宋偉

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816）

低碳政府建設(shè)的主要障礙

宋偉

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816）

低碳經(jīng)濟(jì)是面向后工業(yè)社會的一種新的經(jīng)濟(jì)模式與生活方式，與此相適應(yīng)，政府管理方式也將從高碳管理模式向低碳管理模式轉(zhuǎn)變。構(gòu)建低碳政府既是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在訴求，也是當(dāng)前我國構(gòu)建服務(wù)型政府的客觀要求。理清障礙，明晰路徑，進(jìn)而尋求構(gòu)建低碳政府的突破口和切入點(diǎn)，成為新時期我國低碳政府建設(shè)的關(guān)鍵。

生態(tài)行政；低碳政府;低碳化

雖然2003年英國政府在《能源白皮書》即《我們未來的能源——創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中首次提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念，但是世界范圍內(nèi)掀起“低碳經(jīng)濟(jì)”研究的熱潮卻是源自近年來全球變暖導(dǎo)致的生態(tài)危機(jī)頻發(fā)，并且伴隨著“低碳經(jīng)濟(jì)”衍生出“低碳城市”、“低碳生活”、“低碳社會”等一系列新概念及其新對策?！暗吞颊奔捌錁?gòu)建顯然是對這一發(fā)展趨勢的理論回應(yīng)，正在引起人們的高度關(guān)注。

一、低碳政府建設(shè)的必要性

低碳政府是指具有低碳發(fā)展理念，以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)以及低碳社會發(fā)展作為其基本職能之一，不斷提供推動低碳發(fā)展的各種制度保障，努力提升低碳發(fā)展管理能力，既實(shí)現(xiàn)對社會公共事務(wù)管理的低碳化，也實(shí)現(xiàn)對自身內(nèi)部事務(wù)管理的低碳化；既實(shí)現(xiàn)在國內(nèi)事務(wù)管理的低碳化，也實(shí)現(xiàn)在國際事務(wù)管理的低碳化的政府［1］。學(xué)者方世榮也曾對低碳政府的內(nèi)涵作了闡述，他認(rèn)為，低碳政府應(yīng)當(dāng)是指：確立節(jié)能和環(huán)保的基本理念，追求低碳價值目標(biāo)，以規(guī)制低碳化的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式為重要職能，全面貫徹執(zhí)行低碳法律，并在行政活動中帶頭遵守低碳排放標(biāo)準(zhǔn)的政府［2］。2011年3月24日，深圳綜合開發(fā)研究院發(fā)布《中國的無悔減排政策：給力低碳城市發(fā)展》報告，該報告首次在中國提出構(gòu)建低碳政府的指標(biāo)體系，分為低碳引導(dǎo)力、低碳管理力、低碳自制力和低碳保障力四個層面。具體表現(xiàn)在：

（一）構(gòu)建低碳政府是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在訴求

首先，這是由政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用決定的。在工業(yè)文明時代的“參與式國家”中，政府扮演著輔助者角色，而在后工業(yè)社會低碳經(jīng)濟(jì)條件下，政府的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與引導(dǎo)者的角色更為突出，其戰(zhàn)略地位也更為顯著。主要原因在于：一方面，市場失靈情況下，市場的供求、競爭和價格等機(jī)制均不能自發(fā)地調(diào)節(jié)人與人之間對環(huán)境容量的利用關(guān)系，相反，利益的吸引驅(qū)使每個市場主體盡可能多地利用無償?shù)沫h(huán)境容量和資源以達(dá)到私益最大化，卻在不知不覺造成了公益的損害，正如哈丁在《公用地的悲劇》一文中所描述的牧羊人［3］。因此，希望碳排放的自發(fā)減少和低碳經(jīng)濟(jì)的自動實(shí)現(xiàn)是不可能的，必須依賴政府出面，這就決定了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府的重要地位與作用。另一方面，以二氧化碳為主的溫室氣體排放權(quán)資源屬于典型的公共產(chǎn)品，而提供公共產(chǎn)品理應(yīng)需要代表公共利益和追求公共利益最大化的政府來承擔(dān)和推動。此外，低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的外部正效應(yīng)和技術(shù)成本、創(chuàng)新上的高投入決定了政府必須向人們提供此公共產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)。

其次，是由政府保障自身內(nèi)部事務(wù)管理低碳化作用決定的。在低碳經(jīng)濟(jì)活動中，政府既是生產(chǎn)者，也是最大的消費(fèi)者，其進(jìn)行自身內(nèi)部事務(wù)管理的過程本身也是一個碳排放的過程，行政機(jī)構(gòu)及人員越龐大，活動越復(fù)雜，開支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，反之亦然。因此，構(gòu)建低碳政府，不僅要求政府在推動全社會發(fā)展的低碳化方面起到主導(dǎo)作用，還要求政府在保障自身內(nèi)部事務(wù)管理低碳化方面嚴(yán)于律己。此外，政府自身消費(fèi)的低碳化也對經(jīng)濟(jì)組織的低碳經(jīng)濟(jì)模式之發(fā)展和公民社會的低碳生活方式之形成具有重要的示范作用。

（二）構(gòu)建低碳政府是生態(tài)行政創(chuàng)新、構(gòu)建服務(wù)型政府的客觀要求

生態(tài)行政經(jīng)歷了從統(tǒng)治型生態(tài)行政到管理型生態(tài)行政再到服務(wù)型生態(tài)行政的演變過程，且正在生成的服務(wù)型生態(tài)行政模式即為當(dāng)代生態(tài)行政創(chuàng)新的必然選擇和應(yīng)有方向，而服務(wù)行政模式的實(shí)踐形態(tài)就是以公民本位、社會本位為價值理念，以為公民服務(wù)為根本宗旨的服務(wù)型政府。目前，服務(wù)型政府是當(dāng)代政府改革創(chuàng)新的根本目標(biāo)這一觀點(diǎn)已達(dá)成學(xué)界共識，而低碳政府則是現(xiàn)代政府改革創(chuàng)新的一個更為具體的目標(biāo)范式，也是服務(wù)型政府構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)的一個具體服務(wù)內(nèi)容目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)也就是以服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)的低碳服務(wù)型政府。反之，如果偏離或脫離了“服務(wù)型政府”這一政府改革創(chuàng)新的根本目標(biāo)，低碳政府的構(gòu)建就會失去根本的方向和動力，也會變得不自覺、不完整乃至不真實(shí)［4］。

（三）構(gòu)建低碳政府是應(yīng)對國際金融危機(jī)的現(xiàn)實(shí)抉擇

2008年10月，為了挽救全球性金融危機(jī)，更為了人類的長遠(yuǎn)發(fā)展，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出了“綠色新政”計劃，此概念一經(jīng)提出，世界主要國家和集團(tuán)積極響應(yīng)。從綠色新政的基本內(nèi)涵和內(nèi)容看，其提法與我國當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展的基本形勢和戰(zhàn)略目標(biāo)一致，我國政府提出的以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀是當(dāng)今世界上典型的綠色新政理念，并逐漸形成了清晰的、具有中國特色的綠色新政的戰(zhàn)略路線圖。中國政府應(yīng)及時把握國際綠色新政的潮流，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)中國特色的綠色新政，積極構(gòu)建低碳政府以應(yīng)對金融危機(jī)。

（四）構(gòu)建低碳政府是加強(qiáng)國際合作、應(yīng)對生態(tài)環(huán)境危機(jī)的迫切要求

以二氧化碳為主的溫室氣體排放所導(dǎo)致的全球氣候變暖問題以及由此引發(fā)的一系列生態(tài)問題本身具有一定的跨區(qū)域性甚至跨國界性，這種問題的公共性、綜合性、歷史性、長期性往往需要作為其他組織與個人都無法比擬的具有強(qiáng)制性和合法性，從而具有相對較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力的各國政府及政府間國際組織才能有效地應(yīng)對和解決。高碳排放是目前最具公共性、嚴(yán)重性和迫切性的生態(tài)環(huán)境問題。政府作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)者和推進(jìn)者，應(yīng)積極實(shí)施向低碳政府模式的轉(zhuǎn)變，大力推行生態(tài)優(yōu)先、低碳發(fā)展的價值理念，建立協(xié)同多元的低碳治理模式，突破現(xiàn)有治理模式的困境與盲區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善，緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī)。

二、我國構(gòu)建低碳政府的主要障礙

（一）觀念障礙

首先，政府高碳管理模式下形成的某些觀念一時難以改變，一定程度上制約著低碳政府的發(fā)展，如炫耀、超前、不顧生態(tài)的消費(fèi)觀念；僅僅考慮內(nèi)部成本與收益的效益觀念和只注重經(jīng)濟(jì)增長、不重視人與自然和諧發(fā)展的發(fā)展觀念等等。其次，低碳排放資源權(quán)的公共物品屬性及低碳經(jīng)濟(jì)市場的外部性、非競爭性和排他性容易導(dǎo)致“公用地的悲劇”和“集體行動的困境”。再次，不同國家、不同區(qū)域和不同層級的低碳管理主體堅(jiān)持各自利益最大化的低碳發(fā)展觀念，不僅難以實(shí)現(xiàn)低碳公共利益的最大化，也無法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳排放之間維持最佳平衡。如2009年12月在丹麥召開的哥本哈根氣候變化大會上，有些國家出于自身國家利益的考慮，而不是從全球性整體利益、長遠(yuǎn)利益出發(fā)，不愿在碳排放問題上妥協(xié)，故而未達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議。此外，由于同碳排放相關(guān)的不確定性和不可預(yù)測性，人們對于低碳排放相關(guān)問題還存在爭議。

（二）制度障礙

制度障礙即低碳政府構(gòu)建在經(jīng)濟(jì)、政治和社會等領(lǐng)域的運(yùn)行規(guī)則方面遇到的根本性障礙。在當(dāng)代中國構(gòu)建低碳政府將面臨的制度障礙包括經(jīng)濟(jì)體制、行政體制以及這些顯性制度安排背后的隱性障礙以及激勵和約束政府高碳行為的相關(guān)制度缺位等。這些障礙使得各低碳管理主體在做出行為選擇時與低碳政府構(gòu)建背道而馳。

當(dāng)代中國的市場經(jīng)濟(jì)體制是低碳政府構(gòu)建的主要和根本的制度約束?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)主體的根本特征在于個體或局部利益最大化，從而造成著名的“公用地悲劇”。由于生產(chǎn)技術(shù)限制，低碳政府所提出的低碳公共利益最大化目標(biāo)總是以壓縮市場經(jīng)濟(jì)主體的利潤空間為代價。

中國特色的行政體制是影響構(gòu)建低碳政府的直接因素。這里的中國特色主要指中央集權(quán)的行政體制、以GDP為中心的政績考核機(jī)制、變動頻繁的干部任免狀況、不合理的政府職能設(shè)置等制度行為［5］。中央集權(quán)的行政體制會帶來中央和地方利益的矛盾，導(dǎo)致地方政府在全局性問題上缺乏低碳治理的主動性和積極性，且有著強(qiáng)烈的規(guī)避“因?qū)嵭泄?jié)能減排而提高地方經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)部成本”的利益動機(jī)；在以GDP為中心的政績考核機(jī)制下，當(dāng)?shù)胤礁骷壵饕I(lǐng)導(dǎo)者大多數(shù)都以地方經(jīng)濟(jì)增長為首要追求目標(biāo)時，勢必造成對低碳排放和可持續(xù)發(fā)展的忽視和舍棄；變動頻繁的干部任免狀況也促成和鼓勵了官僚體系中的急功近利思想和行為；不合理的政府職能設(shè)置造成政府在生態(tài)管理實(shí)踐中存在職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法等問題。綜上所述，政府自身諸多制度已為低碳政府的構(gòu)建設(shè)置了障礙。

低碳政府構(gòu)建所面臨的以上兩種制度障礙根源于更深層次的隱性障礙。這種隱性障礙主要來源于公眾、企業(yè)、政府等社會主體自身需求的矛盾。社會尤其是政府對經(jīng)濟(jì)增長的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對低碳排放的要求限制了當(dāng)代中國低碳政府的構(gòu)建。此外，激勵和約束政府高碳行為的相關(guān)制度缺位也在一定程度上影響低碳政府的構(gòu)建。

三、構(gòu)建低碳政府的路徑對策

（一）樹立政府低碳理念，營造良好的低碳社會氛圍

觀念是行動的先導(dǎo)，低碳政府的構(gòu)建，執(zhí)政理念的創(chuàng)新是關(guān)鍵。以人為本的價值理念是建設(shè)服務(wù)型政府的基本導(dǎo)向，而以服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)的低碳政府是政府創(chuàng)新的更具體形態(tài)，是基于生態(tài)危機(jī)的理性選擇，在價值追求上體現(xiàn)了更高層次的人文關(guān)懷。因此，政府應(yīng)樹立以全人類關(guān)懷為本、生態(tài)優(yōu)先的低碳理念，通過價值引導(dǎo)，營造重視節(jié)約能源資源、減少碳排放的良好社會氛圍。首先，應(yīng)結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)在社會上促成低碳發(fā)展共識。其次，政府應(yīng)先行垂范，厲行節(jié)約。再次，盡快健全與碳排放相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)碳排放量的監(jiān)管水平，加大對超額碳排放的懲罰力度，并將低碳政府的建設(shè)納入我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。

（二）準(zhǔn)確進(jìn)行政府角色定位，強(qiáng)化低碳政府的主導(dǎo)作用

以服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)的低碳政府應(yīng)明確自身的角色定位。在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，它集經(jīng)濟(jì)活動的參與者、管理者和引導(dǎo)者三種角色于一身。首先，低碳經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)外部性要求低碳政府扮演好參與者角色。其次，低碳經(jīng)濟(jì)的高成本要求低碳政府扮演好管理者的角色。再次，低碳經(jīng)濟(jì)這一新模式需要低碳政府扮演好引導(dǎo)者的角色。構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會事務(wù)，政府掌握著龐大的公共資源、公共權(quán)力與信息，在方向的引導(dǎo)上具有市場、社會所沒有的比較優(yōu)勢，故發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，政府要善于發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，加強(qiáng)對低碳經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃引導(dǎo)，把握發(fā)展方向。

（三）建立低碳政績考核制度，強(qiáng)化政府責(zé)任追究制度

以服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)的低碳政府建設(shè)需要改變地方政府片面追求GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績觀，建立科學(xué)合理的低碳政績考核制度，將各項(xiàng)低碳指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)納入干部政績考核體系，加大節(jié)能減排項(xiàng)目的實(shí)施力度，全面完成節(jié)能減排目標(biāo)［6］。同時，通過立法確定政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律責(zé)任與行政責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制并強(qiáng)化行政問責(zé)制，把節(jié)能減排的目標(biāo)落實(shí)到各級政府、落實(shí)到各主要領(lǐng)導(dǎo)人、分管領(lǐng)導(dǎo)人和部門負(fù)責(zé)人；對沒有履行職責(zé)而導(dǎo)致碳排放超標(biāo)的各級政府和領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，從而贏得政府低碳發(fā)展的公信力。

（四）強(qiáng)化規(guī)制低碳排放的新型政府職能

在當(dāng)前生態(tài)危機(jī)日趨嚴(yán)峻的背景下，應(yīng)當(dāng)拓展傳統(tǒng)的政府職能理論。將生態(tài)管理職能從社會職能中分離出來，與政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能并舉，構(gòu)成政府的基本職能，并將規(guī)制低碳排放新型職能視為包含在生態(tài)管理職能之中的極為重要的子職能。為了有效應(yīng)對當(dāng)今的生態(tài)危機(jī)，以服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)的低碳政府必須大大強(qiáng)化這一新型職能。這就要求政府在整合行政職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡其部門設(shè)置，合并相近管理事務(wù)，明晰各部門低碳管理行政責(zé)任，加強(qiáng)部門間規(guī)制低碳排放協(xié)調(diào)功能。

（五）制定靈活和低碳化的政府行政程序

即要求政府行政活動內(nèi)容和方式的低碳化，將低碳的理念貫穿于各種行政行為，行政立法、行政決策與行政決定等都要符合低碳發(fā)展戰(zhàn)略的要求。一是政府制定行政程序時要以低碳公共利益最大化為目標(biāo)，既賦予政府及其行政人員處理碳排放問題時的充分自主權(quán)，又不構(gòu)成對行政程序的僭越。二是各種行政行為的方式要進(jìn)行低碳化的改革。如行政許可、行政裁決、行政強(qiáng)制和行政處罰等各類行政行為，在行為方式上都有很大的節(jié)能減排空間。

（六）完善政府、市場、公民三方互動的低碳治理模式

這種三方互動的低碳治理模式追求低碳公共利益最大化，調(diào)動一切可用力量，共同應(yīng)對低碳排放問題，實(shí)現(xiàn)政府低碳治理效能的最大化。在我國當(dāng)前形勢下，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與低碳治理進(jìn)程中，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位，多元主體參與低碳治理的機(jī)制尚未形成。由于單一主體的低碳治理模式存在諸多限制性，導(dǎo)致政府治理能力大打折扣，并增加了政府的治理成本，所以，政府應(yīng)當(dāng)確立基于公共利益的多元主體共同治理的理念，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，力求完善政府、市場、公民三方互動的低碳治理模式。

（七）建立以信任為基礎(chǔ)的國際低碳合作機(jī)制

目前，建立低碳經(jīng)濟(jì)模式是全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，是全人類解決氣候變暖問題的共同行動。作為發(fā)展中國家之中國，低碳技術(shù)尚不成熟、技術(shù)研發(fā)能力有限，研發(fā)投入不足，這些因素已成為制約低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳政府建設(shè)的“瓶頸”，因此，以服務(wù)型生態(tài)行政為目標(biāo)的低碳政府應(yīng)當(dāng)建立以信任為基礎(chǔ)的國際低碳合作機(jī)制，加大與國際社會尤其是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的國家之間的合作與交流，積極從發(fā)達(dá)國家引入成熟的技術(shù)，提升引進(jìn)消化和再創(chuàng)新能力，加強(qiáng)自主創(chuàng)新，推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和低碳文明進(jìn)步［7］?！?/p>

［1］黃愛寶.生態(tài)行政創(chuàng)新與低碳政府建設(shè)［J］.社會科學(xué)研究，2010，（5）.

［2］方世榮.低碳社會與低碳政府［N］.湖北日報，2011-01-14.

［3］宋迎法,杜林.低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府角色定位研究［J］.石河子大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（4）.

［4］黃愛寶.生態(tài)型政府構(gòu)建的背景動因［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（3）.

［5］張業(yè)蕾，胡于凝.論生態(tài)型政府的邏輯困境與出路——基于技術(shù)約束和制度約束的分析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2010，（1）.

［6］朱秦.低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府應(yīng)對之策:能力建設(shè)與管理變革［J］.大連干部學(xué)刊，2010，（5）.

［7］黃棟，李懷霞.論促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府政策［J］.中國行政管理，2009，（5）.

Main Obstacles of Low-carbon Government Construction

SONG Wei
（College of Public Administration，Nanjing University of Technology，Nanjing 211816，China）

Low-carbon economy is a new economic model and life style for the post-industrial society. Complying with this，the model of government administration will be transformed from a high-carbon one to a low-carbon one.To build low-carbon government is not only inherent requirements for the development of lowcarbon economy but also objective demand for the construction of service-oriented government.To sort out the obstacles，clarify the path and then explore the breach and breakthrough point is becoming the key to the construction of low-carbon government in new period.

ecological administration;innovation;service-oriented government;low-carbon government; low-carbonize.

D630

A

1009-6566（2011）06-0033-04

2011-10-26

宋 偉（1987—），女，江蘇徐州人，南京工業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)檎鷳B(tài)管理。