楊飛

（重慶行政學(xué)院法學(xué)部，重慶 400041）

行政復(fù)議受案范圍拓展問(wèn)題初探

楊飛

（重慶行政學(xué)院法學(xué)部，重慶 400041）

文章以拓展行政復(fù)議受案范圍為視角，對(duì)拓展行政復(fù)議受案范圍的原則、方式和內(nèi)容進(jìn)行了論述，以期充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議方面的重要功能。

行政復(fù)議；受案范圍；拓展

行政復(fù)議制度從建國(guó)初期建立以來(lái)，特別是在《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以后，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)，切實(shí)保護(hù)公民、法人、其他組織合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，行政復(fù)議工作的實(shí)踐表明行政復(fù)議制度迫切需要改革和完善。正值醞釀《行政復(fù)議法》修改之際，如何拓展行政復(fù)議受案范圍，將行政爭(zhēng)議盡可能納入行政復(fù)議范圍，減少或避免非法治救濟(jì)方式，引發(fā)了人們的極大關(guān)注。本文擬對(duì)行政復(fù)議受案范圍的修改和完善做一些初步的思考和探討。

一、拓展行政復(fù)議受案范圍的原則

1.合法原則。行政復(fù)議受案范圍不論如何拓展，必須堅(jiān)持合法原則，即不論該行政行為是具體行政行為還是抽象行政行為，不論行政行為的作出主體是行政機(jī)關(guān)還是法律、法規(guī)授權(quán)組織，該行為必須是行政主體依法行使行政職權(quán)，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。

2.適度原則?，F(xiàn)階段隨著行政爭(zhēng)議的類型增多，社會(huì)矛盾日益凸顯，拓展行政復(fù)議受案范圍，把矛盾和糾紛引導(dǎo)到法定渠道上來(lái)解決已成為共識(shí)。但目前行政復(fù)議體制和人員力量不容樂(lè)觀，據(jù)調(diào)查，全國(guó)大部分區(qū)縣人民政府沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的法制工作機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專職的行政復(fù)議人員。過(guò)度擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，不僅難以達(dá)到預(yù)期目的，反而會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果。

3.協(xié)調(diào)原則。拓展行政復(fù)議受案范圍必須處理好與其他相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系。除法律特別規(guī)定外，行政復(fù)議決定不是最終決定，還必須接受司法審查，此時(shí)在受案范圍上如果與行政訴訟受案范圍沖突或不協(xié)調(diào)，有可能會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議決定告知當(dāng)事人如不服本決定可以向法院起訴而法院會(huì)不予受理的尷尬局面，這樣不僅不利于化解矛盾，反而會(huì)增加當(dāng)事人不必要的訴累。此外，如果將信訪行為納入行政復(fù)議范圍，還將涉及到如何處理行政復(fù)議、行政訴訟與信訪的關(guān)系，以及在行政復(fù)議工作中與信訪工作機(jī)構(gòu)銜接的問(wèn)題；如果將部分抽象行政行為納入行政復(fù)議受案范圍，則涉及到地方人大的審查權(quán)力和方式等問(wèn)題。

二、拓展行政復(fù)議受案范圍的必要性

1.充分發(fā)揮行政復(fù)議的特點(diǎn)

設(shè)置行政復(fù)議制度是為了使受到行政權(quán)力侵害的相對(duì)人得到比行政訴訟廉價(jià)、方便、迅速的救濟(jì)。在我國(guó)，行政復(fù)議與行政訴訟比較而言，具有高效、便捷、不收費(fèi)等優(yōu)勢(shì)；行政復(fù)議與信訪比較而言，更加規(guī)范化、程序化、法治化。但現(xiàn)實(shí)的情形卻是“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”，全國(guó)各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)每年平均受理行政復(fù)議案件數(shù)量遠(yuǎn)低于行政訴訟和信訪案件的數(shù)量，相當(dāng)一部分行政爭(zhēng)議游離于行政復(fù)議程序之外，絕大部分行政爭(zhēng)議不經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入行政訴訟。

導(dǎo)致這種現(xiàn)象的發(fā)生主要有三個(gè)方面的原因：一是越是法治化程度高的救濟(jì)制度，障礙相對(duì)越多，程序也越復(fù)雜，如行政訴訟和行政復(fù)議在受案范圍上的限定，對(duì)原告資格的要求、嚴(yán)格的時(shí)效制度等等，將大量的行政爭(zhēng)議當(dāng)事人擋在救濟(jì)門外，只能被迫去信訪。二是整個(gè)救濟(jì)機(jī)制缺乏整體設(shè)計(jì)，各種制度與環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和銜接不夠。三是復(fù)議制度是行政體系的一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)制度，導(dǎo)致人們對(duì)行政復(fù)議結(jié)果公正性的認(rèn)同度不高。

要解決以上問(wèn)題，需要修改行政復(fù)議法，以利于充分發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，化解行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議的審查范圍比行政訴訟更為廣泛，行政復(fù)議不僅可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，還可以對(duì)具體行政行為所依據(jù)的部分抽象行政行為進(jìn)行審查。行政復(fù)議不僅可以審查具體行政行為的合法性，還可以對(duì)具體行政行為的合理性進(jìn)行審查。我們必須認(rèn)識(shí)到，一方面行政層級(jí)監(jiān)督制度有利于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部及時(shí)糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)自我糾正，取信于民，這一點(diǎn)對(duì)重塑行政復(fù)議制度的權(quán)威性很重要，另一方面可以減輕法院案件審理的壓力，起到分流的作用。這些年通過(guò)行政復(fù)議的運(yùn)行實(shí)踐，積累了經(jīng)驗(yàn)，也找到了問(wèn)題，可以通過(guò)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案量使其功能得到更好的發(fā)揮。

2.讓行政復(fù)議制度更具涵蓋性和開放性

從近幾年的行政復(fù)議案件可以看出，現(xiàn)階段行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中于行政不作為、行政不合理和不遵守正當(dāng)程序等方面，行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議所涉及的事項(xiàng)常常不限于行政復(fù)議法明示的情形。拓展行政復(fù)議受案范圍可以通過(guò)列舉的方式對(duì)一些適宜納入行政復(fù)議范圍的事項(xiàng)作出明確規(guī)定，對(duì)不納入行政復(fù)議受案范圍的事項(xiàng)予以明確排除，當(dāng)然排除事項(xiàng)的范圍應(yīng)當(dāng)縮小，在此基礎(chǔ)上增加一些具有兜底性質(zhì)的彈性規(guī)定，為行政復(fù)議辦案人員留下空間和余地，使受案范圍具有一定的開放度和靈活性。

三、行政復(fù)議受案范圍拓展的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

1.抽象行政行為

以適用的對(duì)象是否特定和內(nèi)容能否反復(fù)適用為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為主要是行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。具體行政行為指行政主體將具有普遍約束力的行政法規(guī)范或規(guī)則適用于特定事件或特定人而做出的特定處理［1］。

《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一） 國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！蓖瑫r(shí)該條第二款規(guī)定“前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！庇纱丝梢钥闯觯凑招姓?fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只有依行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在審查具體行政行為時(shí)，才能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行附帶審查，并且該抽象行政行為不包含行政法規(guī)和規(guī)章。

目前學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由是：首先，具體行政行為是針對(duì)個(gè)別人的，即使違法，造成的后果也是局部的，而抽象行政行為是針對(duì)普遍對(duì)象作出的，可以反復(fù)適用，抽象行政行為一旦違法，將會(huì)給眾多的人造成損害，且會(huì)在一定范圍內(nèi)持續(xù)發(fā)生，因此抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和侵害性，不納入行政復(fù)議受案范圍對(duì)行政相對(duì)人不公平。其次，行政復(fù)議法雖然規(guī)定了規(guī)范性文件附屬審查制度，但從實(shí)施效果來(lái)看，涉及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件需要逐級(jí)請(qǐng)示，導(dǎo)致行政復(fù)議案件辦案期限過(guò)長(zhǎng)，并且在具體行政行為進(jìn)入行政復(fù)議程序后再提出審查申請(qǐng)，則意味著規(guī)范性文件已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)際效果。第三，目前雖然存在行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件備案審查機(jī)制和同級(jí)人大的備案審查制度，但有不少地方是“有件不備、備而不審”。最后，根據(jù)《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)改變或撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，因此將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍與現(xiàn)行憲法法律的規(guī)定并不相悖。

事實(shí)上，抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍在學(xué)界已經(jīng)不是一個(gè)爭(zhēng)議的主要問(wèn)題，爭(zhēng)議的主要方面是哪些抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入復(fù)議受案范圍。就目前的狀況而言，從行政復(fù)議法及其實(shí)施條例的規(guī)定看來(lái)，規(guī)章以下的抽象行政行為已經(jīng)被納入行政復(fù)議范圍進(jìn)行監(jiān)督權(quán)和審查。目前，比較容易出問(wèn)題而又缺乏監(jiān)督的抽象行政行為主要是政府規(guī)章，包括國(guó)家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，因此建議在修改行政復(fù)議法時(shí)將規(guī)章納入附帶審查的范圍，暫時(shí)不將國(guó)務(wù)院行政法規(guī)納入審查對(duì)象，待將來(lái)時(shí)機(jī)成熟進(jìn)一步擴(kuò)大時(shí)，再將行政法規(guī)納入受案審查范圍。

2.信訪處理行為

《國(guó)家信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。由于信訪處理行為的形式廣泛性，內(nèi)容多樣性和復(fù)雜性，在理論界和實(shí)踐中對(duì)于信訪處理行為是否可以提起行政復(fù)議和行政訴訟的認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一。

有觀點(diǎn)認(rèn)為信訪處理行為不宜納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由有：首先，根據(jù)《國(guó)家信訪條例》第十四條第二款規(guī)定，“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！庇纱丝梢岳斫猓彩菍儆谛姓?fù)議范圍的事項(xiàng)不屬于信訪處理的范圍，應(yīng)當(dāng)走行政復(fù)議渠道處理；反之，信訪處理的事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議范圍，信訪與行政復(fù)議二者相互獨(dú)立，“井水不犯河水”。其次，信訪涉及的內(nèi)容很廣，可能是民事的、行政的、刑事的，如果統(tǒng)統(tǒng)納入行政復(fù)議受案范圍則不恰當(dāng)、也不現(xiàn)實(shí)。再次，如果將信訪處理行為納入行政復(fù)議受案范圍，則可能出現(xiàn)信訪后復(fù)議，復(fù)議后信訪，信訪后再?gòu)?fù)議，復(fù)議后再信訪的非良性循環(huán)。最后，由于信訪沒(méi)有時(shí)效規(guī)定，信訪人通過(guò)若干年的信訪得到信訪處理，然后再申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)等同間接審查了原行政行為，使行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)效規(guī)定毫無(wú)意義。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪處理行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由有：從信訪處理行為的性質(zhì)上講，各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府的工作部門對(duì)屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受理并作出處理。而行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動(dòng)，行使行政職權(quán)過(guò)程中所作的一切在行政管理方面有法律意義的行為都是行政行為，因而信訪處理行為屬于具體行政行為的范疇。

筆者認(rèn)為，信訪處理行為是否納入行政復(fù)議受案范圍應(yīng)分以下三種情況區(qū)別對(duì)待。其一，對(duì)于當(dāng)事人就某些問(wèn)題向行政機(jī)關(guān)提出意見或建議等，行政機(jī)關(guān)作出的解釋、說(shuō)明、答復(fù)等處理行為，其對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不能申請(qǐng)行政復(fù)議。其二，如果信訪處理行為是對(duì)原具體行政行為的重申或肯定，由于其不對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響，屬于行政重復(fù)處理行為，則也不宜納入行政復(fù)議范圍。其三，如果行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)來(lái)履行行政職責(zé)，或者信訪處理行為改變了原具體行政行為，對(duì)行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)體上的影響，從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益而言，則應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議范圍。

3.公益復(fù)議

《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”由此可以看出，行政復(fù)議申請(qǐng)人必須是與被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，即行政復(fù)議申請(qǐng)人是該具體行政行為直接作用的對(duì)象。而當(dāng)公共利益受到行政行為侵害時(shí)，由于行政行為直接侵害的對(duì)象是公共利益，無(wú)直接的“利害關(guān)系人”，則無(wú)人能夠啟動(dòng)行政復(fù)議程序，使得侵害公共利益的行政行為得不到有效的監(jiān)督。

事實(shí)上，公共利益和個(gè)人利益是密不可分的，個(gè)人利益存在于公共利益之中，破壞公共利益同時(shí)也會(huì)損害個(gè)人利益，個(gè)人利益是在維護(hù)公共利益的進(jìn)程中得以實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于公共利益缺乏權(quán)利維護(hù)的主體，使一些侵害公共利益的行政行為得不到監(jiān)督和糾正，如規(guī)劃行政主管部門改變公園、綠化等公共用地規(guī)劃，環(huán)保行政主管部門對(duì)污染環(huán)境的行為不實(shí)施查處等等，這些行為都間接影響到個(gè)人利益。

因此，允許為公共利益申請(qǐng)行政復(fù)議，賦予所有知情國(guó)家利益和公共利益遭受侵害的公民、法人和其他組織，或者特定的組織為公共利益提起行政復(fù)議的申請(qǐng)人資格，對(duì)于避免公共利益受到損害，有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4.行政合同

行政合同作為一種合同，具備了合同的一般特征，如當(dāng)事人意思表示上的真實(shí)自愿，雙方主體的平等、等價(jià)有償交換等原則。但行政合同也有區(qū)別于其他合同的獨(dú)有的特征：在主體上，行政合同的一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)；在目的上，行政合同是基于行政管理的需要，與行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)權(quán)限有直接的聯(lián)系；在效力和履行上，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政合同有單方解除權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

目前，由于理論上對(duì)行政合同和民事合同之間的界限沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，立法上對(duì)行政合同欠缺相應(yīng)的法律規(guī)定，致使實(shí)際中大量的行政合同，如移民安置補(bǔ)償協(xié)議、行政事務(wù)委托合同等，在法律上欠缺明確的救濟(jì)途徑，在遇有爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人往往處于告狀無(wú)門的境地。

鑒于行政合同具有行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)等行政行為的特征，再加上行政救濟(jì)程序本來(lái)源自民事救濟(jì)程序，因此，從行政復(fù)議程序來(lái)審查行政合同更有利于把握行政合同的實(shí)質(zhì)。在審查行政合同爭(zhēng)議案件時(shí)，應(yīng)注意以下問(wèn)題：

其一，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分行政合同與民事合同。行政合同與民事合同最關(guān)鍵的區(qū)別在于行政機(jī)關(guān)簽訂合同時(shí)是否是為了實(shí)現(xiàn)行政管理職權(quán)。如在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中，行政機(jī)關(guān)“并不是主權(quán)者和社會(huì)管理者，而是土地所有權(quán)人，作為土地所有權(quán)人，國(guó)家與公民、法人的法律地位平等，都是民事權(quán)利主體……所以，土地使用權(quán)出讓合同仍然是符合《民法通則》有關(guān)規(guī)定的民事合同”［2］。

其二，行政合同爭(zhēng)議案件舉證責(zé)任的承擔(dān)。由于行政合同兼具有部分民事合同的性質(zhì)，因此，在審查行政合同爭(zhēng)議案件時(shí)。不能完全參照行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任的原則，在行政機(jī)關(guān)單方面解除合同等情形下行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)證明其行為合法的主要舉證責(zé)任，在行政合同違約及其賠償補(bǔ)償?shù)惹闆r中，應(yīng)參照民事訴訟中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則進(jìn)行。

5.準(zhǔn)行政行為

我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒(méi)有給準(zhǔn)行政行為一個(gè)準(zhǔn)確的界定。一般認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是行政主體實(shí)施的，介于行政法律行為、行政事實(shí)行為二者之間的一種公法行為。行政法律行為是行政主體實(shí)施的，以改變相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)為目的，且實(shí)施該行為時(shí)有明確的意思表示，從后果看對(duì)相對(duì)人能產(chǎn)生羈束力的行為，行政法律行為能產(chǎn)生完整的法律效果，即作出后可產(chǎn)生公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力，如行政處罰、行政許可、行政命令等。行政事實(shí)行為是行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的本身不直接或間接引起相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的得喪變更等法律后果的行為［3］。準(zhǔn)行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)力以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，準(zhǔn)行政行為通常表現(xiàn)為受理、登記、證明、確認(rèn)（認(rèn)定）、鑒定、通知（公告）、咨詢（請(qǐng)示）、答復(fù)等行為。

準(zhǔn)行政行為具有以下特征：準(zhǔn)行政行為的實(shí)施主體為行政主體；準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為，而觀念表示僅是行政主體就具體事實(shí)作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不直接為相對(duì)人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)；準(zhǔn)行政行為是間接產(chǎn)生法律效果的行為，這也是準(zhǔn)行政行為區(qū)別于事實(shí)行為的重要特征；準(zhǔn)行政行為具有行政行為的預(yù)備性、中間性、階段性特征。

準(zhǔn)行政行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，除了其應(yīng)當(dāng)具有可復(fù)議的具體行政行為主體標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)以及可能性標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)著重從以下標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷：

第一，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即可以納入行政復(fù)議受案范圍的行政行為是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響的行為。所謂實(shí)際影響是指對(duì)行政相對(duì)人已經(jīng)造成了損害，使其權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，或者有的行政行為雖還沒(méi)有執(zhí)行，但行政行為已經(jīng)產(chǎn)生了確定力，如果相對(duì)人不自動(dòng)履行，行政機(jī)關(guān)可以依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，此時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響。準(zhǔn)行政行為雖然對(duì)相對(duì)人不產(chǎn)生直接的法律效果，但不產(chǎn)生直接法律效果并不代表不產(chǎn)生實(shí)際影響，某些行政行為盡管并不直接設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但卻可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，當(dāng)準(zhǔn)行政行為以“間接的形式”加強(qiáng)了新的主體對(duì)相關(guān)事實(shí)處分的效果，或者對(duì)抗該效果時(shí)，就意味著開始對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性的影響，這時(shí)它就具有了可復(fù)議性［4］。

第二，必要性標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)行政主體的行政行為如果不通過(guò)行政復(fù)議加以救濟(jì)，相對(duì)人就沒(méi)有其他救濟(jì)途徑了，故必須將這類行政行為納入行政復(fù)議受案范圍，才能保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！叭绻糠中袨楸旧聿煌耆邆渥罱K影響時(shí)，它們作為一大程序的組成部分，不得單獨(dú)引起昂貴的法律救濟(jì)程序”［5］，如咨詢（請(qǐng)示）行為、帶有重復(fù)處置性質(zhì)的通知行為等等，不宜納入行政復(fù)議受案范圍，以防止就某一實(shí)體問(wèn)題反復(fù)進(jìn)行行政復(fù)議，造成行政資源的浪費(fèi)。但是，當(dāng)間接法律效果轉(zhuǎn)化為對(duì)相對(duì)人的實(shí)際影響，通過(guò)民事等救濟(jì)途徑無(wú)法有效消除這種影響時(shí)，或者預(yù)備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對(duì)相對(duì)人的實(shí)質(zhì)損害，不對(duì)其及時(shí)救濟(jì)可能造成更大損害時(shí)，準(zhǔn)行政行為亦因此獲得納入行政復(fù)議受案范圍的必要性，如交通事故責(zé)任認(rèn)定、安全事故責(zé)任認(rèn)定、工傷認(rèn)定等。

因此，準(zhǔn)行政行為是否納入行政復(fù)議受案范圍取決于準(zhǔn)行政行為的具體表現(xiàn)形態(tài)，即當(dāng)準(zhǔn)行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際影響，且沒(méi)有其他的途徑可以加以救濟(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把準(zhǔn)行政行為納入復(fù)議受案范圍。

6.內(nèi)部行政行為

《行政復(fù)議法》第八條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！卑研姓C(jī)關(guān)作出的內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議受案范圍的主要理由有：首先，行政機(jī)關(guān)作出的人事處理行為符合具體行政行為的特征，是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施行政管理而進(jìn)行人事管理的一種單方行為，屬于具體行政行為。其次，無(wú)論是公務(wù)員還是事業(yè)單位干部，其身份均具有雙重性，既有干部身份，又有普通公民身份，兩種身份具有不可分離性，行政機(jī)關(guān)作出的人事處理行為在對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行人事處理的同時(shí)，也侵犯了干部的公民身份權(quán)益。再次，根據(jù)《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的人事處理行為不服，相對(duì)人有請(qǐng)求“復(fù)查”、“復(fù)審”、“復(fù)核”等申訴權(quán)，不但繁雜，而且由于主要是向原處理機(jī)關(guān)申訴，不利于相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。

行政機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍具有以下理由：

第一，可行性。從行政復(fù)議性質(zhì)來(lái)說(shuō)，由于行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督和糾錯(cuò)制度，因此，將行政機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議受案范圍具有可行性。

第二，有利于更好保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和促進(jìn)依法行政。行政機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部行政行為針對(duì)的對(duì)象雖然主要為公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員，但是有時(shí)也有非公務(wù)員和非事業(yè)單位人員，如在公務(wù)員招錄考試中被決定不予錄取的行為，其針對(duì)的對(duì)象就不是公務(wù)員也不是事業(yè)單位人員。因此，將行政機(jī)關(guān)作出的人事處理行為納入行政復(fù)議受案范圍，有利于充分運(yùn)用行政復(fù)議這一層級(jí)監(jiān)督制度，更好地保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政。

由于行政機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部行政行為畢竟與其他針對(duì)行政相對(duì)人的做出的外部行政行為有一定區(qū)別，因此，在將該內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議受案范圍的同時(shí)，如果目前尚不能通過(guò)修改行政訴訟法將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍，也可以在修改行政復(fù)議法時(shí)規(guī)定對(duì)內(nèi)部行政行為的行政復(fù)議為最終裁決。·

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：法律出版社，2000.121.

［2］王家福.中國(guó)民法系.民法債權(quán)［M］.北京：法律出版社，1999.678-679.

［3］張尚鷟.走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)——中國(guó)行政法學(xué)家綜述與評(píng)價(jià)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991.

［4］馬懷德.行政訴訟范圍研究［DB/OL］.檢察日?qǐng)?bào)正義網(wǎng)，2001-7-21.

［5］（德）平特納.德國(guó)普通行政法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)日?qǐng)?bào)社，1999.

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1009-6566（2011）06-0062-05

2011-10-09

楊 飛（1971—），男，重慶人，重慶行政學(xué)院法學(xué)部講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士生。