李青青

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 200042）

非政府組織在農(nóng)村扶貧中的功能和作用

李青青

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 200042）

面對我國農(nóng)村貧困問題的新特點，非政府組織依靠自身獨特的優(yōu)勢，在農(nóng)村扶貧中彌補了政府責(zé)任缺失和市場失靈造成的不足，尤其體現(xiàn)在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民素質(zhì)，加強農(nóng)村民主政治建設(shè)，促進農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)社會公平等各個方面。農(nóng)村扶貧是一項長期而艱巨的任務(wù)，非政府組織要在農(nóng)村扶貧中得以持續(xù)發(fā)展，就要處理好和政府的關(guān)系，加強自身建設(shè)，同時國家要完善相關(guān)的法律法規(guī)，提高公眾的慈善意識和社會的道德水平。

非政府組織；農(nóng)村；扶貧；功能

貧困是一個全球性的話題，我國的貧困問題主要集中在農(nóng)村。貧困問題的解決，對于構(gòu)建新型社會關(guān)系，促進社會發(fā)展和進步，縮小貧富差距，維持社會穩(wěn)定都有重要意義，同時也能為我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性和內(nèi)在本質(zhì)要求。非政府組織在我國農(nóng)村扶貧中的作用越來越突出，它們積極開展包括生存扶貧、技術(shù)扶貧、教育扶貧、衛(wèi)生健康扶貧、實物扶貧在內(nèi)的各種扶貧活動。本文主要討論非政府組織在農(nóng)村扶貧中的功能和作用以及它在農(nóng)村扶貧中如何持續(xù)發(fā)展的問題。

一、我國農(nóng)村貧困現(xiàn)狀

我國自1978年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，特別是實施《國家八七扶貧攻堅計劃》以來，農(nóng)村貧困現(xiàn)象明顯緩解，貧困人口大幅度減少，正如世界銀行所評價：“中國反貧工作在減少貧困方面，創(chuàng)造了令人難忘的記錄，中國政府為幫助最落后的農(nóng)村地區(qū)所做出的努力要比其他許多發(fā)展中國家所做出的努力成功得多?！盵1]284

目前，我國農(nóng)村尚有2800萬人口尚未脫貧，而且貧困人口中的大多數(shù)都集中在地理條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原地區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)及水庫庫區(qū)、黃河泛區(qū)，而且多為少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和革命老區(qū)，這些地區(qū)交通閉塞，資源缺乏，教育落后，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民素質(zhì)不高，脫貧難度大[2]20。綜合來看，我國的農(nóng)村貧困問題呈現(xiàn)出獨特的新特點：(1) 農(nóng)村貧困人口數(shù)量逐年減少，貧困表現(xiàn)層次呈現(xiàn)新現(xiàn)象；(2) 貧困人口向中西部、山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)集中；(3) 弱勢群體貧困問題提到了日益凸顯的位置，直接與社會保障問題結(jié)合在一起；(4) 部分貧困群體抗風(fēng)險能力差，返貧現(xiàn)象嚴重，加大了反貧困任務(wù)的難度。

二、非政府組織概述

(一) 非政府組織概念

非政府組織是Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。對于非政府組織的概念，國際上廣泛認同的是美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙的觀點：公民社會是一組機構(gòu)，包括大學(xué)、社會俱樂部、職業(yè)組織、日托中心、環(huán)保組織等。一般將具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性七個屬性的組織稱為非政府組織[3]。

我國學(xué)界對非政府組織的定義也有不同看法。有學(xué)者認為，非政府組織主要是指處于政府與私營企業(yè)之間的制度空間。還有學(xué)者認為，中國的非政府組織，是指政府以外的其他公共組織。王名教授認為，從中國有關(guān)規(guī)定來看，中國非政府公共組織的定義與國際上的非政府公共組織定義在內(nèi)涵上是基本一致的，如非政府性、非營利性、非政治性和非宗教性。另外的三種屬性，即組織性、自治性和志愿性在有關(guān)規(guī)定中也都不同程度地有所反映。因此，中國的非政府公共組織，主要包括社會團體和民辦非企業(yè)單位兩種形式[3]。崔開云等認為，在我國，非政府組織興起的原因是政府和市場“雙重失靈”的結(jié)果，是政治資源、社會資源和文化資源等由政府逐步向民間流轉(zhuǎn)的結(jié)果，是政府和社會共同為建設(shè)“小政府、大社會”的目標(biāo)而進行的制度嘗試的結(jié)果[4]。

(二) 非政府組織分類

目前，對非政府組織的分類尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，較權(quán)威的分類，是美國約翰·霍普金斯大學(xué)按活動領(lǐng)域、活動范圍、活動方式、活動對象或受益者幾個標(biāo)準(zhǔn)所作的分類。按照這一分類體系，世界上所有國家的非政府組織可劃分為12大類26個小類[5]3―5。

我國民政部把非政府組織分為四類：學(xué)術(shù)性團體、行業(yè)性團體、專業(yè)性團體、聯(lián)合性團體。當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)領(lǐng)域的非政府組織主要有：中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會、中華慈善總會、中國影視演員協(xié)會、明星慈善基金、農(nóng)家女實用技能培訓(xùn)學(xué)校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農(nóng)村發(fā)展組織等。

三、非政府組織在農(nóng)村扶貧中的優(yōu)勢

非政府組織作為“政府失靈”領(lǐng)域的有效補充，涉及的范圍很廣，包括人道主義救濟、宗教事務(wù)、社會福利保障、國際發(fā)展援助、健康、教育、人口和計劃生育、人權(quán)、環(huán)境、少數(shù)民族、地方文化、反核反戰(zhàn)反恐怖運動等，自然也包括貧窮與反貧困戰(zhàn)略[6]。在中國，非政府組織作為一支日益活躍的力量，在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。非政府組織日益發(fā)展和壯大與其自身的特點密不可分。

(一) 非政府組織成員使命感強，樂于積極奉獻

非政府組織的成員由于共同的興趣、目標(biāo)、愛好以及對社會的責(zé)任感和相同的價值取向而走到一起，他們之間沒有利益上的沖突，更多地是為了實現(xiàn)自我價值和自我抱負。因此，在農(nóng)村扶貧工作中，他們不計得失，積極奉獻，勇于承擔(dān)社會責(zé)任。

(二) 非政府組織貼近貧困群眾

非政府組織最大的優(yōu)勢在于能夠深入基層，貼近貧困人群，這種貼近是一種社會意義上的貼近。非政府組織成員部分來自基層，來自民間，他們自身的“草根性”決定了他們與政府官員的思維模式和行事方式存在較大差異。政府組織主要是在統(tǒng)籌全局的基礎(chǔ)上解決普遍性的問題，通過自上而下的方式進行扶貧；非政府組織則是通過自下而上的方式來解決扶貧問題，這是政府機制無法比擬的。

(三) 非政府組織專業(yè)性強，扶貧具有較強針對性

非政府組織的管理者通常是某一領(lǐng)域的權(quán)威人士和精英人物，他們依靠自己的學(xué)識和成就，享有良好的聲譽，而被吸納到非政府組織的成員，大部分擁有自己的特長或?qū)I(yè)知識技能。因此，在農(nóng)村扶貧中，非政府組織團體可以根據(jù)自己的專業(yè)特點開展扶貧，如教育扶貧、技術(shù)扶貧、文化扶貧、實物扶貧等。

(四) 非政府組織具有非營利性

非政府組織自身有非營利性的特點，它們參加農(nóng)村扶貧不需要做面子工程、形象工程，他們的成員投身到扶貧事業(yè)中是為了實現(xiàn)自己的理想和自身價值，是為了改善農(nóng)村的生活水平和人文素質(zhì)，其工作基本是無報酬的，即使有報酬也是較低報酬，這使得非政府組織在進行農(nóng)村扶貧時更能摒棄形式主義和政治噱頭，帶來更加見效的扶貧效果。

四、非政府組織在農(nóng)村扶貧中的作用

非政府組織依靠自身的獨特優(yōu)勢，在農(nóng)村扶貧中發(fā)揮著越來越重要的作用，它們運用自己的專業(yè)知識和社會影響，探索著如何改善農(nóng)村貧困的道路，逐步從經(jīng)濟、政治和教育等各個方面來幫助農(nóng)民脫貧，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一) 促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

1. 通過直接提供資金、物資等經(jīng)濟資源，以強制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環(huán)，從量和質(zhì)兩個方面改變貧困人口的生活狀態(tài)。

2. 通過開展項目，包括各種形式的培訓(xùn)，將大量有用的信息和技術(shù)技能傳授給受益人，使農(nóng)村經(jīng)濟向著專業(yè)化、規(guī)?；?、社會化方向發(fā)展。非政府人員由于擁有自己的專業(yè)技能，在扶貧領(lǐng)域有更強的專業(yè)性。同時，非政府組織成員更容易接受新事物，學(xué)習(xí)新技術(shù)，運用新設(shè)備，他們通過運用創(chuàng)新的方式和方法改變貧困人口的生活狀態(tài)。

3. 通過小額貸款制度等扶貧項目，對農(nóng)戶實施利率低、期限長的貸款方式開展扶貧。在投入資源的同時，非政府組織實行責(zé)任和約束機制，采取正向激勵機制，在農(nóng)戶按時還清所有借貸本金和利息后，給予貧困農(nóng)民更大數(shù)額的后續(xù)貸款，從社會資本和生產(chǎn)制度上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

4. 通過開展科學(xué)教育，實行科教扶貧。“授人以魚不如授人以漁”，非政府組織成員在農(nóng)村扶貧中除了發(fā)揮自身的專業(yè)特長外，還積極發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中具有專業(yè)特長的專家。這些專家是農(nóng)村專業(yè)戶、農(nóng)村科技致富帶頭人，他們生長在農(nóng)村，和自己的鄉(xiāng)親朝夕相處，了解本地的資源特征和發(fā)展強項。非政府組織成員將他們團結(jié)到一起，組成農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)協(xié)會，并從信息技術(shù)、管理銷售等方面為農(nóng)民開展全程服務(wù)，通過提供科學(xué)技術(shù)幫助農(nóng)村脫貧致富。

(二) 促進農(nóng)村政治文明建設(shè)

1. 促成社會基層力量，強化農(nóng)村民主社會基礎(chǔ)。我國農(nóng)民擁有較少的政治資源，難以形成自己的基層力量。歷史上，農(nóng)村貧困的部分原因也是源于國家對于農(nóng)民資源的掠奪，而農(nóng)民缺乏政策支持和表達機制。非政府組織能代表農(nóng)民利益，在理解法律法規(guī)以及政策制度的基礎(chǔ)上為農(nóng)民要求更多的平等地位，要求國家政策公平地配置經(jīng)濟、政治和社會資源。

2. 實現(xiàn)農(nóng)民政治參與權(quán)。當(dāng)前的中國，農(nóng)民雖然在法律上平等地享有各種社會權(quán)利，但實際上，農(nóng)民的政治權(quán)利常被架空或者缺乏實際意義，尤其對于貧困地區(qū)的農(nóng)民，在基本的生存問題沒有得到解決的情況下，根本沒有能力去要求政治權(quán)利的實現(xiàn)。非政府組織在農(nóng)村扶貧中不但要從經(jīng)濟上解決農(nóng)民的生存問題，還要尋求一種農(nóng)民平等權(quán)利實現(xiàn)的過渡形式，確保農(nóng)民實現(xiàn)自己的選舉權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3. 協(xié)調(diào)并監(jiān)督各級政府貫徹執(zhí)行有關(guān)扶貧開發(fā)的方針政策。非政府組織作為政府組織和農(nóng)民之間的中介，在協(xié)調(diào)政府和農(nóng)民之間關(guān)系，監(jiān)督政府扶貧政策實施方面，有自己的優(yōu)勢和作用。一方面，非政府組織可以發(fā)揮自身的專業(yè)特長以及深入基層的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)有關(guān)政策并監(jiān)督其實施，更好地保證扶貧政策的落實；另一方面，非政府組織獨立于政府組織之外，更能以客觀的眼光監(jiān)督和評價扶貧效果，確保扶貧產(chǎn)生實效。

(三) 對其他公共事業(yè)的推動作用

1. 促進農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。非政府組織在農(nóng)村扶貧過程中注重對教育的投資，如開辦希望學(xué)校，進行各類職業(yè)教育培訓(xùn)等。它們從教育入手，改變農(nóng)民安于現(xiàn)狀、不思進取的落后觀念，培養(yǎng)農(nóng)民敢想敢做、敢闖敢為的進取精神；同時，通過職業(yè)培訓(xùn)，將大量有用的知識和技術(shù)傳授給農(nóng)民，讓農(nóng)民通過自己的實踐，掌握技術(shù)，改變貧困生活。農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，有利于提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和科技水平，有利于農(nóng)村的進步和發(fā)展。

2. 促進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國貧困地區(qū)之所以貧困，部分原因是因為當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和地理環(huán)境惡劣，是因為那里的基礎(chǔ)設(shè)施差，交通運輸不通暢，而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)副產(chǎn)品的深加工，都離不開交通運輸。所以農(nóng)村扶貧，首先要保障農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通運輸?shù)耐〞?。因此，非政府組織籌集的資金一般都積極投入到交通設(shè)施建設(shè)上來。近年，隨著通信事業(yè)的發(fā)展，非政府組織的扶貧項目也開始涉及通信、信息網(wǎng)絡(luò)等方向。

3. 促進農(nóng)村環(huán)保事業(yè)發(fā)展。農(nóng)村貧困不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展落后上，還體現(xiàn)在農(nóng)民由于各種原因而對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成的破壞上。環(huán)境保護領(lǐng)域的非政府組織通過實施自然資源和環(huán)境保護等項目來改善農(nóng)村環(huán)境。

(四) 更好地實現(xiàn)社會公平

改革開放以來，我國處于社會急劇轉(zhuǎn)型期，重效率輕公平的做法使得我國的財富傾向于部分群體，社會成員之間存在著嚴重的貧富差距。同時，由于我國的社會保障系統(tǒng)不完善，尤其農(nóng)村的社會保障體系極度不健全，因病致貧、因病返貧的情況在農(nóng)村更是普遍，因此貧富差距有日益擴大的趨勢。非政府組織因其民間性，可以更好地了解這類情況，其自身的自愿性、公益性也為農(nóng)村扶貧吸引了更多的關(guān)注和支持，這對促進社會公平，降低社會矛盾，保持社會穩(wěn)定有著舉足輕重的作用。

五、非政府組織在農(nóng)村扶貧中的持續(xù)發(fā)展途徑

隨著非政府組織的發(fā)展和壯大，在構(gòu)建和諧社會的政策支持下，在建立“小政府，大社會”的方向指引下，非政府組織在農(nóng)村扶貧中發(fā)揮著日益重要的作用。但是，非政府組織在我國得到實質(zhì)性發(fā)展的時間太短，經(jīng)驗不足，人力資源不足，經(jīng)費缺乏，因此，要在農(nóng)村扶貧中持續(xù)發(fā)展，仍然任重道遠，還有許多問題需要認真解決。

(一) 把握貧困的動態(tài)性定義

貧困問題不是一天形成，非政府組織的扶貧工作也不可能朝夕成功。實施扶貧的首要條件是對“貧困”的含義有了解，同時也要明確，脫貧不一定意味著解決了貧困問題，在農(nóng)村，存在著很多返貧現(xiàn)象。非政府組織在扶貧過程中，應(yīng)該更加注重培養(yǎng)貧困農(nóng)民的自立發(fā)展能力，加強對農(nóng)民創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。

(二) 正確處理和政府組織之間的關(guān)系

1. 非政府組織和政府組織之間是合作的關(guān)系，當(dāng)前中國的社會整合由政府主導(dǎo)的一元整合向多元整合發(fā)展，這意味著國家與社會的相對分離，意味著國家部分職能從社會領(lǐng)域的退出，而非政府組織擁有的初級社會整合功能開始顯現(xiàn)。非政府組織的初級社會整合功能是對政府權(quán)威的有效補充。

2. 非政府組織作為政府和農(nóng)民之間的中介組織，要保持自身的獨立性和自主性。政府對農(nóng)村扶貧的資金投入和對非政府組織的資金投入，是政府必要的開支，是政府的職能，非政府組織不能因為資金上的依賴而事事順從政府組織的安排，摒棄自己農(nóng)民代言人的身份和中介身份，成為政府組織的附庸。

3. 政府組織要對當(dāng)前的農(nóng)村體制改革形勢有明確認識，減少對非政府組織扶貧工作的直接干預(yù)，代之以服務(wù)者的角色參與其中。對于非政府組織在農(nóng)村發(fā)展中的性質(zhì)、地位以及在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，政府組織要有清晰的認識，要建立和完善相應(yīng)的法規(guī)政策，推動政府職能轉(zhuǎn)變，將部分職能轉(zhuǎn)移給非政府組織，要建立相應(yīng)的非政府組織培育機制，引導(dǎo)非政府組織健康、良性發(fā)展。

4. 政府要放棄部分限制性政策。目前政府一方面對非政府組織的注冊、從事經(jīng)營類活動加以限制，另一方面又很少采取有效措施鼓勵個人和企業(yè)開展捐贈等活動，以增加非政府組織的資金來源，因此非政府組織往往缺乏發(fā)展的經(jīng)費。農(nóng)村扶貧，沒有足夠的資金投入，就缺少促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本，因而政府要適當(dāng)放寬政策，減少制約非政府組織發(fā)展的制度性規(guī)定。

(三) 加強非政府組織的自身建設(shè)

1. 注重自律性和公信力的提高。在我國，部分非政府組織的重大決策還是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人決定，而非政府組織中的草根組織由于種種原因，更是任由個別領(lǐng)導(dǎo)人獨斷專行，這也是當(dāng)前非政府組織出現(xiàn)決策失誤、貪污腐敗的原因。非政府組織需要建立完善的治理結(jié)構(gòu)和責(zé)任機制，實現(xiàn)民主管理和民主決策，提高社會公眾對他們的認可度和信任度。

2. 建立完善的籌資機制和第三方監(jiān)督評估機制。非政府組織應(yīng)爭取國家的財政支持和優(yōu)惠政策，并通過自身努力，動員一切可能的力量，拓寬籌資渠道。在資金管理過程中，非政府組織由于不存在市場競爭和個人利益，容易出現(xiàn)效率低下的情況，也不乏貪污腐敗行為的出現(xiàn)，因此對于非政府組織而言，建立籌資機制的同時，建立第三方監(jiān)督和評估機制也是必須的。

3. 加強能力建設(shè)，提高成員知識水平，滿足社會需要。非政府組織只有更好地解決一些長期性的社會問題，才能獲得政府和公眾的支持，才能獲得生存和發(fā)展空間。在當(dāng)前的社會背景下，人們對非政府組織的專業(yè)化水平提出了更高的要求，非政府組織應(yīng)該為本組織成員提供學(xué)習(xí)機會，提高員工的文化水平。同時，非政府組織要制定優(yōu)惠政策吸引更高層次、素質(zhì)、專業(yè)化水平的成員加入其中。

(四) 完善非政府組織相關(guān)的法規(guī)政策

從建國后的《社會團體暫行辦法》到1989年的《社會團體登記管理條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》，再到1998年的《社會團體登記管理條例》，民政部自身制定的社會團體規(guī)章制度有50余個，但這些有關(guān)非政府組織的法規(guī)存在著立法層次不高的問題。因此，國家應(yīng)該盡快用法律形式明確非政府組織的地位、職能、作用，為非政府組織的運行提供法律依據(jù)。在《公益事業(yè)捐贈法》及有關(guān)慈善公益捐獻稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，國家要盡快修訂所得稅法，出臺具體的、可供操作的慈善公益事業(yè)稅收減免政策，并適時開征遺產(chǎn)稅與非公益捐贈稅等[7]。此外，還需要完善基金投資方面的法律與法規(guī)政策，使扶貧基金及其他慈善公益事業(yè)基金能夠利用資本市場等擴充財政實力。

(五) 加大輿論宣傳，提高公眾慈善公益道德水平

市場經(jīng)濟改革和全球化的發(fā)展，使得人們的價值觀朝著多元化方向發(fā)展，但更多的是向著個人利益的追逐和公益觀念的淡薄方向靠近，這需要我們提高認識。公益意識的淡薄和道德淪喪比起經(jīng)濟的滑坡和扶貧更加難以治理。因此，加強慈善公益類的社會輿論宣傳，通過廣告、網(wǎng)絡(luò)等各種方式讓人們普遍關(guān)注社會公益事業(yè)，使得公益事業(yè)成為我們生活的一部分，最終形成有利于非政府組織扶貧發(fā)展的社會氛圍，這是非政府組織開展扶貧事業(yè)必不可少的社會基礎(chǔ)。

[1] 世界銀行．2000―2001世界發(fā)展報告：與貧困作斗爭[R]．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2001．

[2] 王俊文．當(dāng)代中國農(nóng)村貧困與反貧困問題研究[M]．長沙：湖南師范大學(xué)出版社，2010．

[3] 王名．中國非政府公共部門（上）[J]．中國行政管理，2001(5)．

[4] 崔開云．近年來我國非政府組織研究評述[J]．東南學(xué)術(shù)，2003(3)．

[5] 鄧國勝．非營利組織評估[M]．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001．

[6] 沈海梅．國際NGO組織與云南婦女發(fā)展[J]．思想戰(zhàn)線，2007(3)．

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C912.21

A

1006-5261(2011)06-0045-04

2011-03-19

李青青（1982―），女，上海人，碩士研究生。

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕