崔 姮

淺議我國的財政收支劃分

崔 姮

財政收支劃分事關(guān)一國內(nèi)各級政府職能的順利履行以及保障公共財政的平穩(wěn)運行，是市場經(jīng)濟體制下財政管理的不可或缺的組成部分。但是當前我國的財政收支劃分法律制度存在著一些缺陷和不足，需要通過專門的立法活動予以完善和補充。從財政收支劃分的概念出發(fā)，通過研究不同的劃分模式，并在借鑒外國的立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，提出了對我國財政收支劃分的完善。

財政收支劃分；劃分模式；立法現(xiàn)狀及完善

一、財政收支劃分的概念及基本原則

（一）財政收支劃分的概念

財政收支劃分是指為了充分發(fā)揮財政職能而對于各級政府在財政收入與支出等方面所享有的職責和權(quán)限所進行的劃分。財政收支劃分的主體是各級政府，其對象是財政收支權(quán)，其目的是發(fā)揮各級政府財政的職能以及保障公共財政的運行，依據(jù)是各級財政的事權(quán)劃分。

（二）財政收支劃分的基本原則

1.適度分權(quán)。適度分權(quán)原則是指在財政收支權(quán)的劃分上兼顧中央和地方的利益，在保證中央財政收支權(quán)的前提下，適度下放給地方一定的財政收支權(quán)限。馬寅初先生曾說過：“不實行均權(quán)制，中央之集權(quán)必有地方之濫權(quán)?！保?］171高度集中于中央的財政管理體制必然會導(dǎo)致地方財政緊張，使地方政府可能采取違規(guī)方式進行財政收入的籌集。適度分權(quán)原則有利于協(xié)調(diào)中央與地方之間的財政收支的矛盾，緩解地方政府的財政緊張的局面。

2.事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合。事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則是在劃分財政收支權(quán)時以各級政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)事權(quán)的大小來劃分財政收支權(quán)。事權(quán)是指各級政府提供公共物品和管理公共事務(wù)的權(quán)力或責任。財權(quán)是指各級政府組織財政收入和安排財政支出的權(quán)力。事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則有利于結(jié)合實際情況劃分各級政府之間對事權(quán)和財權(quán)支出的范圍，有利于科學(xué)合理的分配和管理財政收入及支出。

3.兼顧效率與公平。兼顧效率與公平原則是指在財政收支劃分時不能一味強調(diào)財政效率，也不能一味強調(diào)分配公平，應(yīng)當妥善處理二者之間的關(guān)系。

二、財政收支劃分的模式

（一）集權(quán)型財政收支劃分模式

該模式是指一國在劃分財政收支權(quán)限時把絕大部分財政職能都劃歸中央政府，把絕大部分財政收入都劃歸中央政府，地方政府只擁有很少的財政收入權(quán)或者地方政府的大部分財政職能均由中央政府指定，其所需財政資金大部分均由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來承擔的財政收支劃分類型。簡單地說，集權(quán)型模式就是將財政收入和財政職能集中至中央。這一模式的優(yōu)點在于可以舉全國之力解決在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題，有利于中央進行統(tǒng)籌規(guī)劃，但是卻很難適應(yīng)各地經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。

（二）分權(quán)型財政收支劃分模式

分權(quán)型財政收支劃分模式是指一國在劃分財政收支權(quán)限時把絕大部分財政職能和財政收入劃歸地方政府，僅把一小部分財政職能和財政收支劃歸中央政府的財政收支劃分類型。分權(quán)型財政收支劃分模式有利于地方政府對于本地財政資金使用效益的提高，但因為資金分散，難以完成需要巨大資金的項目。

（三）混合型財政收支劃分模式

該模式是指一國根據(jù)國情合理劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，并在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上對財政收支權(quán)予以適當劃分的類型。馬寅初先生說過，政治有中央政治與地方政治之分，財政亦有中央財政與地方財政之別，所以財政之劃分，應(yīng)就其職務(wù)范圍之大小而定［1］176?；旌闲拓斦罩澐帜Ｊ娇朔思瘷?quán)型模式過度集中和分權(quán)型模式過度分散的缺點。

三、外國財政收支劃分的立法經(jīng)驗

（一）美國財政收支劃分法

1.財政級次的確定。美國是一個聯(lián)邦制的國家，其政府分為聯(lián)邦、州和地方三個層次，與此相適應(yīng)，美國的財政收支也實行聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級管理體制。三級政府各有其相對獨立的財政稅收制度和相關(guān)的法律，各自編制、審批和執(zhí)行本級預(yù)算。美國財政體制總的趨勢是聯(lián)邦財政不斷強化，聯(lián)邦政府的財權(quán)財力明顯擴大，中央財政的主導(dǎo)地位得以確立。

2.各級政府支出范圍的劃分。在美國，與國家的社會、經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系重大的事務(wù)是集中在聯(lián)邦政府的，例如國防、人力資源、物力資源、凈利息和其他等五大類。而區(qū)域性和地方性極強的事務(wù)則主要由州和地方政府承擔，主要包括教育、公路建設(shè)、公共福利、衛(wèi)生保健、公共基礎(chǔ)設(shè)施等支出。同時，在某些項目上，各級政府所行使的職責可能會出現(xiàn)一定的交叉，但這種交叉并不是隨意性的，而是根據(jù)客觀要求來確定的。

3.稅收分割的方法。美國政府劃分稅收權(quán)限的做法屬于稅權(quán)分散型，其特點是賦予各級政府很大的稅收權(quán)限，尤其是地方在稅權(quán)上的自主性相當大。聯(lián)邦、州和地方三級政權(quán)均各自行使屬于本級的稅收權(quán)限，包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)和調(diào)整權(quán)等，因而形成了統(tǒng)一聯(lián)邦稅收制度和有差別的州和地方稅收制度并存的特定格局。

（二）德國財政收支劃分法

1.財政級次的確定。德國也是聯(lián)邦制國家，其多級財政的設(shè)置和管理體制與美國有相似之處。德國的財政級次分聯(lián)邦、州和地方三級，聯(lián)邦一級有財政部，州設(shè)立財政局，并在以下各級政府設(shè)立分支機構(gòu)。聯(lián)邦財政部對州、地方財政部門沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在聯(lián)邦設(shè)有“財政計劃委員會”，成員主要為聯(lián)邦、州和大的地區(qū)的財政機構(gòu)負責人，委員會的主持人為聯(lián)邦財政部長。該委員會雖然無權(quán)通過任何決議，但可以在處理各級政府間財政乃至經(jīng)濟關(guān)系方面起到協(xié)商作用。

2.政府支出范圍的劃分。屬于聯(lián)邦政府的職責為：國防、外交、海關(guān)、邊防、制幣和貨幣管理、遠程公路、鐵路和航空、郵電通訊、農(nóng)業(yè)政策和社會保障等。州政府的事權(quán)為治安、教育、科學(xué)研究、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、州內(nèi)公路建設(shè)等。各城鎮(zhèn)政府則負責公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供。

3.稅收分割的辦法。在稅權(quán)劃分上，德國實行的是適度集中、相對分散的體制。聯(lián)邦在對關(guān)稅等聯(lián)邦稅收擁有單獨立法權(quán)的同時，也對共享稅享有優(yōu)先立法權(quán)。州和地方對財產(chǎn)稅等地方稅種擁有較大權(quán)力，可以自行規(guī)定稅率、減免和加成等。德國的聯(lián)邦稅務(wù)部門負責征收關(guān)稅和聯(lián)邦消費稅，其他一些聯(lián)邦稅以及地方稅種由州地稅務(wù)管理部門負責征收，由此可見，州地政府具有一定的稅收執(zhí)行權(quán)。

四、我國的立法現(xiàn)狀及完善

（一）立法現(xiàn)狀及缺陷

1.立法層次低、立法分散、體系內(nèi)容不健全。目前為止，我國財政收支劃分法的主要法律文件是由國務(wù)院及其所屬部委以政策文件的形式確定的，立法層次較低。另外，我國財政收支劃分的立法，主要是一些法律、行政法規(guī)或者政府文件的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定除了分散之外，也規(guī)定的不全面，致使財政收支劃分的基本內(nèi)容也有很大一部分無法可依，所以關(guān)于財政收支劃分缺乏一部統(tǒng)一的、專門的法律。

2.政府間事權(quán)劃分不清，財政收入權(quán)劃分不合理。我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，主要是劃分了中央和省一級的財權(quán)，但對事權(quán)界定不夠明確清晰，實際操作中政府權(quán)責不明的現(xiàn)象十分普遍。財權(quán)與事權(quán)結(jié)合，事權(quán)劃分不清晰就必然會導(dǎo)致財權(quán)劃分的混亂局面，導(dǎo)致不同級政府對同一公共物品重復(fù)提供或者是對某一公共物品無人提供而相互推諉的情形。

（二）立法完善

其一，財政收支劃分法應(yīng)該屬于財政法律體系中的基礎(chǔ)性的法律規(guī)范，從社會主義法治社會的建設(shè)和維護社會公共利益的角度出發(fā)，財政收支劃分的規(guī)定應(yīng)該由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會按照立法程序統(tǒng)一制定《財政收支劃分法》以保證其權(quán)威性。

其二，明確劃分中央與地方的事權(quán)以及財政收入權(quán)。我們要改革和完善政府間事權(quán)的劃分，就必須解決兩個問題：(1)明確政府應(yīng)該承擔的社會公共事務(wù)的范圍。(2)合理分配各級政府間的事權(quán)，防止權(quán)責不明。我們知道，劃分事權(quán)不是在各級政府間均分事權(quán)，而是根據(jù)實際情況，遵循適度分權(quán)、受益、職能優(yōu)勢原則。一項事權(quán)應(yīng)分配給哪一級政府可以依據(jù)其行使事權(quán)受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定。各級政府都有處理不同事務(wù)的優(yōu)勢［2］，在劃分事權(quán)時應(yīng)充分考慮到這一點。筆者認為，我國可以仿照美國、德國等國的立法方式，將軍事、外交、國際事務(wù)等關(guān)系全國利益的劃歸中央。此外，還可以參照我國的《行政復(fù)議法》，將海關(guān)、金融、外匯、國稅、安全的事權(quán)和財權(quán)劃歸中央。另外，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等事項由中央統(tǒng)籌，但是地方具體制定計劃并且負責實施，這樣的劃分既兼顧了全局，也照顧了地方的需要和要求。

[1]馬寅初.財政學(xué)與中國財政：理論與現(xiàn)實[M].北京：商務(wù)印書館，2001.

[2]于宗先.經(jīng)濟學(xué)百科全書：財政學(xué)[M].臺北:臺灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司，1987:89.

F046

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1673-1999（2011）02-0084-02

崔姮（1987-），女，重慶人，西南科技大學(xué)（四川綿陽 621000）法學(xué)院碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

2010-11-06