周 芳

(貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州貴陽550025)

園區(qū)視閾中的地方政府公共管理職能創(chuàng)新＊

周 芳

(貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州貴陽550025)

園區(qū)發(fā)展必須依靠地方政府的公共管理職能創(chuàng)新，為達(dá)到園區(qū)管理創(chuàng)新的目標(biāo)，我們必須對園區(qū)公共管理職能進(jìn)行科學(xué)定位，確立園區(qū)管理的基本原則，并進(jìn)一步尋求園區(qū)管理職能創(chuàng)新的有效路徑。

園區(qū);地方政府;公共管理;職能;創(chuàng)新

一、園區(qū)公共管理職能的基本定位

園區(qū)創(chuàng)辦大多出自地方政府行為，管理園區(qū)的機(jī)構(gòu)一般稱作管理委員會，簡稱管委會，屬地方政府派出機(jī)構(gòu)，雖然不是一級地方政府，但實(shí)際上發(fā)揮一級地方政府的職能。園區(qū)公共管理職能即園區(qū)管委會依法對園區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。園區(qū)一般包括以下一些組成部分:園區(qū)黨工委、管委會、平臺公司、上級政府直屬駐園分局、開發(fā)投資有限公司、入園企業(yè)、中介組織、群眾性社會團(tuán)體和其它企事業(yè)單位等。園區(qū)管理職能大致可分為基本職能和運(yùn)行職能兩個(gè)層面。

(一)園區(qū)公共管理的基本職能

所謂園區(qū)公共管理的基本職能，是指依據(jù)園區(qū)管委會管理的事務(wù)性質(zhì)劃分的管理職能，“是最普遍的一種職能分類方法，同時(shí)也是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)”［1］。主要包括四項(xiàng)職能:

一是政治職能。即指園區(qū)管委會為維護(hù)國家和地方利益，對外保護(hù)園區(qū)安全，對內(nèi)維護(hù)園區(qū)社會秩序的職能，其中主要包括軍事保衛(wèi)、對外聯(lián)絡(luò)、社會治安和民主政治建設(shè)等。

二是經(jīng)濟(jì)職能，即指園區(qū)管委會為保障園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對園區(qū)社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能，主要包括宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以及市場監(jiān)管等。

三是文化職能，即指園區(qū)管委會為滿足園區(qū)人民日益增長的文化生活需要，依法對園區(qū)內(nèi)文化事業(yè)所實(shí)施的管理，主要包括發(fā)展科學(xué)技術(shù)、發(fā)展教育、發(fā)展文化事業(yè)和發(fā)展衛(wèi)生體育等。

四是社會職能，即指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外園區(qū)管委會必須承擔(dān)的其它職能。這類事務(wù)一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應(yīng)當(dāng)由管委會從整個(gè)園區(qū)角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理，“如果說，政府的權(quán)力曾經(jīng)一度受到限制的話——政府除了保護(hù)法律和秩序，保護(hù)私人自由、私人財(cái)產(chǎn)、監(jiān)督合同，保護(hù)本國不受侵略之外，沒有別的權(quán)力——那個(gè)時(shí)刻早已過去。今天認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)干涉我們生活中‘從生到死’時(shí)刻的各個(gè)方面的看法是很平常的。……看來政府的職責(zé)是無限的，而我們每天都給政府增添任務(wù)”［2］。園區(qū)管理的社會職能主要包括調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源、促進(jìn)社會化服務(wù)體系建立和提高人口質(zhì)量實(shí)行計(jì)劃生育等。

(二)園區(qū)公共管理的運(yùn)行職能

政府公共管理主要包括三個(gè)方面的運(yùn)行職能，即“一是制定戰(zhàn)略，如設(shè)定目標(biāo)和重點(diǎn)，制定操作計(jì)劃。二是管理內(nèi)部事務(wù)，如建立組織機(jī)構(gòu)和人事編制，指導(dǎo)和管理人事，控制政府運(yùn)作(行政、預(yù)算、財(cái)政、報(bào)告、統(tǒng)計(jì)、評估、獎(jiǎng)懲)。三是處理對外事務(wù)，如與上下左右的各種政府機(jī)構(gòu)打交道，與獨(dú)立于政府的組織打交道，與新聞界和公眾打交道”［3］。而按照管理運(yùn)行程序劃分，園區(qū)公共管理的運(yùn)行職能主要包括以下兩個(gè)方面:

一是計(jì)劃職能，即指園區(qū)管委會為完成某一時(shí)期內(nèi)的任務(wù)或某一項(xiàng)任務(wù)，制定戰(zhàn)略目標(biāo)，確定實(shí)施步驟的管理過程，主要包括制定整體目標(biāo)、圍繞目標(biāo)制定可供選擇的方案以及確定具體實(shí)施步驟等。

二是組織職能，即指園區(qū)管委會和工作人員把確定的計(jì)劃方案付諸實(shí)施的活動過程。這個(gè)職能存在兩種不同情形:一是根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)和規(guī)模需要設(shè)置專門的新機(jī)構(gòu)，配備新人員;二是合理組織原有的機(jī)構(gòu)和人員，承擔(dān)計(jì)劃所涉及的任務(wù)。組織職能包括以下四個(gè)內(nèi)容:一是將計(jì)劃方案中的整體目標(biāo)進(jìn)行分解，把整體目標(biāo)具體化為可操作執(zhí)行的工作項(xiàng)目;二是將分解的各工作項(xiàng)目落實(shí)到下屬部門或個(gè)人;三是配備必要的人力物力財(cái)力，提供必要的信息;四是授予下屬執(zhí)行任務(wù)的權(quán)力，明確相應(yīng)的責(zé)任。

二、園區(qū)公共管理職能創(chuàng)新的原因分析

(一)國外園區(qū)管理之啟示

國外富有效率的園區(qū)現(xiàn)代化管理模式給我國園區(qū)管理以深刻啟迪，同時(shí)也加劇了我們進(jìn)行園區(qū)公共管理職能創(chuàng)新的緊迫感。從國外一些發(fā)達(dá)國家園區(qū)管理模式當(dāng)中我們可以看到，管理機(jī)構(gòu)在增加園區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品和其它外部收益產(chǎn)品供應(yīng)、改善收入分配、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等各個(gè)方面的作用，都具有“派生”的意義，針對的都是市場機(jī)制發(fā)揮一個(gè)時(shí)期作用后的某種缺陷，目的是使之能增進(jìn)整個(gè)園區(qū)社會的利益，服務(wù)于園區(qū)經(jīng)濟(jì)的長期、持續(xù)、均衡發(fā)展，避免市場缺陷引發(fā)社會動蕩、危害園區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益。比如美國園區(qū)管理機(jī)構(gòu)為鼓勵(lì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)從事研發(fā)投資所采取的稅收支持政策;又比如瑞典、意大利等國園區(qū)管理機(jī)構(gòu)積極促進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品出口的舉措;再比如中國香港園區(qū)管理機(jī)構(gòu)為保證園區(qū)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展環(huán)境所建立的為園區(qū)企業(yè)及社會服務(wù)的完整有效的“法律法規(guī)、組織系統(tǒng)及運(yùn)作體制”［4］等。

(二)園區(qū)矛盾解決之迫切

當(dāng)前我國園區(qū)發(fā)展存在著許多現(xiàn)實(shí)問題和突出矛盾，這也要求園區(qū)管理必須加快創(chuàng)新。這些問題與矛盾主要包括以下兩個(gè)方面:

一是由于園區(qū)一般是以某一種或某幾種產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)面向國內(nèi)外進(jìn)行招商引資開發(fā)的，入園企業(yè)中既有國有企業(yè)、集體企業(yè)，也有個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)，經(jīng)濟(jì)所有制成分較為復(fù)雜，因此園區(qū)管委會與園區(qū)企業(yè)之間難免會產(chǎn)生一些摩擦，比如管委會在對不同所有制企業(yè)政策的公平性、執(zhí)行的公正性上以及對園區(qū)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量等方面。如何理順管委會與園區(qū)企業(yè)之間的關(guān)系、管委會如何轉(zhuǎn)變管理企業(yè)的方式以及管委會是否真正具備為企業(yè)服務(wù)的責(zé)任意識等都將很大程度上影響到園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。

二是由于園區(qū)在企業(yè)進(jìn)來之后人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流等逐漸積聚起來，園區(qū)已經(jīng)不再僅僅只是一個(gè)生產(chǎn)單位，而是慢慢演變成為一個(gè)功能相對完備齊全的城市社會，因此管委會就不再僅僅只承擔(dān)管理園區(qū)企業(yè)的責(zé)任，還必須更多地?fù)?dān)負(fù)起相當(dāng)于一般政府的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等管理職能，比如如何發(fā)揮好社會服務(wù)、公共產(chǎn)品提供及市場監(jiān)管等職能，如何更好地為園區(qū)群眾提供勞動就業(yè)機(jī)會和有效的社會保障，如何更好地調(diào)解社會糾紛、化解干群矛盾等方面。管委會若能順利解決園區(qū)社會問題，則將有利于為園區(qū)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)安定的社會環(huán)境。

三、園區(qū)公共管理職能創(chuàng)新的路徑探析

針對當(dāng)前我國園區(qū)管理的現(xiàn)狀，對癥下藥，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，是園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。園區(qū)管理創(chuàng)新首先必須堅(jiān)決貫徹一些符合時(shí)代發(fā)展要求的基本原則，然后在此基礎(chǔ)之上制定相應(yīng)的具體對策，才有可能真正收到實(shí)效。

(一)園區(qū)公共管理職能創(chuàng)新的基本原則

一是法治原則。在我國依法治國基本方略確定的背景之下，園區(qū)管理必須徹底改變過去法治化程度不高、法律體系不完備的局面，從主要依靠政策管理轉(zhuǎn)變到依法管理?！罢胤ㄊ且婪ㄖ螄氖滓瓌t，而政府守的法主要是憲法和行政法”［5］。

二是親商原則。親商原則是指“園區(qū)行政部門以為客商服務(wù)為最高宗旨，使之融化在招商引資及日常管理服務(wù)的態(tài)度和價(jià)值觀中，幫助客商獲得滿意回報(bào)率，同時(shí)使園區(qū)獲得相應(yīng)收益，從而形成雙贏格局。親商思維使政府行為由命令型方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型方式”［7］。因此，管委會應(yīng)樹立“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)，管理就是服務(wù)，企業(yè)就是上帝，群眾就是上帝”的理念，千方百計(jì)為園區(qū)企業(yè)和群眾服好務(wù)，排憂解難。與此同時(shí)，圍繞服務(wù)園區(qū)發(fā)展，改善園區(qū)發(fā)展環(huán)境，應(yīng)開展“送服務(wù)”活動，并實(shí)施落實(shí)好五項(xiàng)制度，即“公開承諾制、首辦責(zé)任制、限時(shí)辦結(jié)制、考核評議制、追究問責(zé)制?！保?］

三是人本原則。公共管理是對人的管理，公共管理的目標(biāo)不單純是公共物品的生產(chǎn)，而且也包括如何促進(jìn)人的發(fā)展。園區(qū)把人視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的第一要素，形成了“人力資源是工業(yè)園區(qū)最重要資源”，“人力資源環(huán)境是工業(yè)園區(qū)最重要的投資環(huán)境”的理念，并把它融入到人力資源市場化配置管理中園區(qū)管理必須“更加注重以人為本”［9］，堅(jiān)決貫徹全面協(xié)調(diào)持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)管理的文明化。

四是戰(zhàn)略原則。管委會應(yīng)根據(jù)園區(qū)特點(diǎn)和環(huán)境變化，“從長遠(yuǎn)的、全面的、發(fā)展的眼光進(jìn)行管理”［10］。

(二)園區(qū)公共管理職能創(chuàng)新的主要途徑

一是管理職能的外部轉(zhuǎn)移，即管委會與其它組織之間發(fā)生的職能重新調(diào)整和組合，其中關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)政企分開，解除管委會所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，大量裁減專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和各種行政性公司，發(fā)展社會中介組織。

二是注意發(fā)揮倫理價(jià)值在園區(qū)管理活動中的功能，即凝聚、導(dǎo)向、操作、整合、激勵(lì)等功能。在管委會內(nèi)部關(guān)系中確立信任、尊重、關(guān)心、權(quán)利、公平、民主的倫理準(zhǔn)則;在管委會與企業(yè)、社會之間建立責(zé)任、服務(wù)、秩序的倫理準(zhǔn)則;在園區(qū)與自然環(huán)境之間建立和諧的倫理準(zhǔn)則，樹立“綠色”價(jià)值觀和“綠色”角色意識，實(shí)施“綠色”管理，定位“綠色”市場;在管委會與上級政府及當(dāng)?shù)卣g確立協(xié)作、競爭、合法、守約的基本倫理關(guān)系。

三是加強(qiáng)園區(qū)管理的行政法制建設(shè)，管委會與園區(qū)其他組成部分的關(guān)系應(yīng)從簡單的管與被管關(guān)系轉(zhuǎn)到亦可“民告官”，追究行政侵權(quán)責(zé)任從“落實(shí)政策”轉(zhuǎn)到可以要求國家賠償，管委會人事管理從實(shí)行傳統(tǒng)的干部管理轉(zhuǎn)到實(shí)行公務(wù)員制度，管委會及其工作人員從只監(jiān)管他人到自身也必須接受監(jiān)督，對管理權(quán)力的控制從只注重實(shí)體制約轉(zhuǎn)到同時(shí)注重程序規(guī)范。

四是努力加快園區(qū)開發(fā)建設(shè)與招商引資的步伐，利用會展經(jīng)濟(jì)和送地招商、稅收減免等優(yōu)惠政策主動出擊，通過市場化運(yùn)作模式加大招商引資的力度。搞好園區(qū)稅源建設(shè)，做好園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，完成投融資體制和股份制的改造。加大對外宣傳的力度，全面配套地完善園區(qū)投資的軟硬件環(huán)境，利用財(cái)政撥付、市場融資等方式增加園區(qū)固定資產(chǎn)投入及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，進(jìn)一步完成交通、通訊、環(huán)保等的改造提質(zhì)工程。在某些公共基礎(chǔ)建設(shè)投資領(lǐng)域也可采用“BOT”項(xiàng)目融資方式，采取多種辦法盡可能多地引進(jìn)世界500強(qiáng)企業(yè)，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)在園區(qū)內(nèi)的發(fā)展并抵制其不良影響。建立健全勞動力與人才市場，創(chuàng)辦歸國留學(xué)人員及中高級研究人員創(chuàng)業(yè)園，為園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造一流的人才環(huán)境。

［1］李卉.國家公務(wù)員錄用考試教材《公共基礎(chǔ)知識》［M］.北京:藍(lán)天出版社，2006.

［2］［美］托馬斯·戴伊.誰掌管美國［M］.北京:世界出版社，1980.

［3］Graham Allison.Public and Private Management:Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? ［M］.New York:St.Martin’s Press，1982.

［4］梁鷹.WTO與政府職能轉(zhuǎn)變干部讀本［M］.北京:中共中央黨校出版社，2002.

［5］彭澎.政府角色論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2002.

［6］沈建國，金太軍.政府公共管理創(chuàng)新的成功探索— —蘇州工業(yè)園區(qū)個(gè)案研究［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(3):15 －17.

［7］(河北)省委省政府關(guān)于開展“干部作風(fēng)建設(shè)年”活動的意見［EB/OL］.長城在線，2009－02－16.

［8］溫家寶.政府工作報(bào)告——2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上［M］.北京:人民出版社，2006.

［9］楊文士，焦叔斌，張雁.管理學(xué)原理(第二版)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.

2011－07－19

周芳(1983－)，女，湖南瀏陽人，碩士研究生。