肖德貴

（濟(jì)南鐵路局原副總經(jīng)濟(jì)師；山東濟(jì)南 250001）

轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式

肖德貴

（濟(jì)南鐵路局原副總經(jīng)濟(jì)師；山東濟(jì)南 250001）

回顧20世紀(jì)90年代濟(jì)南鐵路局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制試點的經(jīng)驗和啟示。對鐵路如何轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，鐵路局如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，落實鐵路局市場主體地位和法人責(zé)任，鐵路實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略進(jìn)行探討。

鐵路；轉(zhuǎn)變；經(jīng)營機(jī)制；發(fā)展方式；多元化經(jīng)營；濟(jì)南鐵路局

鐵道部盛光祖部長在2月28日全路電視電話會議上就解決鐵路改革發(fā)展中有關(guān)重要問題的基本思路進(jìn)行了深刻闡述，強(qiáng)調(diào)必須以深化改革為動力，轉(zhuǎn)變鐵道部的政府職能，轉(zhuǎn)換鐵路局的經(jīng)營機(jī)制，落實鐵路局的市場主體地位和企業(yè)法人責(zé)任；要著眼于科學(xué)發(fā)展，重點解決發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。這一基本思路，提出了解決鐵路發(fā)展面臨的困難和問題的根本途徑。轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制，轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，將成為鐵路工作的主向。

1 鐵路局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的歷史回顧

古人云：溫故而知新?；仡?7年前濟(jì)南鐵路局（以下簡稱濟(jì)南局）轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制試點經(jīng)驗，對于鐵路現(xiàn)行管理體制框架下，轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制仍有深刻的啟示和積極的借鑒意義。

1993年，國有企業(yè)改革正由放權(quán)讓利、承包經(jīng)營轉(zhuǎn)入機(jī)制轉(zhuǎn)換階段。濟(jì)南局有關(guān)部門按照國務(wù)院頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》、鐵道部下發(fā)的《鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制實施辦法》的要求，通過調(diào)查研究，多次與鐵道部有關(guān)司局匯報協(xié)商，“九易其稿”制定了申請在濟(jì)南局進(jìn)行貫徹《條例》轉(zhuǎn)換機(jī)制試點方案。經(jīng)鐵道部批準(zhǔn)，從1993年1月1日開始執(zhí)行。濟(jì)南局抓住試點機(jī)遇，立足鐵路局實際，著眼自身改革，內(nèi)轉(zhuǎn)機(jī)制，外走市場，積極進(jìn)行探索。1994年8月，鐵道部在青島召開了“全國鐵路轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制座談會”，總結(jié)推廣了濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制試點經(jīng)驗。

1.1 濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的基本思路

濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制試點的特點是在鐵路局名稱不變，鐵路局體制不變的前提下進(jìn)行的。在鐵道部擴(kuò)大對鐵路局經(jīng)營自主權(quán)的條件下，著眼于實現(xiàn)自身經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，探索企業(yè)內(nèi)部機(jī)制適應(yīng)市場經(jīng)營要求的路子。濟(jì)南局當(dāng)時提出的基本思路是“兩下兩增強(qiáng)”：即“經(jīng)營重心下移”，通過理順關(guān)系、界定權(quán)責(zé)，將經(jīng)營重心、管理重心從路局下移到分局；“責(zé)、權(quán)、利下放”，按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則該下放的責(zé)任、權(quán)力、利益同時下放，同步下放，配套下放；“增強(qiáng)宏觀調(diào)控”，路局運用政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)杠桿、行政管理等調(diào)控手段，確保全局整體利益，企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展；“增強(qiáng)企業(yè)活力”，整體優(yōu)化，路局、分局、站段整體搞活，調(diào)動各個層次的積極性。其中，“兩下”與“增強(qiáng)宏觀調(diào)控”是配套的。“兩下”講的是該放的一定要放開，“增強(qiáng)宏觀調(diào)控”講的是該管的一定要管住?！霸鰪?qiáng)企業(yè)活力”則是“兩下”和“增強(qiáng)宏觀調(diào)控”共同作用的結(jié)果。按照這一基本思路，濟(jì)南局確定轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制重點是明確權(quán)責(zé)，構(gòu)造機(jī)制，強(qiáng)化管理，走向市場。

1.2 濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的主要做法

1.2.1 理順關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，建立“整體優(yōu)化，全局搞活”的管理模式

理順鐵道部與鐵路局的關(guān)系。試點方案明確規(guī)定，鐵道部代表國家行使鐵路局財產(chǎn)所有權(quán)，落實鐵路局的經(jīng)營自主權(quán)，依法對鐵路局進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，提供服務(wù)，對運輸實行集中統(tǒng)一調(diào)度指揮。鐵路局行使財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，對經(jīng)營管理的財產(chǎn)全權(quán)負(fù)責(zé)，享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，成為獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)法人和市場主體。鐵道部對鐵路局下放了生產(chǎn)經(jīng)營決策、產(chǎn)品勞務(wù)定價、產(chǎn)品銷售、物資采購、進(jìn)出口、投資政策、留用資金支配、資產(chǎn)處置、聯(lián)營兼并、勞動用工、人事管理、工資獎金分配、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、拒絕攤派等14項經(jīng)營自主權(quán)。

理順路局、分局、站段的關(guān)系。重新界定鐵路局職能為：宏觀規(guī)劃、經(jīng)營決策、資源配置、統(tǒng)一指揮、管理監(jiān)督、協(xié)調(diào)服務(wù)。分局作為企業(yè)法人對路局委托經(jīng)營管理的財產(chǎn)全權(quán)負(fù)責(zé)。站段為按專業(yè)分工，為企業(yè)整體經(jīng)營服務(wù)，受企業(yè)法人委托經(jīng)營的獨立生產(chǎn)單位。路局從人、勞、計、財、物和運輸指揮6個方面擴(kuò)大了分局18項經(jīng)營管理權(quán)。各分局也根據(jù)站段的定位，重新劃分明確了站段的權(quán)利和責(zé)任。鐵路局形成“運輸生產(chǎn)統(tǒng)一指揮、路網(wǎng)設(shè)備集中管理、人勞計財分級分權(quán)、生活福利分局自主、輔業(yè)多經(jīng)放開搞活”的管理模式。

1.2.2 改革統(tǒng)負(fù)盈虧管理體制

抓好三個環(huán)節(jié)，建立調(diào)控有效、運行有序的盈虧機(jī)制。改變過去鐵路局統(tǒng)負(fù)盈虧、收支兩條線、成本一控到底、利潤大部分上交的傳統(tǒng)做法，對收入分配、成本管理、收益分配三個環(huán)節(jié)進(jìn)行改革。路局對分局實行收入管內(nèi)歸己，直通清算，全成本包干，支出自己安排，利潤定額上交，企業(yè)自負(fù)盈虧。分局對站段由“有權(quán)支出、一控到底”改革為內(nèi)部模擬市場清算。

1.2.3 加大考核力度，搞活內(nèi)部分配，建立激勵和約束機(jī)制

路局推行“效率優(yōu)先，聯(lián)產(chǎn)計酬，控制總量，自主分配，責(zé)任考核，利益掛鉤，總體調(diào)控，兼顧公平”的基本模式。深化三項制度改革，實施動態(tài)管理。加大對局屬企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任考核力度，實行法規(guī)、紀(jì)律、分配約束，加強(qiáng)法規(guī)監(jiān)督，黨組織監(jiān)督，行政監(jiān)察監(jiān)督，審計監(jiān)督，職工群眾監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系。

1.2.4 改革貨運計劃管理方式，大力發(fā)展多元經(jīng)營，積極拓展市場

針對鐵路傳統(tǒng)貨運計劃管理存在的貨主提報計劃手續(xù)繁雜，批辦環(huán)節(jié)多，計劃周期長，不方便貨主的弊端，濟(jì)南局主要領(lǐng)導(dǎo)三下蘭煙線調(diào)研，并從蘭煙線試點，以“下放權(quán)限、縮短周期、簡化程序、減少環(huán)節(jié)”為主要內(nèi)容改革貨運計劃管理，進(jìn)而在全局?jǐn)傞_。后來發(fā)展為“網(wǎng)絡(luò)公開、大戶聯(lián)網(wǎng)、隨到隨批、及時承運”，使計劃周期由過去23~48天縮短為2~3天。同時堅持市場取向，積極探索滿足貨主特殊需求的特需運輸、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價運輸、合同運輸?shù)榷喾N形式運輸，探討鐵路運輸產(chǎn)品走向市場的途徑和形式。為全面進(jìn)入市場，濟(jì)南局還充分發(fā)揮鐵路信息優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢、流通優(yōu)勢等，按照全方位服務(wù)，開拓性經(jīng)營，集團(tuán)化聯(lián)合的思路，實行產(chǎn)、運、銷一體化和吃、住、行、游、購一條龍經(jīng)營模式，大力發(fā)展多種經(jīng)營，如同運輸主業(yè)一樣。當(dāng)年已形成跨及商貿(mào)、儲運、旅游、廣告、施工等11個行業(yè)，全局呈現(xiàn)多元化經(jīng)營格局。

1.2.5 立足練好內(nèi)功，實行綜合管理，建立科學(xué)規(guī)范的企業(yè)管理制度

濟(jì)南局把強(qiáng)化企業(yè)管理作為轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的重要保證和基礎(chǔ)。針對鐵路大聯(lián)動機(jī)特點，在全局推行“以共同負(fù)責(zé)為基本前提，以逐級負(fù)責(zé)為基本保證，以目標(biāo)統(tǒng)籌為基本方法，以職能優(yōu)化為基本手段，以提高企業(yè)整體效益為目標(biāo)的綜合管理”。按照新機(jī)制的要求，創(chuàng)新管理制度。全局建立了以資金和成本管理為中心的財產(chǎn)管理制度，有利于激發(fā)職工積極性的勞動人事、工資分配制度，以安全、標(biāo)準(zhǔn)化為重點的基礎(chǔ)管理制度等。全局實行黨政工團(tuán)對企業(yè)共同負(fù)責(zé)制度，加強(qiáng)民主管理，實行專業(yè)歸口管理，提高管理的整體效能。

1.3 濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的初步成效

1）優(yōu)化了整體職能。路局、分局、站段理順了關(guān)系，明確了權(quán)責(zé)。各個管理層次各用其權(quán)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，各取其利。路局和分局化解了重復(fù)交叉管理的部分，甩掉了不該管、管不了又管不好的包袱。

2）增強(qiáng)了企業(yè)活力。轉(zhuǎn)換機(jī)制改革了全局“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)管理模式，路局增強(qiáng)了凝聚力，分局、站段增加了壓力和動力。

3）調(diào)動了職工的積極性。職工克服了“等靠要”的依賴心理，樹立了經(jīng)營觀念、效益觀念、競爭觀念和盈虧意識，關(guān)心安全、周轉(zhuǎn)量和運輸收入，關(guān)注企業(yè)成本和盈虧。過去想干干不了的事情，管理權(quán)限擴(kuò)大后可以干了；過去不愿干的事情，轉(zhuǎn)換機(jī)制后責(zé)任和利益驅(qū)動積極干了。

4）強(qiáng)化了企業(yè)管理。各級管理部門圍繞企業(yè)目標(biāo)，統(tǒng)籌運作，自我調(diào)節(jié)，縱向指揮靈活，橫向步調(diào)一致，提高了管理效能。

5）促進(jìn)了安全運輸?！鞍宋濉逼陂g濟(jì)南局消滅了責(zé)任行車重大大事故。1993年和1994年濟(jì)南局均全面超額完成運輸生產(chǎn)和建設(shè)任務(wù)。主要技術(shù)質(zhì)量指標(biāo)，包括支配機(jī)車日車公里、貨運機(jī)車日車公里、貨運機(jī)車平均牽引總重、貨運周轉(zhuǎn)時間、客貨列車始發(fā)和運行正點、蒸汽機(jī)車和內(nèi)燃機(jī)車能耗等10項指標(biāo)居全路第一或第二位，1993年濟(jì)南局綜合經(jīng)營效益居全路首位。

1.4 濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制經(jīng)驗的啟示

17年前，濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制取得了良好成效。借鑒濟(jì)南局的經(jīng)驗，對于今天轉(zhuǎn)換鐵路局的經(jīng)營機(jī)制，仍有以下啟示：

1）轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制必須要有良好的外部環(huán)境，鐵路局真正享有經(jīng)營自主權(quán)。當(dāng)年，濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制之所以能順利實施，效果良好，其首要前提是國務(wù)院頒發(fā)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，鐵道部下發(fā)了《鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制實施辦法》，賦予了運輸企業(yè)14項經(jīng)營自主權(quán)。鐵道部對濟(jì)南局貫徹《條例》轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制試點的《批復(fù)》，又進(jìn)一步落實了濟(jì)南局的經(jīng)營自主權(quán)，明確了權(quán)責(zé)，山東省政府也大力支持。這些為濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)造了必要的良好外部環(huán)境。沒有這些必要外部條件，濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制試點無法順利進(jìn)行。

2）轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制必須抓好觀念更新。濟(jì)南局的實踐告訴我們：在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制中，每出臺一項措施，每進(jìn)行一項改革都會遇到舊的觀念的干擾。特別是傳統(tǒng)的鐵路“大一統(tǒng)”思想和權(quán)力觀，片面認(rèn)為權(quán)力越集中越好，“有錢有權(quán)好辦事，無錢無權(quán)無抓手”，不愿下放權(quán)責(zé)，“等靠要”的依賴思維定勢。當(dāng)年，濟(jì)南局先后在路局機(jī)關(guān)組織了10期科職以上轉(zhuǎn)機(jī)研討班，在職工群眾中開展15個轉(zhuǎn)機(jī)專題大討論。正是由于有了對傳統(tǒng)觀念的大轉(zhuǎn)變，才有轉(zhuǎn)換機(jī)制的大動作。

3）轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制，必須著眼自身，構(gòu)造新機(jī)制。當(dāng)年，濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，是在現(xiàn)行鐵路管理體制不變的條件下進(jìn)行的。其可貴之處不是單純坐等外部條件的完善，而是著眼自身練好內(nèi)功，按社會主義市場經(jīng)濟(jì)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，精心構(gòu)筑企業(yè)盈虧機(jī)制、激勵機(jī)制和約束機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)管理，實現(xiàn)管理創(chuàng)新，真正成為轉(zhuǎn)換機(jī)制的主體。

4）轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制，必須轉(zhuǎn)換機(jī)關(guān)職能。當(dāng)年，濟(jì)南局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，如果鐵道部機(jī)關(guān)各司局不轉(zhuǎn)換職能，不支持，不放權(quán)，濟(jì)南局的機(jī)制轉(zhuǎn)換就難進(jìn)行。同樣，濟(jì)南局機(jī)關(guān)如不按照“兩下兩增強(qiáng)”的思路，只站在部門利益的角度，舍不得放權(quán)，也就不能搞活分局和站段。實踐證明：機(jī)關(guān)職能不轉(zhuǎn)變，經(jīng)營機(jī)制難轉(zhuǎn)換，狠抓機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變等于牽住了轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的牛鼻子。

2 轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式

黨的十七屆五中全會提出，制定“十二五”規(guī)劃，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，堅持把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。鐵路不能例外，盛部長提出深化鐵路改革，實現(xiàn)鐵路發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是部黨組貫徹黨中央轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求的具體體現(xiàn)。

2.1 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是鐵路的必然選擇

中國鐵路建設(shè)發(fā)展不適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，運力不足，一度成為制約瓶頸，需要大力建設(shè)發(fā)展?！笆晃濉逼陂g鐵路建設(shè)步伐加快，客運專線、高速鐵路建設(shè)、動車組的開行，使鐵路發(fā)展邁上了一個新的臺階。但是對照黨中央科學(xué)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，以科學(xué)發(fā)展觀來分析，不難發(fā)現(xiàn)近些年的鐵路發(fā)展存在一些不協(xié)調(diào)、不和諧、不可持續(xù)的問題。突出表現(xiàn)在發(fā)展方式上，仍然沿襲了傳統(tǒng)的舊的增長方式，主要靠外延投資拉動，是投資驅(qū)動型、外延粗放型的增長方式，單純強(qiáng)調(diào)量的增加，新修了多少鐵路，忽視路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、質(zhì)量的增長，建設(shè)成本高，運營成本高。鐵道部作為國家鐵路建設(shè)投資主體、決策主體和責(zé)任主體，由于市場融資渠道不暢，建設(shè)資金短缺，只得向銀行借貸投資修路。據(jù)審計署審計報告，鐵道部2009年底負(fù)債總額已達(dá)1.3萬億元，每年僅還本付息就要733億元。還有鐵路改革滯后，“大一統(tǒng)”的管理，不恰當(dāng)?shù)募薪y(tǒng)一，17年前下放給鐵路局的經(jīng)營自主權(quán)很多又被收回去了、回籠了。鐵路局的市場主體地位遲遲不能確立。管理體制政企合一，鐵道部直接經(jīng)營管理運輸?shù)钠髽I(yè)行為被強(qiáng)化。社會人士戲稱鐵路部門是計劃經(jīng)濟(jì)體制的“極品”。照此下去，外有沉重債務(wù)，每年還本付息壓力大，內(nèi)缺企業(yè)活力，鐵路局又不能作為市場主體去經(jīng)營鐵路，鐵路系統(tǒng)又有什么實力和財力來保證鐵路可持續(xù)發(fā)展，提高鐵路職工的物質(zhì)文化生活水平，讓鐵路職工共享鐵路改革發(fā)展的成果呢？因此，轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，從過去片面追求量的增加轉(zhuǎn)到既注重量的增加，又注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)的提高上來；從傳統(tǒng)的舊的外延粗放型、投資驅(qū)動型的增長方式，轉(zhuǎn)到內(nèi)涵集約型增長方式上來；從偏重鐵路“物質(zhì)化”的發(fā)展轉(zhuǎn)到“物質(zhì)化”發(fā)展與“人本化”發(fā)展并重上來，這是鐵路協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

2.2 轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式的兩大內(nèi)容

如何轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，當(dāng)前必須做好兩篇大文章。

2.2.1 轉(zhuǎn)換鐵路局經(jīng)營機(jī)制，落實鐵路局的市場主體和企業(yè)法人責(zé)任

應(yīng)該看到，鐵路科學(xué)發(fā)展是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的。不僅是新線建設(shè)，高速鐵路、先進(jìn)技術(shù)裝備的增加，路網(wǎng)的發(fā)達(dá)完善等“物質(zhì)化”的發(fā)展，也包括建立科學(xué)高效的鐵路經(jīng)營管理體制，機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的增長，建立優(yōu)質(zhì)便捷的鐵路服務(wù)體系，鐵路員工知識技術(shù)水平的增長，物質(zhì)文化水平的提高。這些都要落實到鐵路局。鐵路局不僅是市場主體，也是轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式的重要主體。目前，就鐵路局而言，并不具備這種主體地位和權(quán)責(zé)，自身經(jīng)營機(jī)制也沒有很好轉(zhuǎn)換。其實鐵路局的市場主體地位，經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，早在1992年國務(wù)院頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，鐵道部下發(fā)的《鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制實施辦法》就已經(jīng)明確，1998年鐵道部發(fā)布的《鐵路局資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制實施辦法》又進(jìn)一步確立了鐵路局市場主體地位。但由于多種原因，近些年來鐵路局市場主體地位被弱化了，鐵道部直接經(jīng)營管理企業(yè)和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的“越位”行為被強(qiáng)化了。鐵路局成了“附屬物”、執(zhí)行層。沒有經(jīng)營自主權(quán)，鐵路局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制也就無從談起。

目前，社會上國有企業(yè)都已進(jìn)入建立現(xiàn)代企業(yè)制度、制度創(chuàng)新階段，鐵路改革滯后，鐵路企業(yè)改革還處于轉(zhuǎn)換機(jī)制階段。要改變這種狀況，首要環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變鐵道部的政府職能，落實鐵路局的市場主體和法人責(zé)任。鐵道部作為政府機(jī)關(guān)，其職能應(yīng)向政企分開的方向，向規(guī)范、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)換。改變目前政企邊界不清，權(quán)力過度集中，行政干預(yù)過多，行為職能錯位等政企不分的現(xiàn)象。理順鐵道部與鐵路局的關(guān)系，從直接經(jīng)營管理、行政干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)殍F路局良好經(jīng)營環(huán)境的構(gòu)造者和服務(wù)者。不僅從認(rèn)識上確立鐵路局的法人主體地位，更重要的是在行動上塑造鐵路局的法人主體地位。其關(guān)鍵在于落實。

首先，要落實鐵路局的法人財產(chǎn)權(quán)。使鐵路局對本企業(yè)的財產(chǎn)享有占有、使用、處分和依法收益的權(quán)利。企業(yè)只有具備了法人財產(chǎn)權(quán)，才能成為法人實體，以其擁有的法人財產(chǎn)在市場活動中自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，成為市場主體。

其次，要落實鐵路局的經(jīng)營自主權(quán)。要將當(dāng)年鐵道部下發(fā)的《鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制實施辦法》中明確的鐵路企業(yè)14項經(jīng)營自主權(quán)，1998年發(fā)布的《鐵路局資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制實施辦法》中屬于鐵路局的12項經(jīng)營權(quán)完整地歸還給鐵路局，并根據(jù)當(dāng)前形勢的發(fā)展、情況的變化，賦予鐵路局更多必要的經(jīng)營自主權(quán)。激勵鐵路局真正以市場主體的角色去研究市場、占領(lǐng)市場、開發(fā)市場。

再次，要按照權(quán)責(zé)匹配的原則，落實鐵路局的法人責(zé)任。承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值，安全、路風(fēng)、穩(wěn)定、服從全路運輸集中統(tǒng)一指揮、遵紀(jì)守法、依法經(jīng)營等主體責(zé)任。

鐵路局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，內(nèi)因是決定因素。鐵路局必須著眼自身、眼睛向內(nèi)，內(nèi)轉(zhuǎn)機(jī)制、外拓市場，實現(xiàn)自身機(jī)制轉(zhuǎn)換。首先，要認(rèn)真研究和科學(xué)運用鐵道部落實鐵路局市場主體和法人責(zé)任，賦予鐵路局的經(jīng)營自主權(quán)，努力成為合格的市場主體。面向市場，發(fā)揮營銷主體的作用；保值增值，發(fā)揮盈虧主體的作用；明確權(quán)責(zé)，發(fā)揮責(zé)任主體作用；練好內(nèi)功，發(fā)揮管理主體作用。其次，要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道，鐵路轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要，建立和優(yōu)化與之相適應(yīng)的鐵路局經(jīng)營新機(jī)制，實現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新。重點要探索建立和優(yōu)化四個機(jī)制：（1）以市場為導(dǎo)向的營銷機(jī)制。包括營銷機(jī)構(gòu)隊伍，運輸產(chǎn)品的開發(fā)，運輸質(zhì)量提高，優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系等，努力增運增收。（2）以資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)的企業(yè)盈虧機(jī)制。包括如何從市場中取得營業(yè)收入，通過開拓市場經(jīng)營把“蛋糕”做大。在支出上以收定支，加強(qiáng)核算，自主管理好成本，把盈虧的壓力和動力層層傳遞下去。（3）以調(diào)動職工積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點的激勵機(jī)制。包括優(yōu)化用人、用工、分配和考核機(jī)制，激勵職工確保安全，為企業(yè)創(chuàng)造效益。（4）以落實法人責(zé)任為重點的約束機(jī)制。鐵路局作為市場主體，享有經(jīng)營自主權(quán)，必須承擔(dān)相應(yīng)的法人責(zé)任。這些責(zé)任的落實必須由自我約束機(jī)制來保證。通過強(qiáng)化行政法規(guī)、政策、紀(jì)律、考核、分配、審計、監(jiān)察、民主管理等多種手段進(jìn)行自我約束。

構(gòu)建上述四個機(jī)制，其難點在于解決好兩個問題。

難點之一：運輸集中統(tǒng)一指揮與鐵路局自主經(jīng)營問題。

首先，運輸集中統(tǒng)一指揮是必要的。它不僅由鐵路“設(shè)備聯(lián)網(wǎng)、生產(chǎn)聯(lián)運、部門聯(lián)勞”的特點，我國鐵路跨局運輸比重大，主要干線負(fù)荷重、能力緊的實際以及保證國家重點物資運輸，鐵路宏觀調(diào)控需要等因素所決定，而且也是鐵路局經(jīng)營的需要和保證。鐵路局要生產(chǎn)運輸產(chǎn)品，一需要貨車車輛或集裝箱等必需的生產(chǎn)要素，二需要跨局運輸?shù)耐ǖ?，這些沒有全路運輸集中統(tǒng)一指揮是難以保證的。

其次，運輸集中統(tǒng)一指揮與鐵路局自主經(jīng)營是辯證統(tǒng)一的。一方面自主經(jīng)營要求鐵路局運什么、運多少、往哪里運能自己說了算；另一方面集中統(tǒng)一指揮要求保證干線暢通，維護(hù)良好運輸秩序。服從宏觀調(diào)控，提高全路整體效益，鐵路局不宜完全自己說了算。二者有矛盾，但二者也能統(tǒng)一。集中統(tǒng)一指揮，才能保證實現(xiàn)跨局運輸。沒有集中統(tǒng)一指揮，干線不通，秩序不好，空車不來，跨局運輸處于無秩序狀態(tài)，則既不能實現(xiàn)跨局運輸，更不能取得跨局運輸經(jīng)營的利益，各局的利益將受到損害。因此，集中統(tǒng)一指揮是各局經(jīng)營的必要條件和基本保證。

第三，劃清鐵路局自主經(jīng)營與全路運輸統(tǒng)一指揮的邊界，實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。既然鐵路局自主經(jīng)營與全路運輸統(tǒng)一指揮必須同時存在而又不能相互取代，劃清二者的邊界線是必須的。筆者認(rèn)為：鐵路局自主經(jīng)營的邊界應(yīng)在服從國家宏觀調(diào)控前提下，局管內(nèi)運輸范圍之內(nèi)；全路運輸統(tǒng)一指揮的邊界應(yīng)在為各鐵路局自主經(jīng)營服務(wù)中，跨鐵路局運輸范圍之內(nèi)。對于跨局運輸也可探索新的思路，比如相鄰兩局之間的運輸可以通過兩局協(xié)調(diào)，訂立合同，按經(jīng)濟(jì)契約來運行，鐵道部實施監(jiān)督協(xié)調(diào)，這樣，全路運輸統(tǒng)一指揮不一定是管分界口，而應(yīng)主要集中在限制口。應(yīng)當(dāng)明確的是：全路運輸統(tǒng)一指揮就是鐵路內(nèi)部運輸生產(chǎn)組織行為、管理行為和調(diào)控行為，不能成為經(jīng)營行為和營銷行為，因鐵路局是市場主體、經(jīng)營主體。運輸統(tǒng)一指揮的主要功能是保證干線暢通，維護(hù)運輸秩序，實施宏觀調(diào)控，進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)，提高整體效益，為鐵路局自主經(jīng)營服務(wù)，為企業(yè)市場營銷服務(wù)。鐵道部主要管好全路列車運行圖編制與執(zhí)行，跨局列車編組計劃的編制與執(zhí)行，編組站分工；限制口的能力分配；各局運用車合理調(diào)配，跨局車流調(diào)整；跨局日常運輸調(diào)度與監(jiān)督；分界口能力與分界口暢通的監(jiān)督指揮與協(xié)調(diào)；緊急、非正常情況下運輸組織調(diào)整，提高全路運輸整體效益的宏觀調(diào)控等。屬于市場主體經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)，鐵路局能辦好的事情或兩局之間能協(xié)商辦好的事情，都應(yīng)交鐵路局去辦。鐵路局要自覺維護(hù)運輸統(tǒng)一指揮的權(quán)威，鐵道部要實現(xiàn)運輸統(tǒng)一指揮為企業(yè)自主經(jīng)營服務(wù)的重心轉(zhuǎn)移。

難點之二：鐵路局獨立核算、自負(fù)盈虧與全路運輸收入清算問題。

獨立核算、自負(fù)盈虧是市場經(jīng)濟(jì)對企業(yè)的本質(zhì)要求，鐵路局作為市場主體和法人實體，必然收入獨立、成本自主、盈虧自負(fù)。然而，運輸生產(chǎn)的聯(lián)運性，多個局共同完成同一運輸產(chǎn)品的特點，又決定了運輸收入的清算問題不可避免。鐵路局如何取得收入，取得與市場需求和企業(yè)所付出的物化勞動及活勞動相適應(yīng)的經(jīng)營收入，對于鐵路局實現(xiàn)獨立核算、自負(fù)盈虧至關(guān)重要。

回顧鐵路運輸財務(wù)體制改革的進(jìn)程：由計劃經(jīng)濟(jì)的不實行經(jīng)濟(jì)核算，不計盈虧的“大鍋飯”體制，逐步改革為全路實行“清算單價”收入清算辦法；鐵路“大包干”后，實行的“清算單價收入分成、多超多得、調(diào)節(jié)平衡”的“雙掛鉤”清算辦法；轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制中，實行“管內(nèi)歸己，直通清算”的“管直方案”清算辦法，后來完善為“管直清算、系數(shù)調(diào)節(jié)”辦法；實行資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制后，實行“模擬區(qū)域運價、管內(nèi)現(xiàn)收清算、直通作業(yè)清算、服務(wù)相互清算”辦法。近幾年來，經(jīng)營績效考核實行“收入來自市場，旅客運輸專業(yè)運輸承運清算，普通貨運分段”清算辦法。這一系列的財務(wù)改革清算辦法的探索，對推進(jìn)每一時期鐵路運輸體制改革發(fā)揮了積極作用，但其總體導(dǎo)向仍然是部局清算，鐵路局的收入不是直接從市場取得，而是從鐵道部清算取得，鐵路局眼盯清算單價或者調(diào)節(jié)系數(shù)，顯然與鐵路局作為市場主體不相符合。

要落實鐵路局市場主體地位，必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革財務(wù)清算辦法，研究解決鐵路局如何取得營業(yè)收入問題。導(dǎo)向是鐵路局客貨運輸收入直接從市場取得，不應(yīng)該是從鐵道部清算取得，更不需要靠調(diào)節(jié)系數(shù)來決定營業(yè)收入的高低。鐵路局直接從市場取得收入，有利于拓展市場，增強(qiáng)職工市場營銷觀念，引導(dǎo)全局上下抓運輸收入。鐵路聯(lián)合勞動的特點決定了鐵路局的收入有一部分是清算得來的。這種清算不必拘于部局清算一種模式，也可以探討局與局之間的清算。幾個局共同完成同一運輸產(chǎn)品，由取得收入的發(fā)送局與其他通過局、到達(dá)局清算，部發(fā)揮規(guī)范職能，制定全路統(tǒng)一的局間清算規(guī)定或辦法，監(jiān)督協(xié)調(diào)各局執(zhí)行。

路局機(jī)關(guān)各處室在鐵路局轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制中作用至關(guān)重要。一切工作要適應(yīng)市場主體的需要，發(fā)揮管理主體作用，參謀構(gòu)筑鐵路局的新機(jī)制，細(xì)化鐵路局建立和優(yōu)化營銷機(jī)制、盈虧機(jī)制、激勵機(jī)制、約束機(jī)制等主要機(jī)制的內(nèi)容、運作方式及環(huán)節(jié)，并在具體管理工作中具體實施。

站段是鐵路局的基本單元。鐵路局要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制必須理順路局與站段的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，增強(qiáng)站段的活力，調(diào)動站段的積極性，這樣才能把轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的各項工作落到實處。

首先，必須要確定站段的定位。在鐵路局作為市場主體又直管站段的體制下，站段定位，從運輸生產(chǎn)分工看，站段是按專業(yè)分工，為企業(yè)整體經(jīng)營服務(wù)的生產(chǎn)單位。從管理層次看，站段下面有車間（車隊）、班組，也有機(jī)關(guān)管理科室。具體開展生產(chǎn)作業(yè)，屬于作業(yè)管理層。從安全責(zé)任看，站段是安全生產(chǎn)基層責(zé)任主體，對本單位職權(quán)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。從企業(yè)盈虧看，站段是客貨營銷的窗口，營業(yè)收入的創(chuàng)收層，站段直接面向旅客、貨主，為旅客、貨主服務(wù)，鐵路局的營業(yè)收入都是通過站段的具體生產(chǎn)經(jīng)營活動取得的。同時，站段也是企業(yè)成本管理重心，鐵路局開展運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動，物化勞動和活勞動的成本支出主要產(chǎn)生于站段，節(jié)支降耗的空間也主要在站段。要依據(jù)站段的職能定位，賦予站段相匹配的管理權(quán)限和相應(yīng)責(zé)任，使站段有活力。包括本單位的生產(chǎn)組織權(quán)、運輸產(chǎn)品銷售、設(shè)備使用權(quán)、中層及以下員工任免（聘用、解聘）權(quán)，按局工效掛鉤辦法核定工資總額范圍內(nèi)工資獎金分配權(quán)，局下達(dá)成本計劃內(nèi)的財務(wù)費用支出權(quán)，部局管理項目外的物資采購權(quán)，運用本單位人員、技術(shù)設(shè)備等優(yōu)勢，開展多元化經(jīng)營的權(quán)利等，并落實相應(yīng)的確保安全、完成生產(chǎn)、經(jīng)營任務(wù)、路風(fēng)建設(shè)、單位穩(wěn)定、遵紀(jì)守法等各種責(zé)任。

鐵路局在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制中不僅要落實站段的權(quán)責(zé)，增強(qiáng)站段的活力，還要注意按鐵路局市場主體的要求，構(gòu)建管理站段的新機(jī)制，包括生產(chǎn)管理機(jī)制、安全管理機(jī)制、資產(chǎn)管理機(jī)制、成本管理機(jī)制、考核機(jī)制等。通過機(jī)制的作用，實現(xiàn)鐵路局對站段管理的整體優(yōu)化。

站段的設(shè)置和布局優(yōu)化是鐵路局轉(zhuǎn)換機(jī)制中值得注意的問題。筆者認(rèn)為，近幾年來，有些基層站段不恰當(dāng)?shù)財U(kuò)大管理幅度，管理的人員、地域過大，有的比過去兩個分局管的地域還大，違背了科學(xué)有效管理的原則。站段管理重點是現(xiàn)場管理、現(xiàn)場控制，站段管理幅度過大，怎么進(jìn)行現(xiàn)場管理呢？站段管理幅度過大，必然導(dǎo)致站段管理機(jī)關(guān)化，管不了，也管不好。站段是基層生產(chǎn)單位，必須按照直接有效管理的原則進(jìn)行管理。

2.2.2 實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，擴(kuò)大鐵路經(jīng)營市場

盛光祖部長提出，開發(fā)鐵路經(jīng)營市場。鐵路實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略不是簡單地增加幾個項目，而是有質(zhì)的飛躍，它應(yīng)定位在鐵路經(jīng)營戰(zhàn)略、發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式的重要方面。實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，鐵路不再是單一的傳統(tǒng)運輸經(jīng)營，而是多元化經(jīng)營；不再是“主輔分離”，把所謂“輔業(yè)”分離出去，而是主營運輸業(yè)務(wù)與其他多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)一體，一體化管理。發(fā)展多元經(jīng)營不再僅是多經(jīng)部門的事，而是運輸企業(yè)各部門的共同責(zé)任；不再是所謂主業(yè)支持多經(jīng)，而是“份內(nèi)”的事。多經(jīng)企業(yè)的職工和從事運輸業(yè)務(wù)的職工一樣，都是鐵路職工。

鐵路實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略不同于其他行業(yè)，必須根據(jù)自身的特點，發(fā)揮自身優(yōu)勢。鐵路具有運輸優(yōu)勢、客貨服務(wù)優(yōu)勢、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、比較優(yōu)勢、專業(yè)技術(shù)設(shè)備優(yōu)勢、人才優(yōu)勢等多種優(yōu)勢。盛光祖部長代表部黨組提出全路運輸生產(chǎn)經(jīng)營的基本思路是大力拓展運輸市場，延伸運輸服務(wù)鏈條，開發(fā)鐵路經(jīng)營市場。也就是說要在“拓展”、“延伸”、“開發(fā)”六個字上做好文章。筆者認(rèn)為，向市場更大范圍內(nèi)拓展和延伸，應(yīng)按市場的需求去拓展和延伸。就旅客運輸服務(wù)而言，不再是滿足過去簡單的出差、旅行，購票上車、出站下車的需求，而是向個性化、多樣化需求方向發(fā)展。不僅需要安全正點到達(dá)目的地，還需要在旅行和旅游途中舒適、吃得好、住得好、購物方便等，這就決定客運市場、客運服務(wù)鏈條應(yīng)向個性化、多樣化、廣告、票務(wù)、站車商業(yè)、飯店等全方位服務(wù)方向延伸。就貨運而言，貨主不再滿足過去貨物承運進(jìn)站，交付出站“位移”的需求，而且具有上門取貨、送貨，“一票到底”，乃至倉庫存貨、包裝等更多的需求，這就決定貨運市場、貨運服務(wù)鏈條，應(yīng)由“站到站”的服務(wù)向“門到門”全過程服務(wù)延伸，應(yīng)由簡單的“貨運代理”向受理、裝卸、倉儲、包裝、加工、配送等現(xiàn)代物流服務(wù)延伸。拓展多元化經(jīng)營領(lǐng)域，必須向市場開發(fā)，從市場取得收入，不能搞鐵路企業(yè)內(nèi)部清算取得收入的體內(nèi)循環(huán)。要利用鐵路車、機(jī)、工、電、輛的專業(yè)優(yōu)勢、技術(shù)設(shè)備、資源優(yōu)勢，向工程、施工、監(jiān)理、鐵路配件維修、地方鐵路、專用鐵路機(jī)車牽引、運營、大修、維護(hù)、企業(yè)自備車檢修等市場開發(fā)，向商貿(mào)、旅游商品等市場開發(fā)。市場開發(fā)是無邊界的，但不能盲目開發(fā)，關(guān)鍵是結(jié)合鐵路特點，發(fā)揮鐵路優(yōu)勢，有所為有所不為。

實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，必須構(gòu)建推進(jìn)鐵路局多元化經(jīng)營管理體制和運行機(jī)制。這是順利實施的重要保證。從領(lǐng)導(dǎo)分工看，鐵路局長不僅是運輸經(jīng)營的經(jīng)營者和第一管理者，也是路局多元化經(jīng)營的經(jīng)營者和第一管理者。各分管副局長不僅對運輸分管業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，也要對分管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)。從路局機(jī)關(guān)處室來看，不論是車、機(jī)、工、電、輛專業(yè)管理業(yè)務(wù)部門或者是人、勞、計、財?shù)染C合管理部門，都要把多元化經(jīng)營當(dāng)成“份內(nèi)”的事。專業(yè)管理部門要研究、指導(dǎo)本系統(tǒng)的運輸服務(wù)鏈條延伸和多元化經(jīng)營開發(fā)。綜合管理部門要研究和建立推進(jìn)多元化經(jīng)營的用人機(jī)制、激勵機(jī)制、考核機(jī)制、成本管理機(jī)制等。比如用人機(jī)制，鐵路局不僅要引進(jìn)、培育運輸業(yè)務(wù)的人才，也要注意引進(jìn)、培育多元化經(jīng)營的人才。真正做到一體化管理，分類指導(dǎo)。借鑒鐵路多經(jīng)三十多年發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，鐵路局對非運輸企業(yè)的管理不能等同于站段的管理。因為非運輸企業(yè)是法人實體，必須依據(jù)《公司法》行使好出資人的權(quán)利，管好經(jīng)營班子、重大決策、投資回報三件大事，不要直接干預(yù)非運輸企業(yè)份內(nèi)的事。

鐵路實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，鐵路局成為多元化經(jīng)營市場主體，站段自然成為多元化經(jīng)營的基本單元。由于站段不是企業(yè)，不是法人，不宜興辦非運輸企業(yè)。但站段可以利用既有資源優(yōu)勢，開展延伸運輸服務(wù)鏈條和開發(fā)其他多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)，和運輸業(yè)務(wù)收入統(tǒng)一核算。至關(guān)重要的是調(diào)動站段的積極性，建立一種激勵機(jī)制，讓站段和職工共享鐵路多元化經(jīng)營成果。

The article reviews the experiences and implications of pilot modification of operation mode of Jinan railway bureau in the 1990s and discusses the operation diversification strategy in terms of how to improve development,make railway bureau realize the market player status and legal body responsibility and etc.

railway；modification；operation mode；development mode；diversification of operation；Jinan railway bureau

A

1004-9746（2011）02-0001-07

魏艷紅）

2011-04-02）