張卓林，張海柱

(1.青島大學(xué) 國際商學(xué)院，山東 青島 266701;2.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130000)

政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)視角中的公共政策民主化分析

張卓林1，張海柱2

(1.青島大學(xué) 國際商學(xué)院，山東 青島 266701;2.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130000)

公共政策的民主化是當(dāng)代政策研究的核心主題之一。政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)反映了政治體系的開放性程度，在很大程度上制約了本質(zhì)上屬于政治過程的公共政策過程的多元參與程度。本文將通過對(duì)政策利益相關(guān)者的資源、政策場地與策略的分析，來探討不同社會(huì)主體的政策參與能力問題。通過分析指出政府主導(dǎo)構(gòu)建公平性的制度保障是保護(hù)弱勢群體參與權(quán)利，提升公共政策民主化的必然選擇。

政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu);公共政策;民主化

現(xiàn)代公共政策學(xué)發(fā)端于二戰(zhàn)后美國的政策科學(xué)研究。受美國政治學(xué)中行為主義的影響，政策科學(xué)自始就具有濃厚的實(shí)證主義特征，強(qiáng)調(diào)理性主義指導(dǎo)下的科學(xué)性、價(jià)值中立等工具理性原則。該時(shí)期的公共政策制定體現(xiàn)為“技術(shù)中心”與“專家治國”特征，在很大程度上排斥了社會(huì)普通公眾的參與。隨著實(shí)證主義自身局限性的凸顯，后實(shí)證主義倡導(dǎo)者開始關(guān)注政策研究中的價(jià)值理性問題，公共政策的民主化研究即其重要表現(xiàn)。然而作為價(jià)值研究的政策民主與實(shí)踐中的參與狀況存在很大的脫節(jié)，特別是社會(huì)精英群體與普通公眾的參與程度明顯失衡。這一狀況在很大程度上是由于不同政治體系的開放性程度決定的。本文將通過政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)這一概念來分析公共政策民主參與程度失衡的內(nèi)在原因，探討保護(hù)普通公眾特別是弱勢群體政策訴求的制度化途徑。

1 政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)與公共政策過程

政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)(political opportunity structure)是西方學(xué)者研究社會(huì)運(yùn)動(dòng)時(shí)提出的概念。如彼得·埃辛格運(yùn)用此概念來幫助解釋20世紀(jì)60年代美國城市中出現(xiàn)的“暴亂行為”，認(rèn)為“抗議的發(fā)生是與一個(gè)城市的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān)的”，并將政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)界定為“群體能夠接觸權(quán)力和操控體制的程度”。［1］在艾森格的理論體系中，是用政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)來表征社會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)生的政治環(huán)境。這種政治環(huán)境是由政治體系自身的制度化特征決定的，影響了置身其中的不同社會(huì)主體采取行動(dòng)的可能性與效果，即“機(jī)會(huì)”。由于政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)探討了宏觀政治體系特征與社會(huì)主體(社會(huì)運(yùn)動(dòng)參與群體與國家部門)互動(dòng)的關(guān)系，因此成為了政治過程理論的核心概念。

事實(shí)上，鑒于政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)研究路徑的優(yōu)勢，許多政策學(xué)者也將其納入到對(duì)于政策過程的研究之中。如庫伯勒(Daniel Kubler)在分析瑞士藥品政策時(shí)引入了此概念，用其分析宏觀政治體系對(duì)于政策參與者行動(dòng)的影響。庫伯勒認(rèn)為“機(jī)會(huì)”是由制度結(jié)構(gòu)和政治環(huán)境所賦予的，并具體界定了四個(gè)分析不同政治體系開放性差異的制度變量:①國家權(quán)力縱向集中程度;②國家權(quán)力的橫向分割程度;③政黨體制特征;④直接民主程序的制度化程度［2］。由以上諸制度化因素決定的不同政治體系的開放性程度存在很大的不同，由此也決定了政策過程中的不同個(gè)人或群體的參與機(jī)會(huì)不同。一般而言，現(xiàn)代民主國家的政治體系是較為開放的(權(quán)力高度下放與橫向分權(quán)、高度競爭性政黨與直接民主制度化水平較高)，通過各種制度化措施保證了社會(huì)公眾的參與訴求;相反，獨(dú)裁政權(quán)下的政治體系高度封閉(中央集權(quán)與橫向權(quán)力不分統(tǒng)歸統(tǒng)治者掌控、一黨制與個(gè)人意志取代民主程序)，政治決策是由獨(dú)裁者個(gè)人或少數(shù)精英群體做出的。就我國這樣的民主轉(zhuǎn)型國家而言，正處于封閉型的政治體系逐漸開放的過渡階段之中，不同時(shí)期的體制特征對(duì)于政策過程多元參與的影響對(duì)比十分明顯。

由于公共政策涉及社會(huì)資源與價(jià)值的權(quán)威性分配，它在本質(zhì)上是一個(gè)政治過程，不同個(gè)人或群體的互動(dòng)博弈共同決定了最終的政策產(chǎn)出。因此，從根本上而言，一項(xiàng)公共政策所涉及的所有利益相關(guān)者都有參與到政策過程中的訴求。但是現(xiàn)實(shí)中的公共政策往往都是精英群體做出的，普通社會(huì)公眾的影響有限，社會(huì)弱勢群體更被排斥出了政策過程之外。由于現(xiàn)實(shí)操作層面的限制，代議民主成為了現(xiàn)代民主發(fā)展的共同選擇。但是公民通過投票選舉出代表來行使公共權(quán)力的民主途徑并不意味著代表能夠真實(shí)地代表選民的利益。即便如伯克所宣稱的“你們(選民)的代表不僅應(yīng)當(dāng)用勤奮，而且應(yīng)當(dāng)用他的判斷來感謝你們。如果他為此而服從了你的意見，那么他就是背叛了你們，而不是為你們服務(wù)”;以及漢密爾頓認(rèn)為的“民眾永遠(yuǎn)是犯上作亂和變化不定的，他們的意見和判斷很少是正確的”。［3］事實(shí)上，選民選舉代表并不意味著認(rèn)同其所有決策。代表決策過程中受特殊利益群體影響而忽視甚至侵害公眾利益的現(xiàn)象比比皆是。由此導(dǎo)致公共政策過程中的民主參與問題十分重要，沒有廣泛的參與就無法保證決策的合法性與順利執(zhí)行。

2 政策機(jī)會(huì)測度:資源、場地與策略

美國行為主義政治學(xué)代表人物杜魯門將政治過程歸納為“接近”(access)的過程，即不同利益群體對(duì)于政治決策的影響是通過“接近”掌握公共權(quán)力的權(quán)威決策者，向其施加壓力和影響而實(shí)現(xiàn)的［4］。相應(yīng)的，接近的可能性與渠道即可以表示為不同利益群體影響公共決策的機(jī)會(huì)。影響政策機(jī)會(huì)的因素很多，可以大體歸納為不同群體的資源與政策場地的掌握程度以及在此基礎(chǔ)上所展開的不同政策策略。

同樣借鑒社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究理論，20世紀(jì)70年代興起的資源動(dòng)員理論對(duì)政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。許多學(xué)者認(rèn)為資源與機(jī)會(huì)是相互影響的:擁有某些資源即開啟了若干政治機(jī)會(huì)［5］。具體來看，影響政策利益相關(guān)者參與程度的資源類型包括:①經(jīng)濟(jì)資源，是最重要的一種資源，代表了利益群體掌握社會(huì)財(cái)富的多寡;②知識(shí)資源，主要與利益群體的受教育程度相關(guān);③組織資源，即包括群體人數(shù)的多少，也包括群體自身的組織化程度高低;④信息資源，主要受現(xiàn)代傳播技術(shù)的影響，體現(xiàn)為對(duì)政策問題的認(rèn)知程度;⑤公眾輿論資源，能夠得到社會(huì)大眾輿論的支持也是群體可資利用的重要資源。就這些資源類型來看，它們之間也是相互影響的:一種關(guān)鍵資源的掌握往往能夠影響到其他資源的獲得。比如掌握了大量的經(jīng)濟(jì)資源是可以“購買”到其他資源的，比如在現(xiàn)代信息社會(huì)中要想獲取充足的信息是需要花費(fèi)大量金錢的。這也是經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)對(duì)于政策過程能夠產(chǎn)生重大影響的關(guān)鍵所在。

政策場地(venues)概念同樣是影響政策機(jī)會(huì)的關(guān)鍵。場地被界定為“權(quán)威決策者做出決策的制度場所，如傳統(tǒng)的立法、行政與司法機(jī)關(guān)，廣義上還包括一些與公共決策相關(guān)的非政府部門等”。［6］政策場地的多少主要受政治制度特征的影響，如在美國的聯(lián)邦主義與三權(quán)分立體制下，政策行動(dòng)者面對(duì)的場地的數(shù)量是眾多的，不同層級(jí)政府部門以及行政機(jī)關(guān)、國會(huì)與法院都提供了開放性的渠道以供利益相關(guān)者施加自己對(duì)于公共決策的影響。而在極端的獨(dú)裁政權(quán)中，可能只有獨(dú)裁者個(gè)人屬于“場地”的范疇。

在資源與場地的共同影響下，不同社會(huì)主體對(duì)于公共決策的影響程度及政策機(jī)會(huì)是不同的。掌握更多資源的一般稱為強(qiáng)勢群體或特殊利益群體，相反普通社會(huì)公眾掌握的資源種類與數(shù)量有限，弱勢群體的資源更是匱乏。雖然在理論上一個(gè)政治體系中的所有政策場地對(duì)所有群體都是開放的，但是顯然強(qiáng)勢群體主導(dǎo)了場地的獲得與真實(shí)影響的實(shí)現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于政策過程的參與，不同主體相應(yīng)展開了競爭性策略。策略之一為提升資源。強(qiáng)勢群體掌握了大量的經(jīng)濟(jì)、知識(shí)與信息資源，同時(shí)自身的組織化程度較高，因此在資源獲得上占有絕對(duì)優(yōu)勢。而普通公眾由于人數(shù)眾多，具有潛在的組織資源(杜魯門稱其為“潛在的利益集團(tuán)”，在一定情況下可以成為組織化的政治壓力集團(tuán))，同時(shí)許多弱勢群體具有更多的公共輿論支持。策略之二為“場地選購”(venue-shopping)，即不同主體利用資源來選擇自己能夠施加影響的權(quán)威決策部門的過程，其中利益集團(tuán)通過競選資助使得自己集團(tuán)利益的代表者能夠掌管某一部門是理想化的“選購”結(jié)果。總之，資源、場地與策略的共同作用，導(dǎo)致了社會(huì)不同主體的政策影響能力的不同。精英決策模型真實(shí)地反映了強(qiáng)勢群體與普通公眾的政策機(jī)會(huì)的失衡，該狀況過度發(fā)展必然導(dǎo)致對(duì)民主政治價(jià)值的背離。

3 制度保障:機(jī)會(huì)拓展與政策參與轉(zhuǎn)型

以上對(duì)于資源、場地與策略的分析代表了特定政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)中不同社會(huì)主體政策參與能力的不同。與參與能力相對(duì)的是參與意愿。事實(shí)上，正是參與能力與參與意愿的共同作用，才導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中政策參與的不同類型。前文已述公共政策影響社會(huì)資源與價(jià)值的分配，因此一般而言所有社會(huì)公眾都是特定政策的利益相關(guān)者，都應(yīng)該有參與決策的意愿。但是唐斯所指出的選民“理性的無知”揭示了當(dāng)參與的預(yù)期成本較高且個(gè)人對(duì)于決策結(jié)果的預(yù)期影響較低時(shí)，選民將“理性”地放棄參與［7］。由此表明公眾參與意愿的復(fù)雜性，而這同樣又受以上分析的資源、場地等因素的影響。例如唐斯所分析的參與成本問題對(duì)于掌握資源少的普通公眾的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)掌握大量資源的強(qiáng)制群體的影響;同時(shí)不同群體接近政策場地的數(shù)量及程度又決定了對(duì)決策結(jié)果的影響程度。

由參與能力與參與意愿共同影響，導(dǎo)致了不同的公共政策參與類型。以我國轉(zhuǎn)型時(shí)期為例可以獲得較為清晰的認(rèn)識(shí)。轉(zhuǎn)型前的全權(quán)主義體制下我國的政治體系高度封閉，公共政策由少數(shù)政治精英做出而很少有社會(huì)公眾的參與。該時(shí)期以及轉(zhuǎn)型初期的決策為了獲得公眾認(rèn)可、保證順利執(zhí)行一般都通過各種運(yùn)動(dòng)方式來對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行動(dòng)員，體現(xiàn)為“動(dòng)員型”決策。該類型決策中普通公眾特別是弱勢群體沒有參與的意愿，這可能是因?yàn)闆Q策與自身利益關(guān)系相關(guān)性較低，也可能是由于較封閉的政治體系下沒有參與能力與機(jī)會(huì)，導(dǎo)致自身參與意識(shí)的不斷淡化。隨著轉(zhuǎn)型的推進(jìn)以及民主程度的提升，我國當(dāng)前的決策在許多方面體現(xiàn)為“回應(yīng)型”決策，即政府權(quán)威決策者開始注意關(guān)注社會(huì)主體的不同利益和意愿，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的回應(yīng)。該類型中的社會(huì)主體都有參與的意愿，但是能力不同。其中對(duì)于弱勢群體而言，具有參與的意愿但是缺乏相應(yīng)的能力。當(dāng)前分析公共政策的民主化，關(guān)鍵即在于如何保護(hù)普通公眾特別是弱勢群體在能力缺乏情況下的參與問題。

就我國當(dāng)前而言，保護(hù)弱勢群體的政策參與權(quán)利一方面要提升其資源總量。首先是經(jīng)濟(jì)資源的占有量，要通過市場調(diào)節(jié)基礎(chǔ)上的再分配機(jī)制促進(jìn)分配公平。孫立平教授指出隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，80年代就整個(gè)社會(huì)分配領(lǐng)域體現(xiàn)為資源擴(kuò)散過程，社會(huì)分配較為平均;但是90年代中期以來，資源分配又體現(xiàn)為重新聚合的趨勢，大量資源被少數(shù)精英群體掌握，社會(huì)貧富差距不斷拉大［8］。由此導(dǎo)致強(qiáng)、弱群體資源占有的巨大差異。黨的十七大報(bào)告將我國轉(zhuǎn)型發(fā)展中對(duì)于公平與效率關(guān)系的處理調(diào)整界定為“初次分配和再次分配都要處理好效率與公平的關(guān)系，再次分配更加注重公平”，正體現(xiàn)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)層糾正資源分配不均的努力。社會(huì)群體資源總量的另一個(gè)重要方面體現(xiàn)為組織資源，也即通過保護(hù)民間組織的發(fā)展，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)育，使得更多群體能夠通過組織化的力量實(shí)現(xiàn)自身的利益表達(dá)。隨著我國轉(zhuǎn)型發(fā)展，國家在很大程度上不斷放松民間組織發(fā)展的限制、鼓勵(lì)社會(huì)中介組織的建立。但是就國家與社會(huì)關(guān)系而言，“行政吸納社會(huì)”現(xiàn)象突出，即當(dāng)前我國的各種“民間”組織大部分要么是政府主導(dǎo)建立的，要么受到政府較多的控制，自身的獨(dú)立性有限［9］。特別是一些弱勢群體，由于缺乏組織渠道，自身分散的力量難以聚集，對(duì)于政策過程的影響必然受限。

保護(hù)弱勢群體政策參與權(quán)利的另一方面在于應(yīng)該推進(jìn)政治體制以及政府機(jī)構(gòu)的改革，其方向在于擴(kuò)展政治體系的開放性，增加政策場地的數(shù)量。在我國一方面表現(xiàn)為單一制下的中央高度集權(quán)，地方的主動(dòng)性和積極性難以發(fā)揮;另一方面表現(xiàn)為黨政不分以及行政權(quán)力過分膨脹而人大地位與作用遭到弱化，同時(shí)司法獨(dú)立性不高，共同導(dǎo)致了我國政策過程中的政策場地?cái)?shù)量有限。在場地?cái)?shù)量有限的情況下，“場地選購”中的競爭激烈，必然對(duì)弱勢群體造成排斥。即便是我國所設(shè)置的轉(zhuǎn)為保護(hù)弱勢群體的“上訪”制度這一政策場地，在現(xiàn)實(shí)中也往往難以發(fā)揮其應(yīng)有效果。比如大量地方官員通過各種方式進(jìn)行“截訪”，使得上訪者難以接近權(quán)威決策部門，其參與“底線”受阻。

總之，社會(huì)不同主體的政策參與能力歸根結(jié)底是由政治體系的制度設(shè)置所決定的，要改善這一狀況也必須從制度建設(shè)入手。正式制度應(yīng)該蘊(yùn)含一定的價(jià)值訴求，這就是社會(huì)公平。公平導(dǎo)向的制度建設(shè)一方面應(yīng)該能夠調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)民間組織發(fā)展實(shí)現(xiàn)不同群體的凝聚;另一方面應(yīng)該擴(kuò)展公眾的制度化參與渠道，保證弱勢群體的參與機(jī)會(huì)。從長遠(yuǎn)來看，公共政策民主參與的類型應(yīng)該由動(dòng)員型、回應(yīng)型走向協(xié)商型。協(xié)商是一種面對(duì)面的交流形式，它強(qiáng)調(diào)理性的觀點(diǎn)和說服，而不是操縱、強(qiáng)迫和欺騙［10］。在協(xié)商型的政策參與中，所有社會(huì)公眾都有同等的能力與機(jī)會(huì)，公共政策真正代表的社會(huì)公共利益的訴求。雖然目前來看協(xié)商民主較多體現(xiàn)為一種理想追求，但是隨著公平導(dǎo)向的制度建設(shè)不斷完善，政策過程民主化程度必然不斷提高。

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Public policy democratization analysis in the perspective of political opportunity structure

ZHANG Zhuo-lin1，ZHANG Hai-zhu2

(1.International Business College，Qingdao University，Qingdao 266071，China;2.College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

The democratization of public policy is the core theme of contemporary policy research.Political opportunity structure reflects the open degree of political system，to a great extent，it restricts the pluralism participation level of public policy process with the essence of political process.This paper probes into the issue of policy participation ability of different social subjects through analyzing the resources，policy fields and strategies relevant to policy benefit.Based on the analysis，it considers that the system guarantee with fairness by government-oriented construction is the inevitable choice to protect vulnerable groups'participation rights and promote public policy democratization.

political opportunity structure;public policy;democratization

D601

A

1009－3907(2011)01－0086－04

2010－10－15

張卓林(1985－)，男，山西平遙人，碩士研究生，主要從事公共政策研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅