孫靜楠孫林

（1中國(guó)五礦集團(tuán)信息部 高級(jí)分析師；2鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院 研究員，北京 100038）

鐵路7·23溫州動(dòng)車事故，善后總指揮部以《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》為確定事故損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律依據(jù)，給每位遇難人員賠償救助91.5萬元。其中30萬元包括贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)小孩、意外保險(xiǎn)、親友往返路費(fèi)和食宿開支等；其余61.5萬元中，5萬元為精神撫慰金，1.5萬元為喪葬費(fèi)，余下55萬元為20年的死亡賠償金。對(duì)于受傷旅客，按照依法、據(jù)實(shí)、就高的原則，根據(jù)《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》、《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》和公安部《道路交通事故受傷人員傷殘?jiān)u定》等法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)旅客受傷情況或傷殘等級(jí)鑒定結(jié)果，以浙江省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和人均消費(fèi)性支出標(biāo)準(zhǔn)等作為計(jì)算依據(jù)，對(duì)照相應(yīng)的賠償項(xiàng)目進(jìn)行賠付。雖然事故發(fā)生的鐵路旅客人身?yè)p害賠償處理基本上結(jié)束，但此案的法律實(shí)踐留給人們的思考遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。

1 鐵路旅客損害賠償?shù)姆蛇m用

這次事故的旅客賠償處理，相關(guān)部門稱依據(jù)《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》、《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》和公安部《道路交通事故受傷人員傷殘?jiān)u定》等法律法規(guī)的規(guī)定計(jì)算。處理鐵路交通事故，不提《鐵路法》和《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》是不可思議的。也許有人會(huì)說，“等法律法規(guī)”中也包含《鐵路法》和條例。但從一般規(guī)律看，這樣表述是不包括的；從實(shí)際處理的后果看，也是不包括《鐵路法》這些專業(yè)法律的。還有人認(rèn)為，國(guó)務(wù)院的條例違反了《立法法》的原則，對(duì)于人身?yè)p害賠償應(yīng)由法律規(guī)定而不是法規(guī)規(guī)定。這就給我們提出了一個(gè)法律適用問題。

在法律適用方面，基本原則是特殊法優(yōu)于一般法，也就是說在有特殊法的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特殊法；在沒有特殊法的情況下，才適用一般法?！惰F路法》相對(duì)于《侵權(quán)責(zé)任法》，就是特殊法與一般法的關(guān)系，發(fā)生鐵路旅客人身?yè)p害賠償案件時(shí)，首先應(yīng)適用的是《鐵路法》而不是《債權(quán)責(zé)任法》。只有在《鐵路法》對(duì)此類事件沒有規(guī)定的情況下，才適用一般法的原則處理。對(duì)于旅客人身?yè)p害，《鐵路法》有明確的規(guī)定，即該法第五十七條的規(guī)定，“發(fā)生鐵路交通事故，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門關(guān)于事故調(diào)查處理的規(guī)定辦理，并及時(shí)恢復(fù)正常行車，任何單位和個(gè)人不得阻礙鐵路線路開通和列車運(yùn)行?！边@條規(guī)定中明確將處理鐵路交通事故的法律適用指向了國(guó)務(wù)院的規(guī)定，是法律授權(quán)國(guó)務(wù)院處理這類事故，因此國(guó)務(wù)院的規(guī)定是處理此類事故的依據(jù)，是具有法律效力的。目前國(guó)務(wù)院有《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》和《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》兩個(gè)專門的條例。特別是《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》，不僅對(duì)事故調(diào)查作了具體的規(guī)定，而且對(duì)人身?yè)p害賠償?shù)膬?nèi)容也有了規(guī)定。應(yīng)該講，國(guó)務(wù)院制定該條例是有法律授權(quán)的，并不違反立法的原則和精神，其效力自應(yīng)確認(rèn)。

7·23事故賠償直接適用《侵權(quán)責(zé)任法》這部基本法律，明顯有悖于法律原則和精神。按照目前的法律適用原則，似乎一部《侵權(quán)責(zé)任法》即可替代全部損害賠償?shù)膶ｉT法律。如此，則專門法律似乎也沒有必要再規(guī)定這類內(nèi)容。而事實(shí)上，靠一部基本法律是不能代替處理全部侵權(quán)行為的，何況這其中還有合同關(guān)系、管理關(guān)系，還有國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益等等問題需要協(xié)調(diào)，不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的侵權(quán)損害賠償。善后指揮部以《侵權(quán)責(zé)任法》確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，顯然與現(xiàn)有法律制度是不協(xié)調(diào)的。

筆者認(rèn)為，鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理，應(yīng)當(dāng)首先適用鐵路專門法律和法規(guī)。在專門法律和法規(guī)沒有規(guī)范的情況下，才適用一般法即基本法律的規(guī)定。當(dāng)特殊法與一般法發(fā)生沖突的時(shí)候，也應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)作出立法解釋，而不是由主管部門有選擇性地適用。

2 鐵路旅客人身?yè)p害的賠償標(biāo)準(zhǔn)

鐵路旅客人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)，《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定的是限額賠償制度，加上現(xiàn)有的強(qiáng)制保險(xiǎn)，死亡旅客最多獲得賠償?shù)臄?shù)額為17.2萬元（包括旅客行李損失賠償）。這個(gè)限額顯然是很低的，不符合現(xiàn)實(shí)情況。但是在現(xiàn)有有效法規(guī)沒有廢止、也沒有失效的情況下，如何解決這個(gè)問題，并不是簡(jiǎn)單地?fù)Q個(gè)法律適用問題。因?yàn)殍F路交通事故賠償適用不同的法律，會(huì)產(chǎn)生不同的法律效果。按特殊法（《鐵路法》）的規(guī)定，受害者是限額賠償，其數(shù)額很低；按一般法的規(guī)定，則是按照賠償范圍、根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算后累加，兩者的結(jié)果是完全不同的。

因此，我們首先要解決的問題是對(duì)于鐵路旅客人身?yè)p害要不要實(shí)行限額賠償制度？在運(yùn)輸業(yè)，限額賠償制度最早源于海商法，因?yàn)楹Ｉ线\(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦發(fā)生海難事故，則船毀人亡。為保護(hù)船東利益，不致于傾家蕩產(chǎn)，因此而產(chǎn)生了船東對(duì)所運(yùn)輸?shù)呢浳锖吐每蛯?shí)行限額賠償制度，對(duì)于限額以外的損失，則貨主和旅客可以通過投保運(yùn)輸險(xiǎn)的方式來分散風(fēng)險(xiǎn)。后來限額賠償逐步擴(kuò)展到航空運(yùn)輸業(yè)和鐵路運(yùn)輸業(yè)。在海運(yùn)國(guó)際條約、民用航空業(yè)的國(guó)際條約以及國(guó)際鐵路旅客聯(lián)運(yùn)規(guī)則等國(guó)際運(yùn)輸公約中，都規(guī)定了限額賠償制度。

現(xiàn)代運(yùn)輸雖然不需要刻意保護(hù)承運(yùn)人的利益，但本人認(rèn)為鐵路運(yùn)輸實(shí)行限額賠償制度還是必要的。其理由一是人身無價(jià)，對(duì)人身賠償沒有絕對(duì)的量的標(biāo)準(zhǔn)。多少賠償都不能讓一個(gè)人復(fù)活，因此，賠償本身只不過是對(duì)生者的安慰，傷者的補(bǔ)償與生活的保障，本身很難用金錢來衡量。二是我國(guó)鐵路運(yùn)輸帶有很強(qiáng)的公益性，無限制的賠償可能影響鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，因此，對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)需要有一定的保障。三是有利于事故處理。發(fā)生事故，對(duì)人的賠償是處理事故的一個(gè)重要方面。讓事故影響的當(dāng)事人盡快從事故的悲傷中解脫出來，需要有簡(jiǎn)便一些的程序，而限額賠償是符合快速處理事故需要的。如果不按限額賠償，則每一項(xiàng)計(jì)算都很復(fù)雜。比如，這次事故確定傷者的賠償項(xiàng)目達(dá)14項(xiàng)之多，時(shí)間算上20年，對(duì)于數(shù)百位傷者來說，一件件落實(shí)是多么復(fù)雜的浩大工程。處理這起事故的費(fèi)用同樣是浩大的。

限額賠償制度之所以能夠在全世界范圍內(nèi)大量存在，與這項(xiàng)制度的合理性有關(guān)聯(lián)。因?yàn)殍F路企業(yè)不單純是企業(yè)，它同時(shí)要承擔(dān)一定的公益性運(yùn)輸?shù)娜蝿?wù)。目前，對(duì)公益性運(yùn)輸如何補(bǔ)貼，還沒有一個(gè)明確的規(guī)則。因此，在《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》中明確限額賠償制度，其目的是減輕承運(yùn)人責(zé)任，促使承運(yùn)人加強(qiáng)管理，以減輕對(duì)社會(huì)公眾利益的損害。因此它是各種利益集團(tuán)相互沖突和協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。限額賠償在現(xiàn)實(shí)中比較好操作，尤其是在損害發(fā)生后，不必思考怎么賠、賠多少的問題，當(dāng)事人事先也能估計(jì)到自己的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，能夠提前采取措施比如購(gòu)買保險(xiǎn)避免損害的發(fā)生或者在損害發(fā)生后能夠獲得較多的補(bǔ)償。在鐵路旅客人身?yè)p害事故中，也可以減輕雙方的舉證責(zé)任，以切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

《侵權(quán)責(zé)任法》最基本的功能就是補(bǔ)償損害和預(yù)防損害，限額賠償也是《侵權(quán)責(zé)任法》的一項(xiàng)基本制度，符合《侵權(quán)責(zé)任法》的價(jià)值取向和社會(huì)最基本的公平正義觀念。從現(xiàn)實(shí)情況看，限額賠償具有《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的補(bǔ)償損害和預(yù)防損害發(fā)生之雙重功能。因此，對(duì)于旅客人身?yè)p害，原則上應(yīng)當(dāng)實(shí)行限額賠償。但是由于旅客人身?yè)p害與財(cái)產(chǎn)損失不同，人身無價(jià)，因此確定合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是非常重要的。對(duì)于賠償標(biāo)準(zhǔn)中的限額賠償，在法律上應(yīng)當(dāng)明確的問題包括：

第一，限額賠償應(yīng)由誰規(guī)定？誰有權(quán)規(guī)定限額？按照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，限額賠償應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。該法第77條規(guī)定，“承擔(dān)高度危險(xiǎn)責(zé)任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定。”按照一般侵權(quán)規(guī)則，對(duì)于人身?yè)p害賠償要按照 《侵權(quán)責(zé)任法》、《民法通則》規(guī)定的原則計(jì)算賠償額，不存在限額，計(jì)算出多少就是多少。本條規(guī)定的限額是例外，即有法律規(guī)定按限額賠償?shù)倪m用限額。這在立法方法上屬于授權(quán)性規(guī)范或者援引性規(guī)范，即通過一般法明確特殊法的限額賠償?shù)男Я?。鐵路旅客損害具有其特殊性，應(yīng)當(dāng)適用限額賠償。因?yàn)橄揞~賠償涉及對(duì)公民基本權(quán)利的限制，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由法律明確限額賠償制度，國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)形式規(guī)定似有不妥。因?yàn)樾姓ㄒ?guī)規(guī)定限額其法律效力層次不夠，應(yīng)當(dāng)通過修改《鐵路法》，將鐵路旅客損害限額賠償?shù)膬?nèi)容明確下來。但從目前來看，國(guó)務(wù)院根據(jù)《鐵路法》授權(quán)制定限額也是可行的一種方案，它可以適時(shí)地調(diào)整限額的內(nèi)容，更有利于維護(hù)旅客的權(quán)益，考慮到賠償限額確定的公平合理公正性，可以明確國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的限額須報(bào)立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大常委會(huì)備案審查。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為限額不合適的，有權(quán)要求國(guó)務(wù)院修改。

第二，在立法上應(yīng)當(dāng)完善對(duì)限額的構(gòu)成、調(diào)整等規(guī)范。限額不是憑空想象而來的，而是要根據(jù)鐵路旅客賠償內(nèi)容與鐵路現(xiàn)狀以及物價(jià)等諸多因素計(jì)算出來的，對(duì)限額的構(gòu)成要有明確的表述和具體的內(nèi)容。在限額計(jì)算方式上，可以考慮與我國(guó)人民生活水平掛鉤，按照不同地區(qū)確定相應(yīng)的調(diào)整系數(shù)，定期調(diào)整，以適應(yīng)保障旅客權(quán)益的需要。

第三，賠償限額只適用于恢復(fù)健康后的旅客或者已經(jīng)死亡的旅客，對(duì)于受傷旅客的治療費(fèi)用或者死亡旅客的搶救費(fèi)用等已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用不應(yīng)包括在限額內(nèi)。經(jīng)醫(yī)療部門確認(rèn)有后續(xù)治療必要的，其費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)單獨(dú)核算，可以一次性給付，也可以分期給付，同樣不能計(jì)算在賠償限額內(nèi)。對(duì)于傷殘的，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)計(jì)算傷殘補(bǔ)償金，以保障傷者的生存權(quán)利。

3 鐵路旅客保險(xiǎn)制度的完善

由于鐵路旅客運(yùn)輸?shù)奶厥庑?，?yīng)當(dāng)引進(jìn)保險(xiǎn)制度，以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)旅客的利益。保險(xiǎn)具有分散風(fēng)險(xiǎn)的功能，通過旅客保險(xiǎn)制度，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，使旅客的利益得到充分的補(bǔ)償。對(duì)于人的生命健康而言，沒有絕對(duì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。而且不同職業(yè)的人群，對(duì)其未來收入的預(yù)期也是不同的，而在日常旅行生活中，其風(fēng)險(xiǎn)也是客觀存在的。因此，設(shè)置保險(xiǎn)制度，可以最大限度地分散風(fēng)險(xiǎn)，為遇到危險(xiǎn)的人提供保險(xiǎn)社會(huì)救助。

目前鐵路強(qiáng)制保險(xiǎn)的做法有其歷史原因，需要國(guó)家從法律層面上予以徹底地改革。是實(shí)行自愿保險(xiǎn)還是強(qiáng)制保險(xiǎn)，有不同認(rèn)識(shí)。但不管是何種方式，在保險(xiǎn)主體上一定是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與旅客之間的保險(xiǎn)合同關(guān)系，而不是旅客與鐵路之間的運(yùn)輸合同關(guān)系。目前的鐵路強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)入鐵路運(yùn)輸主營(yíng)收入是不合適的。因此，鐵路旅客保險(xiǎn)需要解決的法律問題包括：

第一，需要明確鐵路旅客是實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)還是自愿保險(xiǎn)。強(qiáng)制保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于辦理方便、保險(xiǎn)覆蓋面廣、費(fèi)率低、旅客承受能力較強(qiáng)，如果實(shí)行自愿保險(xiǎn)，則可能因?yàn)橘?gòu)買保險(xiǎn)覆蓋面低而導(dǎo)致費(fèi)率上升、保險(xiǎn)虧損等不利后果。因此，究竟采取強(qiáng)制保險(xiǎn)還是自愿保險(xiǎn)，需要有明確的規(guī)范。

第二，完善鐵路旅客保險(xiǎn)主體制度。不管是強(qiáng)制保險(xiǎn)還是自愿保險(xiǎn)，都要按照保險(xiǎn)法的規(guī)定規(guī)范經(jīng)營(yíng)。一是要依據(jù)保險(xiǎn)法設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)；二是鐵路旅客人身保險(xiǎn)作為一種獨(dú)立的險(xiǎn)種，要有明確的法律規(guī)范，規(guī)定該保險(xiǎn)的費(fèi)率、保險(xiǎn)費(fèi)的收取、保險(xiǎn)責(zé)任范圍、保險(xiǎn)理賠程序、旅客索賠方式以及期限和責(zé)任等。

在操作層面上，可以結(jié)合鐵路改革，將旅客人身?yè)p害保險(xiǎn)納入鐵路經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容。如果是強(qiáng)制保險(xiǎn)，則可以依照保險(xiǎn)法規(guī)定設(shè)立專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)鐵路旅客人身?yè)p害強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。如果是自愿保險(xiǎn)，則鐵路企業(yè)可以與保險(xiǎn)公司合作開展旅客自愿保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)，鐵路企業(yè)通過保險(xiǎn)代理活動(dòng)既可以增加收入，也可以對(duì)保險(xiǎn)公司的鐵路旅客保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供咨詢與幫助，反饋旅客的意見和建議，切實(shí)維護(hù)旅客的合法權(quán)益。

總的來說，對(duì)于鐵路旅客人身?yè)p害賠償，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正和客觀的原則，既要盡可能地對(duì)旅客的傷害給予足夠的補(bǔ)償，也要考慮到鐵路運(yùn)輸業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，同時(shí)要充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)和慈善的功能，對(duì)特大重大鐵路事故造成損害的當(dāng)事人在物質(zhì)上和精神上給予全力的扶助和支持。在法律制度上，要抓緊修改和完善《鐵路法》，對(duì)涉及鐵路交通事故處理相關(guān)法律問題應(yīng)當(dāng)在法律條款中明確下來，既要保障公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)利益，也要保障鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩c暢通。