王 聰

(山東大學 法學院，濟南 250100)

伴隨著政府治理危機的呈現(xiàn)以及多元共治理念的生成，公共行政民營化理念以其對行政法治人文精神以及福利國家角色期待的有效回應得到全球范圍的認可。

1 行政民營化理念的歷史嬗變

民營化構(gòu)想淵源于米爾頓·弗里德曼教授公共教育領(lǐng)域內(nèi)的“教育券”(voucher)理念。1955年，在《經(jīng)濟學與公共利益》一書中，弗里德曼首次闡釋了具有民營化色彩的基本構(gòu)想，即政府將直接投入公立學校的教育經(jīng)費按照適齡學生的數(shù)量平均折算后，以固定金額的有價證券(即教育券)的形式發(fā)放給家庭或?qū)W生，家長或者學生可以憑教育券自由選擇政府認可的公立學?；蛩搅W校，并在教育券金額內(nèi)的抵免相應的學費。學校憑教育券到政府部門兌換、領(lǐng)取公共教育經(jīng)費。教育券的構(gòu)想確定了以自由選擇為中心的教育資源分配理論，在政府壟斷的教育領(lǐng)域內(nèi)注入了民營成分與競爭機制。

民營化概念創(chuàng)設(shè)于彼得·德魯克之于美國公共管理的回復私有化構(gòu)想。1968年，管理學大師彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》指出政府魅力的缺失亟需重建強而有力的政府，但這并不意味著政府事事都管，政府的職能在于立法、規(guī)范，并且提供經(jīng)費，執(zhí)行則交由其它人來負責，即“回復私有化”。但也有學者認為，民營化一詞是美國學者溥樂伯(Robert Poole)在1980年首次創(chuàng)用，并與1983年出現(xiàn)在《韋氏新大學詞典》之中［1］16，之后諸如凱特勒的代理政府理論，雷內(nèi)的“使國家中空化”表述，皮埃芮的“國家的市場化”的界定，彼得塞爾夫“由市場來治理”理念，繼承并發(fā)展了民營化的理念和精髓。

民營化首次大規(guī)模實踐于英國撒切爾政府推進的非國有化運動。在分散的十多年間，英國非國有化運動涉及面臨國內(nèi)外競爭的制造業(yè)、公益事業(yè)部門以及政府直營事業(yè)，具體行業(yè)涉及民用航空、石油、鋼鐵、自來水、郵政、銀行、廣播電臺、監(jiān)獄等領(lǐng)域。通過股權(quán)出售、特許經(jīng)營、行政委托等基本形式，非國有化運動有效地推動了經(jīng)營的自由化、合理化以及高效化。隨后，美國、法國、德國、俄羅斯、新西蘭、澳大利亞等國陸續(xù)將公共事業(yè)民營化納入政治改革的框架中，掀起了民營化實踐的高潮。

民營化理論建構(gòu)于“民營化之父”薩瓦斯(E.S.Savas)的著作《民營化與公私伙伴關(guān)系》中。薩瓦斯在文中指出“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略”［2］。為證明這一論斷，薩瓦斯結(jié)合自身在49個國家民營化實踐中的感受和經(jīng)歷，著眼于民營化的背景、理論與實踐三個層面，深刻剖析了民營化運動中出現(xiàn)的問題，提出了切實有效的完善路徑，從而基本奠定了民營化理念的理論基礎(chǔ)。

2 行政民營化理念的現(xiàn)實回歸:中國的民營化理論與實踐

民營化理念在歷經(jīng)構(gòu)想源起、概念創(chuàng)設(shè)、全球?qū)嵺`以及理論建構(gòu)四個階段的歷史嬗變之后，其理論體系和實踐模式日趨完善，但是對于民營化概念的準確界定，仍然莫衷一是，需要我們以更為審慎的態(tài)度去探究。

2.1 中文釋義:是民營化、私有化還是市場化、社會化?

中文中的民營化淵源于英文中的Privatization。對于英文單詞Privatization的理解與界定，存在著民營化、私有化與市場化、社會化的爭議。英語語境中的Privatization一同闡釋了民營化與私有化的理念，但是相對于民營化，私有化因帶有濃厚的所有制結(jié)構(gòu)的痕跡和色彩，而不符合民營化作為全球性政治構(gòu)想的基本定位。民營化已經(jīng)衍生為國家借助民間的資源履行行政任務，遠遠超出了私有化所蘊含的“釋股于民間”的基本范疇。

市場化并不完全等同于民營化的意旨。民營化強調(diào)的是國家權(quán)力向社會機構(gòu)、市場主體的回歸，實現(xiàn)政府、社會和市場的和諧共治。“如果一個事務，由私人干比政府干好，那么就應該由私人干;如果政府干比私人干好，那么就應該由政府干;如果私人干與政府干一樣好，也應該由私人干?！保?］市場化，注重市場運行規(guī)則的適用，既不排斥國有的成分，也不排斥民營或外資的成分。因此，當同樣面臨私人干還是政府干的抉擇的時候，市場化無法在私人和政府做出一個明確的抉擇。

社會化(Socialization)本意是指自然人在家庭教育和社會熏陶下，接受、傳承和創(chuàng)造社會文化，在思想和行動上適應和融入社會的過程。在社會責任運動和新公共管理運動的影響下，社會化被我國學者賦予了新的含義，內(nèi)容涉及國家權(quán)力的社會回歸、政府職能的社會承擔、私人組織的社會責任屬性等多個層面，但絲毫沒有超出民營化的基本范疇。同時，著眼于全球背景下，socialization始終也沒有作為社會介入國家職能行使的語意表示。社會化只是民營化在中國語境下的語義變通，但這種變通似乎沒有實質(zhì)的意義。畢竟當我們已經(jīng)接受并認可民營經(jīng)濟時，為何要回避學理中的民營化的探討?

2.2 我國民營化內(nèi)涵的具體界定

我國學者對于民營化的探索始于臺灣地區(qū)。臺灣學者許宗力著眼國家視角，認為民營化是國家利用或結(jié)合民間資源履行行政任務的現(xiàn)象［4］。另一位臺灣學者李希揚，綜合中外學者早期探索的成果，將民營化界定為“將公共部門(政府)所提供的各類公共活動、公共服務、資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，透過合理的方式與適當?shù)某绦蜷_放轉(zhuǎn)移給民間，借以達到下列目的:第一，減縮政府規(guī)模并減少政府管制與干預，以增加私有攜帶的功能并促進社會參與。第二，擴大并強化市場功能，促進兼顧市場取向之施政模式。第三，促進政府組織經(jīng)營績優(yōu)，提升服務品質(zhì)并滿足人民需求”［5］。

民營化概念的探索基于探索者知識背景與所處國家民營化實踐的差異而存在著不同的側(cè)重。在我國大陸學者，雖未對民營化的內(nèi)涵做出準確的界定，但對其基本特征達成了相對統(tǒng)一的認識:首先，民營化意味著政府“掌舵”和“劃槳”職能的分離，政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”;其次，民營化意味著打破政府在公共行政中的單一的主體地位，形成政府、市場和社會各主體多元并存的新格局;再次，民營化賦予消費者自由選擇權(quán)，通過競爭手段激勵公共行政提高產(chǎn)品、服務質(zhì)量與降低成本。”［1］16這一完整表述充分的體現(xiàn)了“政府功能的退縮和市場價值的回歸”，深刻而又審慎的體現(xiàn)了民營化概念的具體內(nèi)涵。

2.3 公共服務民營化的內(nèi)化土壤

2.3.1 憲法土壤

美國學者 Daphne Barak-Erez在《Three Questions of Privatization》文中提出了民營化語境下兩個層次的基本內(nèi)涵，一方面作為國家基本法的憲法，應當容許公有經(jīng)濟與私有經(jīng)濟的并存，并對其合法的權(quán)益予以同等的保護;另一方面，憲法應該著力推動私有經(jīng)濟的發(fā)展，并保有繼續(xù)向私人主體開放相關(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域的可能性?！吨腥A人民共和國憲法》第6條第2款規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”、第13條規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！睉椃ㄔ诨纠砟詈途褚庵忌蠈Ψ枪?jīng)濟的認可，為我國公共服務民營化提供了堅實的理論與法制基石。

2.3.2 制度土壤

2005年，國務院發(fā)布新中國成立以來首部以促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展為主題的中央政府文件，《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《非公36條》)?！斗枪?6條》明確指出在堅持平等準入、公平待遇的基本原則下允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、社會事業(yè)領(lǐng)域等，并對非公經(jīng)濟提供財稅金融支持與社會服務支持。

2006年，國資委發(fā)布《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。在《指導意見》所稱的國民經(jīng)濟命脈究竟涵蓋的軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)中，明確的將裝備制造、公路交通、公共設(shè)施行業(yè)排除之外。與此同時，對于軍工、石油和天然氣等重要資源領(lǐng)域及電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的企業(yè)，國資管理部門強調(diào)國有資本應保持獨資或絕對控股，而對于這些領(lǐng)域中的重要子企業(yè)和民航、航運等領(lǐng)域的中央企業(yè)，卻去掉了“保持獨資”的界定和限制。更值得關(guān)注的是，對于石化下游產(chǎn)品經(jīng)營、電信增值服務等領(lǐng)域的中央企業(yè)，強調(diào)應加大改革重組力度，引入非公經(jīng)濟和外資，推進投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化［6］。

中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確指出，“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”，“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。

2.3.3 現(xiàn)實土壤:

現(xiàn)實層面，我國民營化實踐在政治、組織、經(jīng)濟、法律、需求等層面交互式合力的推動下，本土化土壤日趨成熟。改革開放30年以來，社會主義市場經(jīng)濟得到持續(xù)、快速、健康發(fā)展，經(jīng)濟體制和競爭環(huán)境得到規(guī)范和優(yōu)化，民營企業(yè)、非營利組織、志愿組織、社區(qū)組織的經(jīng)濟實力、管理水平和運營經(jīng)驗得到提升。與此同時，伴隨著社會主義民主模式不斷健全和完善，公民意識，公民精神和公民治理能力得到提高，公民參政議政的熱情空前高漲。經(jīng)濟的增長和民生的改善帶來居民可支配收入的大幅增加和社會閑散資金積聚，民間投資需求日趨擴大，公用事業(yè)投資無疑可以成為吸收社會資金的重要途徑;中國特色社會主義法律體系的確立和完善，在權(quán)屬確認和權(quán)益保障方面為民營化的實踐提供良好的法律環(huán)境。

長期以來，我國公用事業(yè)投資運營主體單一，缺乏多元化的融資和運營機制。因為缺乏競爭，導致國有、公營公用事業(yè)企業(yè)普遍虧損經(jīng)營，政府財政負擔沉重;因為壟斷，使得這些企業(yè)用政策性虧損掩蓋經(jīng)營性虧損，為其管理薄弱和經(jīng)營不善辯護，使得消費者怨聲載［7］。根據(jù)國家及各地工商管理局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，針對郵政電信、供熱供水等公共服務提供者的投訴屢屢成為年度十大消費者投訴熱點。與此同時，公共事業(yè)的投資和建設(shè)資金嚴重不足。面對人民對于多樣、優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務的愿望和需求日趨強烈，在人本導向的指引下，采取民營化改革的路徑，實現(xiàn)公共服務的多元化供給勢在必行。

在國家政策層面，在以人本思想和需求導向下，隨著公共行政民營化理念的深入，當前中國的各級政府都已經(jīng)在很大程度上通過與外部組織的合作來生產(chǎn)和遞送各類服務，民營化實踐不斷豐富和發(fā)展［8］3。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、快遞物流、供水供熱、教育醫(yī)療、環(huán)境保護等領(lǐng)域涌現(xiàn)出諸多成功的案例，比較著名的有臺州高速公路建設(shè)項目，四川邛崍市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項目，沈陽、鞍山道路保潔、綠化服務項目，青島、貴陽公交行業(yè)市場化項目，杭州赤山埠水廠項目，四川崇州市生活垃圾處理廠項目以及深圳公用事業(yè)國際招標項目等等，都是以民營化的形式引入投資和運營主體的多元化，在事實上證明了公共服務民營化在中國的實際可行。

2.4 我國民營化的范圍界定

行政民營化的價值可接受性，取決于公私合作的過程中對于不同價值、制度、利益和行動者的連續(xù)的有效協(xié)調(diào)，其價值基礎(chǔ)是在公共管理的實踐中不斷創(chuàng)造和累積的。這種實用主義的價值積淀路徑，表明行政民營化隨時需要接受來自實踐的檢驗和修正［9］。英美等西方資本主義國家民營化的范圍較為廣泛，并取得了較大的成功。內(nèi)容既涉及政府事務，也包括以一般的公共事務;既有公共事務的外部化，也有公共事務的內(nèi)部化。而在俄羅斯的民營化實踐中，民營化卻因“沒有法律規(guī)范而且后期民營化太快導致休克?！保?0］我國臺灣地區(qū)在民營化道路上堅持公私合作的發(fā)展模式，強調(diào)“經(jīng)濟永遠有公營企業(yè)，但沒有永遠的公營企業(yè)”的政策導向［11］。針對民營化本土化過程中的問題，我國不少學者給予了積極的探索。以王海祥、吳東民學者為代表，他認為“中國的民營化是漸進的，民間試行，政府鼓勵，但又不強制推行單一的模式，保持公有制在重要部門中的主體地位，盡管未能實現(xiàn)立竿見影的效果，但卻減輕了改革的陣痛”［12］，這種模式關(guān)注奉行了民營化的實質(zhì)，不貿(mào)然追求民營化的形式，系中國式的第三條路徑。復旦政治行政學教授敬乂嘉在《合作治理:再造公共服務的邏輯》的書中，提出了建立在“政府治理與自治理之間的以資源互補和權(quán)力分享為特征的合作治理模式”［8］262。

對比民營化理念中國化探索的幾種模式，我們不難看出民營化在中國的實踐不能回避公有制的已有價值和重要作用，之所以引入民營化的理念并不是公有制、國有化不好，而是更多的是希望民營化進一步完善的市場機制，激發(fā)企業(yè)活力，在公共行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建高效、法治的服務型政府。2004年5月，美國《時代》雜志前任編輯、美國高盛公司政治經(jīng)濟問題資深顧問、中國清華大學兼職教授喬舒亞·庫珀·雷默在《中國已經(jīng)發(fā)現(xiàn)自己的經(jīng)濟共識》一文中首次闡釋了“北京共識”的基本理念，指出“北京共識模式下實現(xiàn)現(xiàn)代化的最佳途徑是“摸著石頭過河”，而不是試圖采取“休克療法”，實現(xiàn)大躍進［13］。在社會主義優(yōu)越性得到成功實踐和彰顯的中國，民營化不是簡單的去國有化以及去行政化，甚至私有化，而是通過在公共服務領(lǐng)域推動市場競爭，在政府職能領(lǐng)域鼓勵社會參與，提高公共服務的行政效能，實現(xiàn)公共服務的均等化，推動有限、陽光、法治的服務型政府的建構(gòu)。在現(xiàn)階段就是要以科學發(fā)展觀為要旨，堅持穩(wěn)定壓倒一切的政治策略，堅持誘致性制度變遷和“漸進式”改革，堅持市場化的改革方向，同時又要警惕自由主義和資本主義的不良居心。因此，中國特色民營化的模式應當有層次、分步驟的推行，在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的核心領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)要堅持公有制主導地位不動搖，在競爭性及市場化氛圍較好的行業(yè)和領(lǐng)域漸進性的推行民營化實踐，做好規(guī)制體制的構(gòu)建工作。

3 小結(jié)

“民營化的核心不是公有還是私有的問題，而是壟斷還是競爭的問題;不是之于理念的好與壞的爭辯，而是執(zhí)行效能的落實問題?！泵駹I化探索和實踐的核心價值在于政府功能的退縮和市場價值的回歸，以最優(yōu)的路徑和最優(yōu)的效能滿足公眾公共服務的基本需求。深刻剖析民營化理念的歷史嬗變與現(xiàn)實回歸的落腳點最終還是需要以本土化的視角探究中國的實際問題。目前，中國民營化需要在充分發(fā)揮社會主義優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，有分別、有步驟的推進，其重點和難點在于公用事業(yè)。盡管我國在公交、電力、能源、交通、供水以及污水處理等方面做出了積極的嘗試，但是中國的民營化路程依舊任重而道遠。

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