安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 李 霞

新《通知》下民間NPO基于不完全產(chǎn)權(quán)的資金問題探討
——由北大法研中心撤銷引發(fā)的思考

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 李 霞

2010年3月25日，北京大學(xué)社會(huì)科學(xué)部的一紙公告將掛靠其下的北大法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心撤銷。該中心自1996年成立以來，一直接受境外機(jī)構(gòu)資助，每年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)在100萬元左右。其之所以撤銷，與2010年3月1日實(shí)施的國家外匯管理局《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）密切相關(guān)，是受到該通知沖擊的眾多民間NPO之一。

一、民間NPO存在不完全產(chǎn)權(quán)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，組織（代表制度以及參與進(jìn)來的人）是關(guān)系性合約的網(wǎng)絡(luò)。這種認(rèn)識適用于所有類型的組織，可以認(rèn)為市場關(guān)系、企業(yè)、非營利性制度、政府實(shí)體、政府企業(yè)等都存在有效的關(guān)系型合約（Jensen and Meckling，1967）。因此，可以將民間非營利組織看作是各利益相關(guān)者之間形成的系列合約的集合，這些利益相關(guān)者包括提供物質(zhì)要素的出資者、提供決策要素的管理者、提供執(zhí)行要素的普通員工、作為服務(wù)對象的受益者和提供環(huán)境要素的政府等。他們在不同類型的組織中分別具有自己的特點(diǎn)，在自助型基金會(huì)中，出資者通常就是受益者。各利益主體提供的要素具有不可或缺性，完成的職能也不同，他們的地位是平等的，缺少其中任何一方組織的運(yùn)作鏈條都會(huì)斷裂。

在這些諸多利益相關(guān)者中，沒有哪一方可以明確為民間NPO的所有者，即民間NPO存在所有權(quán)缺位的現(xiàn)象。Fama和Jensen（1983）認(rèn)為捐助人是非營利組織的所有者，組織的高層管理人員是代理人。Carver（1997）認(rèn)為非營利組織的所有者可能是服務(wù)對象、職員、納稅人、一般公民或其它非營利組織，董事會(huì)代表道德上的所有權(quán)，應(yīng)對所有的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，行使組織的決策權(quán)和控制權(quán)。在實(shí)踐中，組織的出資者將自有資金投入組織，然后由管理人員按照相關(guān)法律規(guī)定和組織章程，對資金去向做出決策，最后由員工去執(zhí)行任務(wù)。在這個(gè)過程中，出資者對資金沒有完全所有權(quán)。完全所有權(quán)包括實(shí)際中使用有形物品的權(quán)利、獲取收入的權(quán)利、包括轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的管理權(quán)。出資者委托代理人對其資金進(jìn)行管理和使用，但沒有收益權(quán)，因此，出資者并非組織的所有權(quán)人；而組織內(nèi)部管理人員雖具有一定的決策權(quán)力，但沒有受益權(quán)；受益者雖然具有所謂“獲取收入的權(quán)力”，但幾乎沒有管理權(quán)。民間NPO在會(huì)計(jì)期末很少有結(jié)余，若有，其結(jié)余也不能進(jìn)行分配，故它不存在剩余索取權(quán)。期末盈余不能像企業(yè)那樣進(jìn)行分配，最后為出資者凈得，而且組織的出資人也沒有剩余控制權(quán)。

二、新《通知》實(shí)施后民間NPO基于不完全產(chǎn)權(quán)引致資金問題

由于民間NPO不具有完全的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，沒有明確的所有者，其利益相關(guān)者就具體組織而言存在不穩(wěn)定性，出資人和受益對象不固定。這給組織資金運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了諸多不便，引致很多特殊的財(cái)務(wù)問題。就資金籌集環(huán)節(jié)而言，我國尚未建立起較為順暢和規(guī)范化的NPO籌資體系和制度，經(jīng)費(fèi)的制約是民間NPO發(fā)展的瓶頸。而出資者向組織投入資金后，就失去了所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，他們沒有剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。因此，他們的資金使用從經(jīng)濟(jì)收益角度看并不存在效益差別，投與不投、投向哪個(gè)領(lǐng)域或哪個(gè)組織對其來說不存在經(jīng)濟(jì)上的直接導(dǎo)向。另一方面，對于組織的自愿出資也沒有外界強(qiáng)制力量的約束。這就導(dǎo)致出資者對民間NPO的資金注入波動(dòng)性與變化性非常大，極容易受到外界各種因素和環(huán)境的影響，從而加劇了組織籌資問題解決的難度。資金就像組織的血液，沒有足夠的流動(dòng)資金，組織將難以存續(xù)。《通知》的實(shí)施正使很多民間NPO面臨這樣的問題。

2010年3月1日，國家外匯管理局《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問題的通知》正式實(shí)施。據(jù)《通知》第五條規(guī)定，需要向主管銀行提交的出申請書、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、境外非營利性機(jī)構(gòu)在境外依法登記成立的證明文件（附中文譯本）外，還需要經(jīng)過公證并標(biāo)明資金用途的捐贈(zèng)協(xié)議。該規(guī)定使得境外捐贈(zèng)需要層層申報(bào)，直接影響工商注冊NPO的發(fā)展。據(jù)中國社科院的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前在民政部門注冊的社團(tuán)約32萬個(gè)，不在民政部門登記的社團(tuán)組織近300萬個(gè)。這些非民政部門登記的社團(tuán)主要是掛靠其他單位或者在工商部門登記注冊。目前，已有NPO在前往銀行結(jié)匯時(shí)，被要求提交經(jīng)過公證的捐款協(xié)議，有公證處要求捐贈(zèng)與被捐贈(zèng)雙方負(fù)責(zé)人到場后才能辦理，這被NPO稱為“不可能完成的公證”。只有少部分按規(guī)定受到優(yōu)待可以不登記和免予社團(tuán)登記的團(tuán)體除外。因?yàn)椤锻ㄖ分敝浮敖邮芫惩赓Y助”，所以我國主要依靠境外資金捐助以維持生命的民間NPO收到嚴(yán)重沖擊，甚至難以為繼。外匯收緊帶來的善款銳減，直接阻滯了這些民間NPO的運(yùn)營基礎(chǔ)——活動(dòng)資金的運(yùn)行。

三、新《通知》下民間NPO不完全產(chǎn)權(quán)問題解決對策

不完全產(chǎn)權(quán)是民間NPO與生俱來的特質(zhì)，由此帶來的諸多問題是組織不可避免的，應(yīng)盡力去緩解，爭取克服它們。由新《通知》導(dǎo)致的NPO資金問題，可以得到以下啟發(fā)：

第一，爭取新政策的頒布程序更加透明化。目前，我國許多民間NPO雖是處于弱勢地位的組織，但它們在社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，政府及其他相關(guān)部門應(yīng)予以保護(hù)和扶持。在出臺與這些組織相關(guān)的新規(guī)定時(shí)，最好事先與組織進(jìn)行互動(dòng)，廣泛征求意見，對組織的利益在不違反一定原則的情況下盡量予以保護(hù)?！锻ㄖ返某雠_過程就頗受爭議，出臺前缺乏公開討論的程序，被解釋為“不屬于可對外提供的政府信息范疇”。建議以后有相關(guān)政策的出臺應(yīng)程序透明化，以在完成其他任務(wù)時(shí)盡量保護(hù)民間NPO的利益。

第二，實(shí)行多元化融資，增強(qiáng)組織生命力。組織受到《通知》的影響程度依其對外資依賴程度的增加而增加。單一的依靠境外捐贈(zèng)資金維持生命的組織面臨的形勢最為嚴(yán)重。如能實(shí)行多元化融資，減少對某一種資金的依賴性，組織就會(huì)受某種單一因素影響程度較小，生命力就更強(qiáng)。多元化融資可以分為資金來源多元化和融資方式多元化。資金來源可以由外資和內(nèi)資，組織資金和個(gè)人資金構(gòu)成。培育穩(wěn)定的資金來源關(guān)系網(wǎng)，使組織在面對各種環(huán)境變化時(shí)都能應(yīng)付自如，不會(huì)因此導(dǎo)致資金不足。融資方式可以采用傳統(tǒng)的諸如接受捐贈(zèng)的方式，亦可借鑒企業(yè)采用一些商業(yè)化市場化方式，進(jìn)行各種營銷活動(dòng)獲取資金。如組織可以和營利性單位進(jìn)行合作獲取一定的資金。另外，組織還應(yīng)進(jìn)行一些宣傳活動(dòng)，擴(kuò)大影響以籌集更多資金。增強(qiáng)組織生命力能夠吸引更多資金流入組織。民間NPO應(yīng)加強(qiáng)組織內(nèi)部管理，使組織運(yùn)作規(guī)范化，資金支出透明化，從而取得更多的信任與資金。

第三，進(jìn)行多方溝通，通過其他方式獲取外資。《通知》使得境內(nèi)NPO接受境外資金捐贈(zèng)受限，可以考慮采取其他方式，通過與境外機(jī)構(gòu)的國內(nèi)代表處、按通知規(guī)定受優(yōu)待的社團(tuán)、境外出資者等多方進(jìn)行溝通，避開對于結(jié)匯的種種限制，用其他途徑獲取外資。如在與境外合作機(jī)構(gòu)合作時(shí)，直接與其國內(nèi)代表處進(jìn)行外匯結(jié)算；將外匯交由《通知》上列明的受優(yōu)待對象進(jìn)行托管等。但是這些變通方式可能也會(huì)存在自身的缺陷。就與受優(yōu)待對象合作而言，這些受優(yōu)待者包括縣級以上（含）國家機(jī)關(guān)、參加中國人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的14個(gè)社會(huì)團(tuán)體、中國文聯(lián)所屬的11個(gè)文藝家協(xié)會(huì)和各省、自治區(qū)、直轄市文聯(lián)、作協(xié)。然而，很多境外機(jī)構(gòu)明確規(guī)定，不能將資金用于支持政府社團(tuán)，而且，這些社團(tuán)也不一定愿意合作。

［1］李宇龍：《企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革法律實(shí)務(wù)》，法律出版社2004年版。

［本文受2010年度安徽高校省級人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“社會(huì)組織異動(dòng)資金管理研究——基于突發(fā)性自然災(zāi)害視角”（編號：2010sk214）及安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)政府及非營利組織會(huì)計(jì)研究所研究項(xiàng)目的資助］

（編輯 杜昌）