彭東琳

（中共湘西自治州委黨校，湖南吉首，416000；中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410082）

2009年9月，黨的十七屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》指出，我國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)建立健全防止利益沖突機(jī)制。防止利益沖突的提出，彰顯了黨和國(guó)家進(jìn)一步深化體制改革，防治行政腐敗的決心和力度。美國(guó)政府和學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)著力于公共行政領(lǐng)域和防治腐敗理論和實(shí)踐的分析，研究防止利益沖突的政策法規(guī)，對(duì)于我國(guó)建立健全防止利益沖突機(jī)制具有理論和實(shí)踐的借鑒意義。

自19世紀(jì)中期以來(lái)，美國(guó)對(duì)預(yù)防利益沖突（conflict of interest）做了詳細(xì)的規(guī)定，比如制定了《政府道德法》、《道德改革法》以及全美50個(gè)州政府制定的廉政準(zhǔn)則和道德規(guī)范等。在此試通過(guò)分析美國(guó)的政策法規(guī)中防止利益沖突的相關(guān)規(guī)定來(lái)解析美國(guó)政府防治利益沖突的做法。

一、美國(guó)防止利益沖突的主要做法

美國(guó)廉政體系建設(shè)以防止利益沖突制度作為核心，將行政管理制度、防控利益沖突的倫理立法和刑事處罰的法律規(guī)定、監(jiān)督保障機(jī)制結(jié)合起來(lái)旨在以預(yù)防為主，加強(qiáng)公職人員的行政道德自律和外在監(jiān)督，化解公共利益和私人利益的沖突，減少和避免公職人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高政府行政效率，樹(shù)立政府良好的社會(huì)公信力和影響力。

（一）財(cái)務(wù)公開(kāi)

財(cái)務(wù)公開(kāi)是美國(guó)聯(lián)邦和各州地方政府的道德管理部門(mén)或道德管理官員，按照相關(guān)的行政倫理立法的規(guī)定和要求，對(duì)行政系統(tǒng)官員的薪水、財(cái)產(chǎn)、債務(wù)、兼職收入等信息記錄公布于眾。在此，就美國(guó)聯(lián)邦政府和各州議員的財(cái)務(wù)公開(kāi)做簡(jiǎn)單的說(shuō)明。美國(guó)聯(lián)邦政府的部分高級(jí)別官員必須對(duì)填報(bào)的財(cái)務(wù)公開(kāi)報(bào)表對(duì)外公開(kāi)；主管采購(gòu)、簽訂合同等事務(wù)的較低級(jí)別的官員的財(cái)務(wù)公開(kāi)報(bào)表則對(duì)外保密，報(bào)表填報(bào)事項(xiàng)和要求有所不同。各州議員的財(cái)務(wù)公開(kāi)工作由“公共廉政中心”——非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)，并于次年的元月份向公眾通告州議員財(cái)務(wù)公開(kāi)情況。財(cái)務(wù)公開(kāi)報(bào)表有兩種基本的查詢方式：查閱存檔的政府文件和網(wǎng)上查詢。公民要查閱文件存檔的報(bào)表需提交相關(guān)申請(qǐng)，通過(guò)網(wǎng)上查詢的方式即可隨時(shí)訪問(wèn)相關(guān)政府網(wǎng)站。

（二）政務(wù)公開(kāi)

美國(guó)各州和聯(lián)邦政府主要以法律的形式——通過(guò)陽(yáng)光政府法、聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)法和地方立法（如加利福利亞州的布朗法）等，落實(shí)政務(wù)公開(kāi)和公民參與公共政策的討論與制定的過(guò)程。如陽(yáng)光政府法對(duì)政務(wù)公開(kāi)做了相關(guān)的限制說(shuō)明：“除了10項(xiàng)豁免外，陽(yáng)光政府法要求，政府部門(mén)的每次會(huì)議的每個(gè)部分都必須開(kāi)放，讓公眾出席旁聽(tīng)。為了達(dá)到這一目的，該法規(guī)定，政府部門(mén)召開(kāi)會(huì)議之前必須先發(fā)出通知。其次，政府部門(mén)必須要遵守該法制定的一系列程序上的要求，再?zèng)Q定會(huì)議能不能符合10項(xiàng)豁免中任一項(xiàng)的條件?！保?］188除了相應(yīng)的法律授權(quán)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，民間的非營(yíng)利性公共服務(wù)組織——“有線—衛(wèi)星公共事務(wù)網(wǎng)”通過(guò)電視臺(tái)、無(wú)線電臺(tái)以直播、錄音等形式同樣發(fā)揮加強(qiáng)公眾參與政務(wù)的重要作用。

（三）信息自由

為了使美國(guó)百姓了解和參與公共政務(wù)，公開(kāi)政府各部門(mén)的數(shù)據(jù)和信息成為公民監(jiān)督政府的重要途徑。1966年頒布的《信息自由法》（the Freedom of information Act）以法律的形式保護(hù)公眾閱讀政府各部門(mén)各辦公室檔案記錄的權(quán)利。此后，此法經(jīng)歷數(shù)次的修正和發(fā)展。根據(jù)該項(xiàng)法律，在美國(guó)的任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)組織都可以享有查閱政府存檔記錄的權(quán)利，提交信息自由法申請(qǐng)。政府信息除了信息自由法規(guī)定豁免的情況外，都屬于向通過(guò)合法程序成為申請(qǐng)人的個(gè)人和團(tuán)體公開(kāi)的信息內(nèi)容。申請(qǐng)人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式獲取政府以文件、電子記錄、錄像等形式保存的所有記錄。信息內(nèi)容涉及政府的政策聲明、部門(mén)職責(zé)、決策決議等。信息自由法包括的豁免條款有9條，其中涉及個(gè)人隱私、內(nèi)部人事管理、商業(yè)或貿(mào)易機(jī)密是三種最常用的基本形式。“按照信息自由法的精神，在衡量公眾的‘知的權(quán)利’和個(gè)人的隱私權(quán)利誰(shuí)輕誰(shuí)重時(shí)，法庭的天平應(yīng)該傾向信息公開(kāi)?！保?］180

（四）離職后行為限制

美國(guó)政府對(duì)官員離職后的行為限制始于19世紀(jì)下葉。離職后行為限制指的是為防止官員離職后，利用其在政府任職期間的關(guān)系和信息資源為現(xiàn)任私人企業(yè)雇主提供便利服務(wù)、損害公眾利益，所做的限制性規(guī)定。離職后行為限制涉及幾個(gè)方面：限制對(duì)象、限制內(nèi)容、限制時(shí)限、各級(jí)別官員之間限制差別等。限制性規(guī)定見(jiàn)于賄賂、貪污和互動(dòng)沖突法、政府道德法、道德改革法、一些獨(dú)立立法和政府道德辦公室印發(fā)的《培訓(xùn)手冊(cè)》。比如聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦政府系統(tǒng)的雇員的限制性規(guī)定：“對(duì)于部分高級(jí)官員，他們要受到所謂的一年的‘冷卻’期的限制。也就是說(shuō)，在離開(kāi)政府的高級(jí)職位以后的一年內(nèi)，這些官員不得代表除美國(guó)政府外的任何人和自己曾經(jīng)任職的原單位接觸或聯(lián)絡(luò)，以試圖施加影響。”“對(duì)于非常高級(jí)的前政府雇員，他們?cè)陔x開(kāi)政府后的一年內(nèi)，不得和原來(lái)單位的雇員聯(lián)絡(luò)，也不得和行政系統(tǒng)的某些官員聯(lián)絡(luò)”，“除此之外，曾經(jīng)在政府任職的高級(jí)和非常高級(jí)的官員在離開(kāi)政府后的一年內(nèi)不得代表、協(xié)助外國(guó)政府或外國(guó)政黨，或者為其做參謀，來(lái)和美國(guó)聯(lián)邦政府的部門(mén)打交道。曾經(jīng)親自參與，并實(shí)質(zhì)性地參與過(guò)正在進(jìn)行的貿(mào)易和條約談判的政府雇員在后就業(yè)方面還有進(jìn)一步的限制”。［1］250

（五）保護(hù)知情舉報(bào)人

為防止知情舉報(bào)者受到打擊和迫害，美國(guó)于1982、1989年分別出臺(tái)了受害者和證人保護(hù)法、知情人舉報(bào)法，并在公務(wù)員改革法、援助受害者證人的指導(dǎo)原則中做出了相應(yīng)的條款規(guī)定，以法律和制度的形式確保知情舉報(bào)者的合法權(quán)益。此外，成立了非營(yíng)利性的公益組織機(jī)構(gòu)——全國(guó)知情人舉報(bào)中心?！爸行臑榇硕扇×艘幌盗械木唧w做法，即：大力支持對(duì)各種不當(dāng)行為提出重大而可信的指責(zé)的知情舉報(bào)人；代表知情舉報(bào)人強(qiáng)烈要求有關(guān)方面采取負(fù)責(zé)的糾錯(cuò)行動(dòng)；就保護(hù)知情舉報(bào)人的必要性對(duì)國(guó)會(huì)繼續(xù)進(jìn)行教育；堅(jiān)持對(duì)不當(dāng)行為負(fù)有責(zé)任的政府官員必須承擔(dān)責(zé)任，接受應(yīng)得的完全的處罰；倡辦支持知情舉報(bào)人的各種項(xiàng)目，包括全國(guó)性的律師推薦服務(wù)，有關(guān)知情舉報(bào)的信息網(wǎng)站，資助判例訴訟，公共教育計(jì)劃，到國(guó)會(huì)參與申辯，以及在最高法院的重大案件中提交“法庭之友”簡(jiǎn)報(bào)”。［1］232美國(guó)公共行政協(xié)會(huì)、工會(huì)組織、學(xué)校等社會(huì)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、相關(guān)的私人機(jī)構(gòu)也為支持和援助知情舉報(bào)人，及早發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為做出許多貢獻(xiàn)。

二、對(duì)我國(guó)建立防止利益沖突制度的幾點(diǎn)啟示

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的民主政治法制建設(shè)取得良好的成果，公民的民主參政的主體性意識(shí)增強(qiáng)，民主參政的素質(zhì)水平得到快速提高。但腐敗問(wèn)題在某些領(lǐng)域一直存在，不容忽視。美國(guó)在防止利益沖突方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，給予我們?cè)S多有益的啟示。

（一）注重理論分析與國(guó)外實(shí)踐借鑒的研究

預(yù)防與遏制腐敗、推動(dòng)廉政建設(shè)得到當(dāng)今世界各國(guó)政府的重視，也是國(guó)內(nèi)人民的共識(shí)。防止利益沖突無(wú)疑是反對(duì)行政腐敗的有效途徑，各國(guó)政府多年來(lái)努力認(rèn)真地實(shí)施防止利益沖突制度，美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)、泰國(guó)、新加坡、墨西哥等近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)推行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、制定與利益沖突相關(guān)的法律和制度等。我國(guó)應(yīng)考察和審視其他國(guó)家和地區(qū)的理論實(shí)踐，使之與我國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和對(duì)策的分析研究，構(gòu)建我國(guó)有效、完善的防止利益沖突制度。

（二）建立健全財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

1.必須建構(gòu)完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)制。在申報(bào)時(shí)間方面，規(guī)定任職申報(bào)和離職申報(bào)；在申報(bào)機(jī)構(gòu)方面，規(guī)定具體的申報(bào)管理機(jī)構(gòu)；在申報(bào)程序方面，規(guī)定公開(kāi)申報(bào)的程序和財(cái)產(chǎn)秘密信托；在申報(bào)主體方面，擴(kuò)大申報(bào)主體范圍，縣處級(jí)和省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府干部和普通公職人員都納入申報(bào)主體范圍對(duì)象；在申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍方面，除涉及申報(bào)主體的正當(dāng)收入外，應(yīng)包括申報(bào)主體和配偶子女的財(cái)產(chǎn)狀況。

2.必須建立獨(dú)立的權(quán)威執(zhí)行機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)與國(guó)家、同級(jí)紀(jì)委、檢查和監(jiān)察部門(mén)構(gòu)建廉政建設(shè)的系統(tǒng)工程，分層次、分步驟、有重點(diǎn)地具體落實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的措施。

3.必須健全資金監(jiān)測(cè)制度。推進(jìn)我國(guó)金融體制改革，強(qiáng)化金融監(jiān)管；完善外商投資和境外投資的監(jiān)管。

（三）構(gòu)建廉政運(yùn)行和保障機(jī)制，加強(qiáng)廉政教育

完善反腐倡廉的制度建設(shè)，重視廉政教育，建設(shè)公共組織文化和培育公共服務(wù)精神是今后廉政建設(shè)的一項(xiàng)不可缺少的基礎(chǔ)工作。

1.成立專門(mén)的行政倫理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施日常的行政倫理的考評(píng)和監(jiān)督工作，加強(qiáng)行政道德規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)公務(wù)員行政道德行為進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)違反職業(yè)道德的行為進(jìn)行懲處。如美國(guó)設(shè)立有政府道德辦公室、英國(guó)的公共生活準(zhǔn)則委員會(huì)和加拿大的政府道德咨詢辦公室。

2.應(yīng)制定行政倫理法規(guī)。對(duì)后就業(yè)、收受禮物、信息自由、知情舉報(bào)等方面法律和制度的規(guī)定（包括豁免特例和配套措施）做到科學(xué)、清晰、具體，有針對(duì)性、可行性、約束性。

3.創(chuàng)新國(guó)家行政教育體系，做好預(yù)防和處理利益沖突工作。加強(qiáng)行政倫理教育的日常性工作，在中央和各級(jí)黨校、行政學(xué)院的培訓(xùn)課程中，開(kāi)設(shè)行政倫理和反腐倡廉的專課。制定和編寫(xiě)關(guān)于防止利益沖突的指南和教學(xué)用書(shū)，尤其是對(duì)公務(wù)員可能面臨的利益沖突和倫理抉擇困境的實(shí)例、消解程序和途徑的詳細(xì)說(shuō)明。避免在思想教育過(guò)程中理論的簡(jiǎn)單說(shuō)教和“單一式”灌輸，把應(yīng)然的價(jià)值要求和實(shí)然的行政實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，增加規(guī)范的解析式和案例式的指導(dǎo)。

4.重視外部監(jiān)督，如公眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督、專業(yè)團(tuán)體監(jiān)督等，支持民間組織、媒體等積極監(jiān)督公共行政事務(wù)和公職人員的行政行為?！敖⒎乐估鏇_突制度必須與加強(qiáng)廉政文化建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，在政府部門(mén)內(nèi)部要注重推進(jìn)組織文化建設(shè)，形成廉潔從政的組織氛圍；在社會(huì)各個(gè)層面要努力形成一種崇尚廉潔、貶斥腐敗的社會(huì)評(píng)價(jià)，營(yíng)造“崇尚廉潔、褒揚(yáng)廉政”、“以廉為榮、以貪為恥”的社會(huì)風(fēng)尚，為廉政建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)心理文化氛圍”。［2］

治理和預(yù)防利益沖突問(wèn)題，是各國(guó)政府普遍面臨的現(xiàn)實(shí)難題。增強(qiáng)防止利益沖突的信息和知識(shí)的交流，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，合理吸收世界各國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果，構(gòu)建具有中國(guó)特色的預(yù)防利益沖突的機(jī)制是當(dāng)前加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的重點(diǎn)，也是我國(guó)推行行政管理體制改革的應(yīng)有之義。

［1］ 馬國(guó)泉.行政倫理：美國(guó)的理論與實(shí)踐［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006.

［2］ 唐曉清，楊紹華.防止利益沖突制度：國(guó)際社會(huì)廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011（2）.