)業(yè)和城市管理等領域綜合執(zhí)法，避免多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民，實現(xiàn)執(zhí)法服務。笫二，深化責任政府建設。重慶在全國較早實行行政首長問責制，責任政府建設有良好基礎。要健全崗位責任制和機關責任制,實現(xiàn)權責法定。提高政府執(zhí)行力、公信力,增強理解方針政策的能力、理論與實踐結合的能力，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、領導有方。強化人大對政府的政治問責,媒體、公眾對官員的道德問責，強化人民對公共權力的制約力度。第三，深化廉潔政府建設。為強化監(jiān)督實效,選擇在某些領域探索由體內(nèi)監(jiān)督走向體內(nèi)外監(jiān)督相結合的新體制。選點試行財產(chǎn)申報與公開制度,從制度層面防止腐敗發(fā)生。擴大政務公開范圍,實行區(qū)縣及基層黨務、權力運行公開，實行公共服務部門政務公開。第四，深化效能政府建設。改進政府績效評估,在科學發(fā)展觀指導下，以民生為中心，調(diào)整政府績效評估指標；社會、企業(yè)和公眾等服務對象參與考評。提高政府工作的有序化規(guī)范化程度,提高政府整體功能發(fā)揮程度。加強公務員隊伍建設，強化競爭淘汰機制,增強服務和實干意識。

作者：重慶市人民政府參事,重慶行政學院教授

責任編輯：宋英俊