劉碧強(qiáng)

（福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

淺議西方國家公務(wù)員考試錄用制度

劉碧強(qiáng)

（福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

伴隨著公共部門人力資源管理改革，英國、美國、法國等國不斷創(chuàng)新公務(wù)員考試錄用的形式、內(nèi)容、方法、技術(shù)，以選賢任能。近年來，我國公務(wù)員考試錄用制度改革取得了一定的成效，但仍然存在一些亟待改進(jìn)的問題。有必要結(jié)合我國國情和公共部門人力資源管理的特點(diǎn)，學(xué)習(xí)和借鑒西方國家公務(wù)員考試錄用制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善我國公務(wù)員考試錄用制度。

西方國家；考試；考察；錄用；職位

一、西方國家公務(wù)員考試錄用制度概況

（一）英國公務(wù)員考試錄用制度

英國是西方國家文官制度的發(fā)祥地。1853年底，查理·屈維廉和斯坦?！ぢ逅箍铺卦凇蛾P(guān)于建立英國常任文官制度的報告》中建議確立公開競爭考試制度。1855年，英國頒布《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院命令》，決定設(shè)立“文官委員會”，主管公務(wù)員考試錄用事宜。1870年6月4日，英國頒發(fā)關(guān)于公務(wù)員制度改革的第二個樞密院令，規(guī)定以后所有文官職位的任命都必須按文官委員會的要求進(jìn)行公開的競爭性考試。1968年，隨著《富爾頓報告》的出臺，英國公務(wù)員考試錄用制度更加健全，公共職位的開放性更強(qiáng)，“外界人員可以雇用到所有的層次上”［1］。

英國公務(wù)員的任用要經(jīng)過公開考試（包括筆試和口試），按考試成績，并參考個人資歷、學(xué)歷、品行和健康情況，擇優(yōu)錄用。英國公務(wù)員考試的適用對象包括文書級、執(zhí)行級和行政級公務(wù)員。其中，行政級公務(wù)員考試分三個階段：（1）撰寫論文?？忌鷱恼?、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等若干選題中選取一題，撰寫論文，合格者才能進(jìn)入第二階段考試。（2）綜合考試。測試項(xiàng)目包括鑒識、文書起草、集體討論、模擬開會、智力測試、口試、互評。（3）決選。決選以口試形式進(jìn)行，旨在決定是否錄用及排列名次。英國公務(wù)員考試堅(jiān)持“通才”標(biāo)準(zhǔn)，注重選拔對象的教育、知識、素養(yǎng)推理和判斷能力等綜合素質(zhì)。

（二）美國公務(wù)員考試錄用制度

1883年，美國國會通過《彭德爾頓法案》，確立了“競爭性考試”原則，組建主管文官考試與管理的“文官事務(wù)委員會”，并要求聯(lián)邦文官職位在任何層次上向全社會所有的階層開放。1978年《文官制度改革方案》的出臺，以及20世紀(jì)中后期《重塑人力資源管理報告》的實(shí)施，進(jìn)一步推動了美國公務(wù)員考試錄用制度的發(fā)展。

美國公務(wù)員考試可以分為“競爭性考試”和“非競爭性考試”。美國競爭性公務(wù)員考試的程序包括：（1）報考。政府各部門通過報刊、廣播電視等各種方式發(fā)出招考公告，規(guī)定招考的職位、資格條件、時間、地點(diǎn)。（2）考試。美國《文官制度改革法》規(guī)定，“考試內(nèi)容盡可能合理，并與考生要求就任的職位所需要的能力及適應(yīng)性有關(guān)”。（3）擇優(yōu)錄取。考試合格的人員，按照成績高低編入后用人員名冊。用人單位根據(jù)人事管理部門的推薦，經(jīng)過調(diào)查和面談后，擇優(yōu)錄取人才。（4）試用。新錄用的公務(wù)員都要經(jīng)過一段時間的試用期。（5）任用。美國公務(wù)員任用分為三種：一是臨時性任用，任期一般不超過1年，期滿可續(xù)任。二是“附條件的職員”，試用期3年，期滿稱職者轉(zhuǎn)為正式職員。三是專職人員，經(jīng)過3年就成為正式的專職人員。

（三）法國公務(wù)員考試錄用制度

按照《法國公務(wù)員總章程》等法規(guī)，法國公務(wù)員分為ABCD四大類。此外，法國還設(shè)有特別職類，此職類約有500個職位，由擔(dān)任高級行政職務(wù)的公務(wù)員組成，如中央各部的司局長等。A類人員均須經(jīng)由國家行政學(xué)院集中考試及格后，進(jìn)入國家行政學(xué)院受訓(xùn)3年，畢業(yè)后方能任職。而BCD職類人員的考選，則由各用人機(jī)關(guān)自行辦理。

按照報考者的范圍，法國公務(wù)員競爭性考試包括外部競爭性考試、內(nèi)部競爭性考試。外部競爭性考試面向全社會開放，符合特定基本條件和資格條件的公民都可以報考；內(nèi)部競爭性考試相當(dāng)于我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競爭上崗考試，面向政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)員，報考者必須具有特定期限的公共服務(wù)工作經(jīng)歷，符合既定的任職資格條件，具有較強(qiáng)的公共管理工作能力。

按照考試的區(qū)域或組織機(jī)構(gòu)的差異，法國公務(wù)員考試可以分為全國統(tǒng)考、大區(qū)考試、跨部門考試、部門考試，不同類別的公務(wù)員由不同層級的政府或部門組織考試。其中，A類公務(wù)員由全國或大區(qū)組織考試；B、C類公務(wù)員由大區(qū)或跨部門組織考試；D類公務(wù)員由各部門組織考試。

二、西方國家公務(wù)員考試錄用制度的特點(diǎn)及其啟示

“中西方公務(wù)員錄用有許多相同或相近之處，如公開原則、平等原則、競爭原則，擇優(yōu)原則等，但在錄用標(biāo)準(zhǔn)和具體操作上則有差別”［2］。我國有必要學(xué)習(xí)和借鑒西方國家公務(wù)員考試錄用的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改革和創(chuàng)新公務(wù)員考試錄用制度，力求選賢任能，嚴(yán)格把好公務(wù)員“進(jìn)口關(guān)”。

（一）公開、平等、競爭、擇優(yōu)

1.公開。西方國家公務(wù)員考試錄用過程中，充分利用報紙、雜志、電視、電臺、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介，及時、有效地公開與公務(wù)員考試有關(guān)的信息，如招考部門、職位、人數(shù)、任職資格條件、報名情況、考試內(nèi)容與方法、考試程序、考試成績、擬錄取的名單、工資保險福利待遇等。美國公務(wù)員考試前，政府部門利用大眾傳媒公開報道公務(wù)員報考事項(xiàng)，并通過分布在全國的100個“職業(yè)情報中心”，800個免費(fèi)的熱線電話，供全國各地考生咨詢公務(wù)員報考事宜。

2.平等。平等是現(xiàn)代法治社會的基本原則。西方國家都在公務(wù)員管理法規(guī)中明確公務(wù)員考試錄用的平等權(quán)。平等不僅體現(xiàn)在公民報考公務(wù)員的機(jī)會平等，公務(wù)員考試的內(nèi)容、程序、錄取結(jié)果等方面也力求平等。如《英國公務(wù)員管理法》的規(guī)定，堅(jiān)持“政府部門的機(jī)會平等政策”［3］。2008年12月，法國政府負(fù)責(zé)公務(wù)員事務(wù)的國務(wù)秘書和其所屬的預(yù)算、公共賬目和公務(wù)員部部長以及法國平等與反歧視高級專署（Halde） 主席聯(lián)合簽署一項(xiàng)關(guān)于改革法國公務(wù)員考試的“平等章程”，根據(jù)章程，原來的綜合文化類試題將被與崗位相關(guān)的常識類試題取代，以更好地體現(xiàn)公平。

3.競爭、擇優(yōu)。健全的競爭機(jī)制是選賢任能的重要保證。通過嚴(yán)格的報考資格審查、規(guī)范的考試程序、科學(xué)的考試內(nèi)容、靈活多樣的考試方法、合理的筆試面試成績比例等措施，西方國家構(gòu)建了公務(wù)員考試錄用的競爭機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，選拔符合職位條件和公共管理工作需要的優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。如《英國公務(wù)員管理法》的規(guī)定，公務(wù)員考試實(shí)行“功績制錄用”，“在公正和公開競爭的基礎(chǔ)上擇優(yōu)錄取”。美國《文官制度改革法》規(guī)定，“保證人人機(jī)會均等，經(jīng)過公開的競爭性考試，只根據(jù)能力、知識、技能來決定錄用和提升”。

按照我國《公務(wù)員錄用規(guī)定》，“錄用公務(wù)員，堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則”。在推進(jìn)干部人事制度改革，建設(shè)社會主義政治文明過程中，要堅(jiān)持公務(wù)員考試錄用的公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則。在確保公務(wù)員考試錄用公開、平等的前提下，適度增加招考的職位數(shù)量，拓寬公務(wù)員考試的報考范圍，改進(jìn)公務(wù)員考試的內(nèi)容和方法，規(guī)范公務(wù)員考試的程序，堅(jiān)持“考試與考查相結(jié)合”，以健全公務(wù)員考試錄用的競爭機(jī)制。

（二） 分級分類招考

公務(wù)員分類管理是考試錄用制度的前提和基礎(chǔ)。西方國家大都實(shí)行公務(wù)員分類考試錄用制度，不同類別、職位、職務(wù)、級別的公務(wù)員，考試的內(nèi)容、形式、方法、程序等方面具有一定的差異。公務(wù)員考試主管部門根據(jù)用人單位的工作需要、職位特點(diǎn)，以及公務(wù)員素質(zhì)的高低，設(shè)置相應(yīng)的考試科目。如加拿大公務(wù)員錄用考試共設(shè)75個職類（如人事管理、財(cái)務(wù)管理、辦公室文秘等），每個職類又分若干職級。法國針對A、B、C、D不同類型的公務(wù)員實(shí)行不同類型的考試錄用制度。

按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，“國家對公務(wù)員實(shí)行分類管理”。我國公務(wù)員職位類別包括綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等，公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。我國錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取競爭性考試的辦法。當(dāng)前，我國尚未構(gòu)建分類、分級的公務(wù)員考試錄用制度。中央與地方之間、不同職位與職務(wù)之間的公務(wù)員考試內(nèi)容大體一致。有必要學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，適時實(shí)行分類、分級的公務(wù)員考試錄用制度，不同職務(wù)、職位、級別的公務(wù)員考試錄用的內(nèi)容、方法、程序體現(xiàn)一定的差異。同時，有必要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》，結(jié)合公共管理工作需要和崗位特色，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔、競爭上崗考試制度。

（三）考試內(nèi)容豐富，考試方法靈活

公務(wù)員素質(zhì)高低，是決定政府效能的關(guān)鍵因素。隨著以3E（即Economy,Efficiency,Effectiveness）為目的的新公共管理改革運(yùn)動的推進(jìn)，西方國家不斷改革公務(wù)員考試錄用的內(nèi)容和方法，凸顯面試的重要性，提升公務(wù)員的整體素質(zhì)和公共管理技能。

1.考試內(nèi)容豐富。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，美國、英國、法國等西方國家與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新公務(wù)員考試內(nèi)容。如美國公務(wù)員考試科目重視實(shí)際的、技術(shù)的、職務(wù)的內(nèi)容，注重測驗(yàn)考生的語言表達(dá)能力、數(shù)理分析能力、思維能力以及行政裁量能力，同時還考?xì)v史等科目。加拿大公務(wù)員考試的主要內(nèi)容包括行政職業(yè)能力測試、情景判斷測試、書面表達(dá)能力測試、外語口試及行政技術(shù)類專業(yè)考試等。

2.考試方法靈活多樣。西方國家不斷探索新穎的公務(wù)員考試錄用方法。如英國公務(wù)員結(jié)構(gòu)化面試的方法包括行為測評、公文框練習(xí)、敏感性訓(xùn)練、頭腦風(fēng)暴法、情景模擬等。美國公務(wù)員考試的方法包括筆試、口試、情景模擬、工作能力測試、資歷評價等。

3.面試的重要性日益凸顯?！案鲊珓?wù)員考試都設(shè)有筆試和面試，并按不同部門和職位的類別確定相應(yīng)的考試科目和內(nèi)容”，并日益凸顯面試的重要性。如1985年后，英國地方政府在錄用公務(wù)員時，筆試制度被取消，主要通過結(jié)構(gòu)化面試來錄用公務(wù)員；目前，英國公務(wù)員考試筆試僅限于錄用“快速提升”的公務(wù)員。美國、法國、加拿大等國家，逐漸壓縮筆試所占的比重，主要采取面試的方式來招錄公務(wù)員，面試方法形式多樣。

按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，我國“公務(wù)員錄用考試采取筆試和面試的方式進(jìn)行，考試內(nèi)容根據(jù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力和不同職位類別分別設(shè)置”。筆試的公共科目分為行政職業(yè)能力測驗(yàn)和申論。與我國公務(wù)員考試錄用相比，西方國家公務(wù)員考試錄用的內(nèi)容實(shí)用性、科學(xué)性、技術(shù)性、操作性較強(qiáng)，并體現(xiàn)和反映了崗位、職位特點(diǎn)，考試的方法多元化，面試所占的成績比重更大。有必要學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國公共管理工作需要，豐富我國公務(wù)員考試的內(nèi)容，創(chuàng)新公務(wù)員考試的方法，加大面試占公務(wù)員考試總成績的比重。

（四）考試錄用管理的權(quán)限下放

分權(quán)化是新公共管理改革的重要特點(diǎn)。英國、美國、法國等西方國家在公務(wù)員考試錄用過程中，將考試錄用的管理權(quán)限逐級下放，具體體現(xiàn)在兩方面：

1.公務(wù)員考試錄用管理權(quán)限由中央公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)向政府各部門或地方政府下放。中央公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)通過制定相關(guān)的政策、法規(guī)對公務(wù)員考試錄用進(jìn)行宏觀調(diào)控、政策指導(dǎo)、紀(jì)律監(jiān)督，具體的考試內(nèi)容、考試程序、考試方法、錄用標(biāo)準(zhǔn)、錄用資格條件等都由各部門或地方政府自主確定。“公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)由原來的微觀干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的政策監(jiān)督，職能發(fā)生了根本性變化”［4］。如20世紀(jì)60年代以后，英國文官事務(wù)部首先將科員級以下公務(wù)員考試錄用授權(quán)各部辦理。1982年授權(quán)各部負(fù)責(zé)包括中高級公務(wù)人員，EO以上的文官補(bǔ)選，文官事務(wù)部只保留百分之十五考選工作。至1991年第7級科長以下，除“快速提升”的大學(xué)畢業(yè)生應(yīng)征考試外，均授權(quán)各部與執(zhí)行機(jī)構(gòu)自行辦理。

美國在“重塑政府”改革時，在《重塑人力資源管理報告》中提出一系列旨在構(gòu)建“靈活且有回應(yīng)性的雇用制度”的措施，其中包括：“準(zhǔn)許機(jī)構(gòu)制定適合自己的招募和考試項(xiàng)目，廢止統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化申請表；允許部門和機(jī)構(gòu)在招募緊缺的職業(yè)或職位人員時采取免除排序而直接雇用的方式”［5］。為此，美國政府重新界定人事管理總署與聯(lián)邦政府各部門在公務(wù)員考試錄用過程中的角色，授權(quán)各部門，使之擁有雇用自主權(quán)。

2.公務(wù)員考試錄用管理權(quán)限社會化。西方國家公務(wù)員考試錄用管理權(quán)限不僅在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向或橫向分權(quán)，而且吸收企業(yè)、非政府組織等社會力量參與公務(wù)員考試錄用管理，推動公務(wù)員考試錄用管理社會化、民營化、商業(yè)化。如英國政府逐漸弱化中央公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的考試錄用管理權(quán)限，于1996年將原隸屬于內(nèi)閣辦公廳的公務(wù)員“錄用和評價服務(wù)機(jī)構(gòu)”改制為民營機(jī)構(gòu)，后并入Capita集團(tuán)公司。同時，西方國家政府機(jī)構(gòu)“越來越多地選擇和使用合同外包或分包作為一種招聘工具”［6］，推進(jìn)公務(wù)員考試錄用的市場化、商業(yè)化；臨時性、兼職、“季節(jié)性雇員的數(shù)量明顯增加，另外通過雇用契約使用的不受傳統(tǒng)公務(wù)員制度保護(hù)的例外雇員數(shù)量大大增加”［7］，公共雇員關(guān)系的彈性日益增強(qiáng)。

按照我國《公務(wù)員錄用規(guī)定》，中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國公務(wù)員錄用的綜合管理工作，負(fù)責(zé)組織中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)公務(wù)員的錄用；省級公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)公務(wù)員錄用的綜合管理工作；必要時，省級公務(wù)員主管部門可以授權(quán)設(shè)區(qū)的市級公務(wù)員主管部門組織本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的錄用；設(shè)區(qū)的市級以下各級公務(wù)員主管部門按照省級公務(wù)員主管部門的規(guī)定，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員錄用的有關(guān)工作；招錄機(jī)關(guān)按照公務(wù)員主管部門的要求，承擔(dān)本機(jī)關(guān)公務(wù)員錄用的有關(guān)工作。根據(jù)目前我國公務(wù)員考試錄用的管理體制，中央、省級公務(wù)員主管部門統(tǒng)籌管理相應(yīng)層次的公務(wù)員考試錄用事宜，用人單位在公務(wù)員考試錄用過程中的自主權(quán)相對較弱。條件成熟時，中央和省級公務(wù)員主管部門有必要向用人單位適度下放公務(wù)員考試錄用的權(quán)限，并吸收社會力量參與公務(wù)員考試錄用的相關(guān)事宜。有必要進(jìn)一步推進(jìn)我國公務(wù)員聘任制改革，建立彈性的公共部門人事雇用關(guān)系，明確實(shí)行公務(wù)員聘任制的政府機(jī)關(guān)、崗位，改進(jìn)聘任制公務(wù)員的招募方法與技術(shù)，完善聘任制公務(wù)員的職務(wù)任免與升降、績效考核、工資保險福利、辭職辭退、培訓(xùn)等相關(guān)制度。

［1］（澳）歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.211.

［2］姜如海.中外公務(wù)員制度比較［M］.北京：商務(wù)印書館，2003.184.

［3］中組部研究室（政策法規(guī)局），人事部政策法規(guī)司.外國公務(wù)員法選編［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.555.

［4］彭秋勉，李綏州.國外公務(wù)員考錄制度的變革與延續(xù)［J］.地方政府管理，1999，（3）：32.

［5］吳志華.美國公務(wù)員制度的改革與轉(zhuǎn)型［M］.上海：上海交通大學(xué)出版社，2006.80.

［6］［7］（美國）羅納德·克林格勒，約翰·納爾班迪.公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.287，17.

Analysison the Public Servant Entrance Examination Systems in Western Countries

LIUBi-qiang

（Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350002，China）

With the human resources management reformation in public sectors,Britin,America,France and some otherwestern countrieshave been innovating the public servants entrance examination methods and techniques.The public servanten trance examination isopen,equal,and competitive,so the excellentapplicants are chosen.The examinations are hold according to levels and sorts of public servants.Test contents are rich,and themethods are flexible.The authorities empower the low agencies to control the examination.It is essential for China to learn the advanced experiences to improve the public servantexa mination systems.

western countries；examination；employment；position

D035.2

A

1009-6566（2011）02-0073-04

2011-01-03

劉碧強(qiáng)（1977—），男，湖南邵東人，福州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系講師，公共管理碩士，研究方向?yàn)楣补芾砗凸珓?wù)員制度。