周 珍

論自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)的運(yùn)用

周 珍

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)，強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)急管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在災(zāi)害危機(jī)中的行政緊急權(quán)是政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害引發(fā)的緊急狀態(tài)時(shí)所必須的權(quán)力，是國(guó)家緊急權(quán)力的重要部分。研究了行政緊急權(quán)的行使對(duì)于應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的必要性與可行性，分析了我國(guó)自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)運(yùn)用的現(xiàn)狀，提出了完善意見(jiàn)。

自然災(zāi)害；行政緊急權(quán)；運(yùn)用

行政緊急權(quán)是以緊急狀態(tài)的發(fā)生為前提的一種有別于常態(tài)權(quán)力的非常規(guī)權(quán)力形態(tài)，它是指緊急狀態(tài)發(fā)生后，享有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)依據(jù)一定程序采取的一種不為憲政的分權(quán)原則和人權(quán)保障原則過(guò)度束縛的一種國(guó)家權(quán)力，其目的是通過(guò)權(quán)力的集中和人權(quán)的克減來(lái)達(dá)到盡快的消滅危機(jī)、恢復(fù)正常的社會(huì)秩序的一種緊急權(quán)力。

一、自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)運(yùn)用的必要性和可行性

（一）必要性

1.政府危機(jī)管理職能建設(shè)的需要

經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展伴隨著利益主體的多元化，將社會(huì)帶入到危機(jī)多發(fā)的時(shí)期，危機(jī)頻發(fā)成為21世紀(jì)一個(gè)重要特征。所謂危機(jī)是指一種非常態(tài)事件，包含險(xiǎn)境、災(zāi)難和時(shí)機(jī)、轉(zhuǎn)機(jī)，是相對(duì)于人類社會(huì)生活中正常的社會(huì)關(guān)系而言，危機(jī)管理就是針對(duì)可能發(fā)生或正在發(fā)生的,對(duì)國(guó)家決策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)構(gòu)成威脅的形勢(shì)進(jìn)行處理與應(yīng)對(duì)的對(duì)策［1]。自然災(zāi)害就是引發(fā)危機(jī)的一個(gè)重要原因，現(xiàn)階段政府作為公共事務(wù)的管理者、公共秩序的維護(hù)者，對(duì)各種突發(fā)性安全事件應(yīng)急管理是政府的一項(xiàng)重要職能，同時(shí)也是政府的重要責(zé)任，因此，對(duì)于自然災(zāi)害突發(fā)安全事件進(jìn)行政府危機(jī)管理職能建設(shè)是時(shí)代對(duì)政府管理的必然要求。

2.人民權(quán)益保障的需要

行政緊急權(quán)以發(fā)生危及國(guó)家的生存并使之成為社會(huì)生活和政治生活的首要價(jià)值為運(yùn)用前提，自然災(zāi)害的突發(fā)就對(duì)社會(huì)生活和一定范圍內(nèi)的秩序產(chǎn)生威脅，自然災(zāi)害緊急狀態(tài)下緊急權(quán)力的行使就成為必然，行政緊急權(quán)在一定程度上擺脫了憲法的約束，表現(xiàn)出一定的超憲性，憲法權(quán)利條款會(huì)失去部分或全部效力，公民的一部分基本權(quán)利將得以克減。正如江必新教授所言：“歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，緊急狀態(tài)來(lái)臨之際，往往是法治原則受到挑戰(zhàn)之時(shí)，也是公民基本權(quán)利受到嚴(yán)重威脅的時(shí)候?！保?］但是，在自然災(zāi)害緊急狀態(tài)中，對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制只是臨時(shí)性的，它與保障公民基本權(quán)利從根本上來(lái)說(shuō)并不矛盾，其實(shí)質(zhì)是為了保障公民更多的權(quán)益，限制是手段，保障才是目的，緊急狀態(tài)下對(duì)部分公民基本權(quán)利加以限制是為了盡快消除危機(jī)，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，而正常的社會(huì)秩序是保障公民基本權(quán)利正常行使的前提，所以說(shuō)緊急狀態(tài)時(shí)限制公民權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)與歸屬點(diǎn)是更好地保障公民的基本權(quán)利。雖然在緊急狀態(tài)下對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行必要的限制會(huì)給一小部分人帶來(lái)不利的影響，但是，卻能保障更大一部分人的生命和財(cái)產(chǎn)，避免整個(gè)社會(huì)受到更多不必要的損失

（二）可行性

災(zāi)害危機(jī)中，行政緊急權(quán)的運(yùn)用是化解安全危機(jī)的重要方式，并具備豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，這更充分地支持了自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)的實(shí)施。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、頻度大、分布廣、損失嚴(yán)重，在與自然災(zāi)害的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中，我國(guó)積累了許多應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)。以汶川地震為例，地震災(zāi)區(qū)各級(jí)（包括基層）黨委、政府，受災(zāi)部門(mén)、單位在第一時(shí)間向上級(jí)應(yīng)急指揮部報(bào)告有關(guān)情況，組織干部群眾自救、互救，國(guó)家、部門(mén)和省級(jí)指揮部迅速調(diào)動(dòng)地震搶險(xiǎn)救援專業(yè)隊(duì)伍、公安消防特勤部隊(duì)、公安特警等有關(guān)警種、軍隊(duì)、武警、民兵預(yù)備役部隊(duì)、醫(yī)療救援隊(duì)伍、后勤保障隊(duì)伍，以及根據(jù)應(yīng)急預(yù)案中的大型工程機(jī)械（吊車、挖掘機(jī)、推土機(jī)）等資源數(shù)據(jù)庫(kù)及時(shí)調(diào)集大型工程機(jī)械火速趕往災(zāi)區(qū)［3］。

二、自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)運(yùn)用的現(xiàn)狀及完善意見(jiàn)

（一）我國(guó)自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)運(yùn)用現(xiàn)狀

1.正常狀態(tài)機(jī)制向應(yīng)急狀態(tài)機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位

行政緊急權(quán)的行使要以緊急狀態(tài)的宣告為前提，脫離緊急狀態(tài)的行政緊急權(quán)的合理性以及合法性都將遭到懷疑，進(jìn)而影響政府權(quán)威，動(dòng)搖國(guó)家治理基礎(chǔ)。自然災(zāi)害一旦發(fā)生，社會(huì)及國(guó)家的抗災(zāi)自救能力就會(huì)經(jīng)受嚴(yán)峻的考驗(yàn)，應(yīng)對(duì)災(zāi)害緊急狀態(tài)的救助體制是涉及從中央到地方、從部門(mén)到基層、從領(lǐng)導(dǎo)到群眾，具有區(qū)域代表性的、真實(shí)高效的重大事件和復(fù)雜情報(bào)傳遞與預(yù)警機(jī)制和決策擬定的，縱向領(lǐng)導(dǎo)和橫向聯(lián)系相結(jié)合的組織體系，及時(shí)啟動(dòng)緊急狀態(tài)應(yīng)急救援體制，對(duì)于災(zāi)害危機(jī)的解除至關(guān)重要。然而，我國(guó)法律體制中主要側(cè)重于事中處理階段的規(guī)定，很少規(guī)范前兆階段權(quán)力的運(yùn)行，這種規(guī)范模式以被動(dòng)適應(yīng)性為特征，缺乏事件處理的靈活性和徹底性，僅以臨時(shí)處理為目標(biāo)。

2.行政緊急權(quán)行使中缺乏正確的權(quán)力觀

行政權(quán)是人們?yōu)榱司S護(hù)自身利益而讓渡部分自身權(quán)力集合而成的，以國(guó)家為載體，國(guó)家本身沒(méi)有任何權(quán)利，它只是民眾實(shí)現(xiàn)利益的代表團(tuán)體，行政權(quán)的行使必須以保持秩序穩(wěn)定保障人民利益為目的，并且依主權(quán)在民的原則，行政權(quán)的真正權(quán)源來(lái)自于民眾，人民保有其所有權(quán)，他們轉(zhuǎn)讓的僅為行政權(quán)的使用權(quán)。行政權(quán)的行使如果背離民眾的福利，人民有權(quán)收回，認(rèn)識(shí)行政權(quán)的性質(zhì)是正確權(quán)力觀不可或缺的內(nèi)容，同樣也是行使行政緊急權(quán)力的必要前提。2008年四川省汶川地震發(fā)生當(dāng)天，重災(zāi)區(qū)北川縣漩坪鄉(xiāng)按商家意愿，緊急征用商家物資用于救災(zāi)，并給予一定補(bǔ)償，在商家討要補(bǔ)償時(shí)，鄉(xiāng)政府稱當(dāng)初征用物資的登記冊(cè)丟失了，無(wú)法核實(shí)商家被征物資的價(jià)值，只能象征性補(bǔ)償，其中，自稱被征用了10萬(wàn)物資的超市老板只獲得7 000元補(bǔ)償。災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)的行使并不僅限于某一固定時(shí)刻，而是一個(gè)完整的程序，上述權(quán)力的行使就表明我國(guó)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)在處理災(zāi)害事件行使行政緊急權(quán)力時(shí)，未樹(shù)立正確的權(quán)力觀，沒(méi)有真正從民眾利益出發(fā)。

（二）完善自然災(zāi)害事件中行政緊急權(quán)運(yùn)用的建議

1.建立和完善自然災(zāi)害事件預(yù)警系統(tǒng)

完善我國(guó)災(zāi)害危機(jī)的預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，要從我國(guó)實(shí)際出發(fā)分析現(xiàn)階段預(yù)警實(shí)情，針對(duì)我國(guó)專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的缺失，可以常設(shè)一個(gè)中央級(jí)實(shí)體型專門(mén)部委從事防災(zāi)減災(zāi)的綜合管理工作（可以稱之為“國(guó)家防災(zāi)部”或“災(zāi)害對(duì)策委員會(huì)”），在此基礎(chǔ)上，建立國(guó)家危機(jī)管理指揮系統(tǒng)，綜合協(xié)調(diào)各部門(mén)防災(zāi)減災(zāi)能力［4］，明確各部門(mén)的職能和任務(wù)，組織有危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)的專家和政府官員對(duì)各類危機(jī)開(kāi)展分析總結(jié)工作，從國(guó)家安全的高度上制定長(zhǎng)期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，并協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門(mén)以及各級(jí)政府之間的工作，加強(qiáng)他們協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)能力。在地方各級(jí)政府層面上，地方政府應(yīng)在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，設(shè)立相應(yīng)的對(duì)口管理部門(mén)，并根據(jù)本地區(qū)不同的實(shí)際情況，因地制宜地設(shè)置具體的職能部門(mén)及組織形式，加強(qiáng)各部門(mén)間協(xié)調(diào)運(yùn)作和快速反應(yīng)的能力［5］。另一方面，要加快公共預(yù)警網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)力度，加大在公共預(yù)警新技術(shù)領(lǐng)域的投入，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)預(yù)警技術(shù)的應(yīng)有作用。

2.建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效、綜合性的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化人員素質(zhì)

我國(guó)的災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置偏重于臨時(shí)性，災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后國(guó)家最高決策機(jī)關(guān)就根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，緊急宣布成立一個(gè)臨時(shí)指揮部，如1998年的長(zhǎng)江抗洪，國(guó)務(wù)院即成立國(guó)家防洪搶險(xiǎn)指揮部。該類指揮部在中央層面一般由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)組成，落實(shí)到地方則由省、自治區(qū)和直轄市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮，指揮部依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)或相應(yīng)授權(quán)，統(tǒng)一指揮、監(jiān)督處理應(yīng)急突發(fā)事件，事件處理完后就撤銷解散。這種臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)不符合應(yīng)急管理的規(guī)范化和科學(xué)化，首先是責(zé)任制無(wú)法很好落實(shí)。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在采取應(yīng)急措施時(shí)有可能實(shí)施限制人身自由或其他控制性措施，因而極有可能成為行政訴訟的被告或被申請(qǐng)行政復(fù)議人，由于指揮機(jī)構(gòu)存在的臨時(shí)性，危機(jī)處理完畢后指揮部被撤銷，相應(yīng)人員回歸原單位，如果此種情況下相對(duì)人提出行政訴訟或行政復(fù)議，那么誰(shuí)是適格的被告或被聲請(qǐng)人呢？根據(jù)行政法原理，此時(shí)由撤銷的有權(quán)機(jī)關(guān)成為被告，而撤銷機(jī)關(guān)往往是國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府，這對(duì)于保障相對(duì)人的權(quán)益是極為不利的。其次，這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的啟用往往伴隨著人治主義和實(shí)用主義，缺乏規(guī)則意識(shí)。臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)危機(jī)處理人員并不是突發(fā)災(zāi)害危機(jī)的專業(yè)處理人員，他們?nèi)狈?duì)應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則的了解，而且災(zāi)害危機(jī)的突發(fā)性又給他們制定應(yīng)急處理計(jì)劃帶來(lái)挑戰(zhàn)，迫于危機(jī)的壓力往往以定指標(biāo)、特事特辦或全民動(dòng)員的形式作為主要應(yīng)急手段，這種處理方式短期內(nèi)可以收到立竿見(jiàn)影的效果，但是，這種方式對(duì)法治的沖擊是巨大的，容易滋長(zhǎng)“無(wú)法”的社會(huì)秩序。日本的災(zāi)害危機(jī)治理中，建立了全國(guó)性防災(zāi)組織體制，根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，在內(nèi)閣府設(shè)立由首相任主席的“中央防災(zāi)會(huì)議”，作為國(guó)家防災(zāi)決策方面的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。另外，政府還設(shè)置防災(zāi)大臣，負(fù)責(zé)審議防災(zāi)重大事項(xiàng)，組織制定與防災(zāi)有關(guān)的基本政策和大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策，綜合協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門(mén)的抗災(zāi)救險(xiǎn)工作［6］?？梢?jiàn)，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效、綜合性的應(yīng)急機(jī)構(gòu)非常重要。

[1]劉艷，劉新.試析韓國(guó)危機(jī)管理機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（2）.

[2]江必新.緊急狀態(tài)與行政法治[J].法學(xué)研究，2004（2）.

[3]楊力.中國(guó)防震減災(zāi)制度的運(yùn)作與完善：對(duì)汶川地震所反映的制度運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的思考[J].學(xué)習(xí)與探索，2008（4）.

[4]朱鳳嵐.日本的突發(fā)災(zāi)害危機(jī)管理及其啟示[J].華夏時(shí)報(bào)，2008-05-17.

[5]楊東.日本的災(zāi)害對(duì)策體制及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].中州學(xué)刊，2008（5）.

[6]風(fēng)間規(guī)男.災(zāi)害對(duì)策基本法的制定：防災(zāi)政策網(wǎng)絡(luò)的形成[J].近畿大學(xué)法學(xué)，2002，50（1）.

C916.1

A

1673-1999（2011）09-0060-02

周珍（1986-），女，江西上饒人，湖南大學(xué)（湖南長(zhǎng)沙410082）法學(xué)院2009級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

2011-03-05