劉春湘 邱松偉 陳業(yè)勤

社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與策略選擇*

劉春湘 邱松偉 陳業(yè)勤

20世紀(jì)70—80年代以來(lái)，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變，國(guó)家逐漸從社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域退出。然而，在當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化的背景下，有限的公共服務(wù)供給與社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的需要之間的矛盾越來(lái)越突出，社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)成為必然。社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)中扮演著服務(wù)提供、價(jià)值倡導(dǎo)、資源整合、溝通平臺(tái)的角色，但同時(shí)也面臨著合法性、信任和資源缺失、能力不足等問(wèn)題。應(yīng)從政府、社區(qū)和社會(huì)組織三個(gè)層次同時(shí)著手，推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)。

社區(qū);社會(huì)組織;社區(qū)公共服務(wù)

20世紀(jì)70—80年代以來(lái)，隨著中國(guó)傳統(tǒng)的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制推進(jìn)，國(guó)家逐漸改變了以往對(duì)各個(gè)層面公共服務(wù)大包大攬的壟斷特性，表現(xiàn)尤為明顯的是從社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域退出。在社區(qū)公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化的背景下，有限的公共服務(wù)供給與社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的需要之間的矛盾越來(lái)越突出。各類社會(huì)組織正是順應(yīng)時(shí)代的呼喚走進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，成為城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系中的生力軍，在社區(qū)服務(wù)中扮演重要的角色。但是在提供公共服務(wù)過(guò)程中，社會(huì)組織常常面臨諸多問(wèn)題而陷入現(xiàn)實(shí)困境。本文擬就社會(huì)組織在社區(qū)服務(wù)中的角色扮演、社會(huì)組織在提供公共服務(wù)過(guò)程中的存在問(wèn)題以及促進(jìn)社會(huì)組織有效提供社區(qū)服務(wù)的功能發(fā)揮等方面進(jìn)行初步探討。

一、社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)的角色分析

根據(jù)萊斯特·M.薩拉蒙的第三政府理論，社會(huì)組織和政府在功能上互補(bǔ)，鑒于政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的不足，在公共服務(wù)的傳輸上必須仰賴社會(huì)組織，社會(huì)組織應(yīng)該更多地扮演公共服務(wù)提供者的角色。①克萊姆從社會(huì)組織的特質(zhì)、目標(biāo)和實(shí)際功效中，總結(jié)了社會(huì)組織的四種角色，即開(kāi)拓與創(chuàng)新者、改革與倡導(dǎo)者、價(jià)值維護(hù)者、服務(wù)提供者②?？梢?jiàn)，提供公共服務(wù)是社會(huì)組織的核心功能角色。

社會(huì)組織根植于基層，接近社區(qū)，可以對(duì)民眾和社區(qū)的需要進(jìn)行適當(dāng)和及時(shí)的把握，從而易于發(fā)掘社區(qū)問(wèn)題。它們具有解決社區(qū)問(wèn)題的專門(mén)知識(shí)，能夠促使社區(qū)成員參與同其切身利益有關(guān)的決策和資源分配，在參與中分享社區(qū)公共服務(wù)。社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)中的角色定位可以歸納為以下幾點(diǎn)。

1.服務(wù)提供:政府職能轉(zhuǎn)移和公民需求回應(yīng)

社會(huì)組織具有自愿性、獨(dú)立性、專業(yè)性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，將公共服務(wù)交給社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)是一種行之有效的制度模式。其作用不僅在于向社會(huì)提供眾多服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門(mén)不該做或做不好、企業(yè)做卻未必有效的社會(huì)事務(wù)，還可以通過(guò)其競(jìng)爭(zhēng)壓力，間接提高其他社區(qū)公共服務(wù)主體的服務(wù)水平。③

在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)組織公共服務(wù)職能的發(fā)揮主要體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)移后政府從中退出的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。政府職能轉(zhuǎn)移為社會(huì)組織提供了生存空間，社會(huì)組織生存空間的拓展取決于其對(duì)居民需求的回應(yīng)性，缺乏回應(yīng)性的社會(huì)組織面臨生存的危險(xiǎn)。在生存壓力下，社會(huì)組織需要不斷增強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民公共需求的敏感性，提升公共服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新公共服務(wù)供給，探索新的公共服務(wù)機(jī)制。而社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)恰好為這種回應(yīng)性和敏感性提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。首先，社會(huì)組織是具有獨(dú)立行為能力的民間組織，其非政府性使它可以避免政府官僚科層制的弊端，在組織體制、結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目運(yùn)作等方面具有較大彈性，社區(qū)適應(yīng)性強(qiáng)。社會(huì)組織可以根據(jù)社區(qū)需要調(diào)整自己的戰(zhàn)略和行動(dòng)方案，以應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)。其次，社會(huì)組織扎根基層，比政府更能體察民情，能以靈活的方式滿足社區(qū)居民各個(gè)層次的多樣化的公共服務(wù)需求。再次，多數(shù)社會(huì)組織以社會(huì)弱勢(shì)群體或邊緣性社會(huì)群體作為自己的服務(wù)對(duì)象，同社區(qū)中的貧困居民保持密切的聯(lián)系，由于具有專門(mén)知識(shí)和根植于基層的社會(huì)關(guān)系，社會(huì)組織能夠及時(shí)洞察社區(qū)的新需求，并設(shè)法提供相應(yīng)的滿足需求的服務(wù)。

2.價(jià)值倡導(dǎo):公共精神與社區(qū)意識(shí)

社會(huì)組織在社區(qū)組織體系中處于一個(gè)結(jié)點(diǎn)的位置，通過(guò)這一結(jié)點(diǎn)，社區(qū)內(nèi)組織之間、個(gè)人之間、組織和個(gè)人之間在自愿、互利、互助的基礎(chǔ)上，形成了直接的、多元的、平等的橫向聯(lián)合，形成了社區(qū)組織體系的彈性整合。社會(huì)組織結(jié)點(diǎn)的橋梁和紐帶作用為社區(qū)認(rèn)同提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)，并運(yùn)用其溝通力量將松散的居民凝結(jié)成共同體。④可以說(shuō)，社會(huì)組織的產(chǎn)生本身就是一種公共精神的象征，社會(huì)組織通過(guò)內(nèi)部的交流與協(xié)作以及與社區(qū)內(nèi)其他組織的平等互動(dòng)形成了一定的價(jià)值和規(guī)范如平等互惠、博愛(ài)、互助、參與、寬容、奉獻(xiàn)等，以此來(lái)引導(dǎo)和調(diào)適社區(qū)成員之間的關(guān)系。這種公共精神和社區(qū)意識(shí)反過(guò)來(lái)又如同高能膠一樣將處于原子狀態(tài)的社區(qū)居民粘合成社區(qū)人，將各種分散的力量整合成一種力量。同時(shí)，在一個(gè)具有社區(qū)意識(shí)和公共精神的社區(qū)內(nèi)，公共服務(wù)提供的成本大大降低，公共服務(wù)的供給也將更有效率和效果。帕特南指出，一些具有社區(qū)意識(shí)和公共精神的社區(qū)擁有大量積極的社會(huì)組織，這些組織推崇團(tuán)結(jié)、公民參與以及整合。正是這些社區(qū)組織有效地管理了公共事務(wù)，滿足了本地居民的要求。⑤

3.資源整合:資源存量和資源增量

社會(huì)組織的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力既非利潤(rùn)動(dòng)機(jī)，也非權(quán)力原則，而是組織的使命，是以志愿精神為背景的利他主義和互助精神，社會(huì)組織是組織化的志愿精神。⑥建立在組織化之上的公共精神和公益追求使社會(huì)組織具有較強(qiáng)的資源動(dòng)員、資源整合和資源利用的能力。建構(gòu)在信任和認(rèn)同基礎(chǔ)上的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)資源，包括政府的稅收和政策支持、企業(yè)的技術(shù)支持和資金捐助以及個(gè)人的時(shí)間和資金捐贈(zèng)。對(duì)各種社會(huì)資源的整合和利用使社會(huì)組織公共服務(wù)職能的履行有了堅(jiān)實(shí)的保障。

社會(huì)組織的資源整合可以從兩個(gè)方面考察:資源存量開(kāi)發(fā)和尋求增量資源。一方面，社會(huì)組織可以利用其獨(dú)特的資源配置機(jī)制，調(diào)動(dòng)閑散的社區(qū)資源存量投入社區(qū)公共服務(wù)，使社區(qū)內(nèi)的存量資源獲得最大化開(kāi)發(fā)和利用。另一方面，社會(huì)組織可以通過(guò)自身的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)整合社區(qū)外的社會(huì)資源，如社區(qū)外的基金會(huì)、企業(yè)和其他社會(huì)組織的資源等投入社區(qū)，進(jìn)而形成社區(qū)的資源增量。

4.溝通平臺(tái):利益代表和需求表達(dá)

維護(hù)社區(qū)的公共利益，追求社區(qū)公眾利益的最大化是社會(huì)組織的價(jià)值追求。對(duì)公共利益的價(jià)值追求使社會(huì)組織特別強(qiáng)調(diào)組織運(yùn)作的參與性。這種社區(qū)參與實(shí)際上就是一個(gè)政府、企業(yè)與民眾的互動(dòng)過(guò)程，社會(huì)組織成為社區(qū)內(nèi)外各種社會(huì)組織(政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織)和社區(qū)內(nèi)居民聯(lián)系的紐帶，成為社區(qū)成員內(nèi)部溝通和外部聯(lián)系的溝通平臺(tái)。社會(huì)組織的參與性使社區(qū)居民的利益整合進(jìn)社會(huì)組織的運(yùn)作中，對(duì)內(nèi)發(fā)展社區(qū)的公共利益，對(duì)外形成社區(qū)利益的代表，通過(guò)各種正式或非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、制度化或非制度化的溝通渠道進(jìn)行社區(qū)居民需求和利益的表達(dá)，獲取社區(qū)外社會(huì)的關(guān)注。如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一般有以下幾個(gè)必經(jīng)程序:一是公開(kāi)接受申請(qǐng);二是審查評(píng)估申請(qǐng)方案;三是確定服務(wù)組織;四是簽訂協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù);五是監(jiān)督與評(píng)估服務(wù)成效。在整個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織代表組織成員，代表社區(qū)利益，獲取政府支持，維系并促進(jìn)與政府的合作，同時(shí)確保合作過(guò)程中社會(huì)組織提供服務(wù)的獨(dú)立自主性。

二、社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)提供中的現(xiàn)實(shí)困境

1.制度上的身份困境:合法性缺失

合法性反映一種被認(rèn)可、被贊同的價(jià)值，它表明某一主體具有被承認(rèn)、被接受、被自愿服從的基礎(chǔ)。社會(huì)組織的合法性可分為社會(huì)合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性，這四種合法性構(gòu)成了一個(gè)以法律合法性為核心的合法性結(jié)構(gòu)。⑦其中政治合法性、法律合法性和行政合法性具有強(qiáng)相關(guān)性。社會(huì)合法性受前述三種合法性影響，又可不依賴于前三種合法性而獨(dú)立存在，它表征社會(huì)組織具有某種程度的正當(dāng)性和合理性而被認(rèn)同、接受和支持。任何組織如果獲得其他組織或個(gè)人的認(rèn)同，那么就可以說(shuō)它獲得了某種意義上的合法性。

總體觀之，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織而言，合法性問(wèn)題始終是一道難以逾越的障礙。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理是建立在“雙重管理，分級(jí)登記和非競(jìng)爭(zhēng)性原則”的登記管理制度基礎(chǔ)之上的，是否登記注冊(cè)是合法與非法的唯一依據(jù)。這是以法律合法性為核心的合法性結(jié)構(gòu)邏輯的必然結(jié)果。但是，這往往在實(shí)踐上否定了社會(huì)合法性的存在。這種單一的合法性渠道和管控型的登記管理制度構(gòu)成了社會(huì)組織獲取合法性的天然障礙和過(guò)高門(mén)檻，使社會(huì)組織的產(chǎn)生、發(fā)展面臨嚴(yán)格的制度限制。大量具有社會(huì)合法性的組織很難具有法律合法性，從而使許多社會(huì)組織退而尋求其他形式的合法性，甚至以非法的身份存在。同時(shí)，合法登記的社會(huì)組織也往往由于過(guò)多依附于政府而社會(huì)合法性不足。合法性身份的缺失對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)職能的發(fā)揮和服務(wù)的供給產(chǎn)生不利影響。

2.行政化社區(qū)政府依附:獨(dú)立性不足

從學(xué)理上分析，社區(qū)中的社會(huì)組織主要包括居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)以及其他社區(qū)服務(wù)組織，它們都是社區(qū)自主治理、自我服務(wù)的載體，但實(shí)際上這些組織帶有濃厚的官方色彩。在原有“強(qiáng)國(guó)家的單位結(jié)構(gòu)模式”⑧的慣性作用下，社會(huì)組織尤其是社區(qū)居委會(huì)同時(shí)承擔(dān)著社會(huì)管理、社會(huì)控制和公共服務(wù)職能，政府在社區(qū)中仍處于主導(dǎo)地位。

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織間的關(guān)系會(huì)依各自的資源優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)，進(jìn)行各類資源的動(dòng)態(tài)交易，由于掌握資源的重要程度和稀缺程度不同，建立在資源依賴基礎(chǔ)上的雙方關(guān)系就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力上的不對(duì)等。⑨社會(huì)組織與地方政府之間的關(guān)系也可以理解為一種基于資源相互依賴的非對(duì)稱互惠關(guān)系。名義上的自治組織——社區(qū)居委會(huì)仍是政府的“腿”，通過(guò)承擔(dān)大量的行政化職能，換取政府提供的社區(qū)發(fā)展所需的資源。其他社會(huì)組織的存在和發(fā)展則需要建立在社區(qū)居委會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)上，進(jìn)而才能獲得政府的行政合法性。這種合法性是社會(huì)組織在社區(qū)開(kāi)展服務(wù)和獲取政府資助的基礎(chǔ)甚至是前提，同時(shí)也為政府直接或間接干預(yù)提供了空間和可能。由此，社會(huì)組織的存在與發(fā)展呈現(xiàn)一種依附性，無(wú)法獨(dú)立自主地提供公共服務(wù)來(lái)滿足社區(qū)居民多樣化的動(dòng)態(tài)需求，這嚴(yán)重破壞了其動(dòng)員社會(huì)資源的機(jī)制。

3.社會(huì)資本存量不足:信任缺失和資源缺失

帕特南認(rèn)為社會(huì)資本就是社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能通過(guò)促進(jìn)合作行為而提高社會(huì)效率。⑩帕特南把社會(huì)組織的數(shù)量和參與社會(huì)組織的人數(shù)看做是社會(huì)資本存量的標(biāo)志。在我國(guó)現(xiàn)階段的社區(qū)發(fā)展中，社會(huì)生活節(jié)奏的加快、社會(huì)流動(dòng)性的增加、社區(qū)生活空間屬性的壓縮以及居住空間屬性的上升使社區(qū)公共生活缺失，從而導(dǎo)致社區(qū)居民間的社會(huì)信任發(fā)展緩慢，參與渠道缺失，建立在信任和參與基礎(chǔ)上的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)范圍較小。社區(qū)的社會(huì)資本存量不足，使社會(huì)組織難以嵌入稀薄的社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)中，也難以從社區(qū)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中獲得足夠的社會(huì)資源支持。

社會(huì)資本源于一個(gè)地區(qū)的傳統(tǒng)、文化、習(xí)俗和規(guī)定等各種正式或非正式的公民交往規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)所形成的制度習(xí)慣。諾斯認(rèn)為制度模式具有自我增強(qiáng)性。同樣，社會(huì)資本也具有自我復(fù)制的屬性。如果缺乏外部制度的植入，積極培植社會(huì)資本，缺乏社會(huì)資本的制度也會(huì)自我復(fù)制和增強(qiáng)，因?yàn)樵谌狈ι鐣?huì)信任的社會(huì)中每個(gè)人選擇不信任他人是一種合乎理性的選擇。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)社會(huì)組織由于社會(huì)資本不足而難以獲得社會(huì)信任和社會(huì)資源，從而不能提供令人滿意的公共服務(wù)，服務(wù)效率低下。這種公共服務(wù)不足和服務(wù)效率低下又會(huì)使社會(huì)組織更加難以獲得社會(huì)的信任和所需要的資源。這種惡性循環(huán)使社會(huì)組織難以走上良性發(fā)展。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管社區(qū)服務(wù)組織已初具規(guī)模，但遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需求，多數(shù)社會(huì)組織因社會(huì)資本不足而處于休眠或半休眠狀態(tài)。

4.慈善的業(yè)余主義:能力不足

薩拉蒙曾經(jīng)提出慈善的業(yè)余主義[11]，指的是社會(huì)組織由于運(yùn)作資金的限制，難以提供有競(jìng)爭(zhēng)性和吸引力的薪酬和福利同企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)專業(yè)性人才，只能依靠具有奉獻(xiàn)精神的志愿者，從而造成社會(huì)組織服務(wù)的非專業(yè)性和業(yè)余性現(xiàn)象。在我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程中，慈善的業(yè)余主義更為明顯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織的工作人員主要來(lái)自離退休人員，或主要依靠志愿者開(kāi)展活動(dòng)，這使得社會(huì)組織人才不足，特別是具有創(chuàng)新能力的人才不足，從而難以開(kāi)展卓有成效的活動(dòng)。專業(yè)化是社區(qū)公共服務(wù)的必然發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)組織需要有一批專業(yè)化的人才隊(duì)伍來(lái)運(yùn)營(yíng)，但目前許多社會(huì)組織尚缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和管理，資金不足，運(yùn)行不良。專業(yè)服務(wù)和專業(yè)人員組織管理的缺乏，最終導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)的低效率。

三、強(qiáng)化社會(huì)組織社區(qū)公共服務(wù)者角色的策略

1.政府層面的策略

(1)轉(zhuǎn)變觀念。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，政治發(fā)達(dá)社會(huì)與不發(fā)達(dá)社會(huì)的分水嶺就是各自擁有組織的數(shù)量、規(guī)模和效率，社團(tuán)缺乏、組織發(fā)展層次低下是政治混亂而動(dòng)蕩的社會(huì)的特點(diǎn)。社會(huì)組織的發(fā)展不是對(duì)政府的威脅，而是政治發(fā)展的重要標(biāo)志。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)社區(qū)社會(huì)組織的地位和作用，認(rèn)識(shí)到社區(qū)社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)組織體系中必不可少的結(jié)構(gòu)性要素。社會(huì)組織作為社區(qū)公共服務(wù)的具體組織者和運(yùn)作者，承擔(dān)政府管理社會(huì)的部分職能，這是今后政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的社會(huì)管理體制的前提條件。社會(huì)組織的產(chǎn)生和運(yùn)作，可以使政府在更高層次上實(shí)行宏觀管理，實(shí)現(xiàn)政府管理精簡(jiǎn)高效。

(2)政策供給。向玉瓊把公共政策看做是一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的過(guò)程，表現(xiàn)為“均衡—不均衡—均衡—不均衡”的循環(huán)往復(fù)，當(dāng)政策網(wǎng)絡(luò)中的力量對(duì)比發(fā)生變化，或者受到外界的壓力，這些力量就會(huì)對(duì)政策系統(tǒng)提出新的需求，從而可能通過(guò)政策供給的方式發(fā)生政策變遷。[12]當(dāng)前我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的政策嚴(yán)重滯后于社會(huì)組織的發(fā)展，處于一種顯性非均衡狀態(tài)，但是社會(huì)組織的力量積蓄仍難以達(dá)到從外部促使政策系統(tǒng)產(chǎn)生新的政策供給的狀態(tài)。此時(shí)，政府在政策的不均衡狀態(tài)產(chǎn)生后可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，以避免非均衡狀態(tài)積累可能產(chǎn)生的社會(huì)緊張或不穩(wěn)定。政府應(yīng)運(yùn)用政策工具，制定促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的政策，為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)政策環(huán)境。應(yīng)完善社會(huì)組織相關(guān)的法律、法規(guī)，摒棄雙重管理體制，解除限制社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，增加政治系統(tǒng)對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生和發(fā)展的寬容性，擴(kuò)大社會(huì)組織的發(fā)展空間。與此同時(shí)，應(yīng)補(bǔ)充完善治理結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織行為的監(jiān)管。

(3)財(cái)政支持。社區(qū)組織提供的是面向社區(qū)居民的公共服務(wù)，屬于公共物品和準(zhǔn)公共物品的范疇。政府對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的提供具有義不容辭的責(zé)任。伊曼紐爾·薩瓦斯把公共服務(wù)的參與者分為三類:消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者。服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者之間的區(qū)分至關(guān)重要，這是界定政府角色的基礎(chǔ)。[13]因此，政府在社區(qū)公共物品提供中一定要承擔(dān)起提供者的責(zé)任，在社區(qū)公共服務(wù)的提供中加大對(duì)社區(qū)非營(yíng)利組織的財(cái)政支持，完善政府對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的委托和購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，加大對(duì)非營(yíng)利組織承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)的資金支持。

(4)稅收減免。盡管我國(guó)政府已出臺(tái)一些與社會(huì)組織稅收有關(guān)的政策，但遠(yuǎn)不能形成對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)效應(yīng)。為促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，應(yīng)從以下方面著手:一是實(shí)行社會(huì)組織免稅資格核準(zhǔn)制度，獲得免稅資格的社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，社會(huì)組織成員及高層管理人員的薪酬應(yīng)控制在社會(huì)平均工資水平一定的幅度內(nèi)。二是對(duì)符合條件的社區(qū)社會(huì)組織免征所得稅、營(yíng)業(yè)稅與增值稅。三是完善捐贈(zèng)稅收制度，突出對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)捐贈(zèng)行為。任何單位和個(gè)人在向作為稅收優(yōu)惠主體的社區(qū)社會(huì)組織捐贈(zèng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予其所得稅優(yōu)惠。

2.社區(qū)層面的策略

(1)強(qiáng)化社區(qū)的公民參與精神。良好治理的社會(huì)需要擁有美德和公共參與精神的公民組成的社會(huì)組織。社區(qū)中的公民是社區(qū)社會(huì)組織的基本細(xì)胞，公民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的信賴和廣泛參與，是社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。社區(qū)的街道和居委會(huì)有必要通過(guò)各種宣傳和教育手段加強(qiáng)社區(qū)居民的公共參與精神的培育和訓(xùn)練。同時(shí)，應(yīng)從客觀實(shí)際出發(fā)，切實(shí)解決社區(qū)居民的實(shí)際需求。當(dāng)人們知道自己的利益之后自然會(huì)理解這樣一個(gè)道理:要享受社會(huì)公益就必須盡自己的義務(wù)。這樣，居民才樂(lè)于參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理。

(2)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的監(jiān)督。薩拉蒙指出，對(duì)非營(yíng)利部門(mén)的一個(gè)常見(jiàn)誤解是“德行完美的神話”。他指出，社會(huì)組織仍然具有組織的一切特征，隨著規(guī)模和復(fù)雜性的增加，它們同樣易受那些反應(yīng)遲鈍、行動(dòng)緩慢、墨守成規(guī)的官僚機(jī)構(gòu)的局限性的影響。[14]因此，社區(qū)社會(huì)組織仍然需要嚴(yán)格的外部監(jiān)督，以克服社會(huì)組織中可能滋生的無(wú)效率、資源浪費(fèi)和組織僵化等，確保社會(huì)組織的非營(yíng)利性和資金使用的高效性。社區(qū)對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)督的前提條件是每一個(gè)社區(qū)居民都有權(quán)及時(shí)獲得社會(huì)組織的完整信息。因此，有必要確保社區(qū)社會(huì)組織遵循金魚(yú)缸法則，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織的透明度，使社會(huì)組織的行為持續(xù)受到社區(qū)居民的監(jiān)督。社區(qū)對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)督將增進(jìn)社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同和信任，提升社會(huì)組織的社會(huì)資本，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.社會(huì)組織層面的策略

(1)強(qiáng)化自身能力建設(shè)。社區(qū)社會(huì)組織的能力是指獲取各種資源并利用資源達(dá)到組織公共目標(biāo)的能力，其中決策能力、資源動(dòng)員與管理能力、行動(dòng)能力、整合組織內(nèi)外資源響應(yīng)快速變化環(huán)境的反應(yīng)能力是社會(huì)組織必須具備的核心能力。目前我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)能力與理想狀態(tài)相距甚遠(yuǎn)，需要大力加強(qiáng)能力建設(shè)。社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)積極實(shí)行制度化管理，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，強(qiáng)化民主決策、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、崗位職責(zé)、志愿者管理以及服務(wù)流程等制度建設(shè)。尤其要加強(qiáng)人力資源的開(kāi)發(fā)、利用，不斷提高組織成員的綜合素質(zhì)。在21世紀(jì)，社會(huì)組織走向成功的關(guān)鍵是組織成員的專業(yè)化。為此，要大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才;引進(jìn)專家和學(xué)者;對(duì)志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，設(shè)立上崗服務(wù)證書(shū)制度，建立志愿者工作評(píng)估體系，打造充滿朝氣和活力的工作團(tuán)隊(duì)。

(2)完善內(nèi)部治理機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)公信力。公信力乃是社區(qū)社會(huì)組織的生命線。公眾缺乏對(duì)社會(huì)組織的信任不是由于管理問(wèn)題，而是由于治理不善造成的。[15]因此，社區(qū)社會(huì)組織要想達(dá)到社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、組織凝聚力強(qiáng)、社會(huì)公信度高，就必須完善自身治理機(jī)制，健全組織機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部制度，規(guī)范運(yùn)作程序，強(qiáng)化內(nèi)部團(tuán)結(jié)。只有這樣，社會(huì)組織才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)資源的有效整合，快速響應(yīng)外部環(huán)境的變化，有效滿足社區(qū)居民的不斷變化的多樣性需求，并給予社區(qū)居民以正確的指引。

(3)強(qiáng)化外部聯(lián)系，拓展外部支持網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)組織的發(fā)展始終面臨著資源匱乏的制約，社會(huì)組織應(yīng)擴(kuò)大外部聯(lián)系，通過(guò)與政府、企業(yè)、其他社會(huì)組織和個(gè)人的良好、長(zhǎng)期的合作關(guān)系，建立廣泛的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，提升與積累社會(huì)資本，增強(qiáng)資源整合能力和動(dòng)員能力。首先，社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)積極主動(dòng)與政府保持良性互動(dòng)，與政府建立正式的或者制度化的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向政府部門(mén)報(bào)告自己的相關(guān)情況，獲取政府的信任和支持。其次，社會(huì)組織應(yīng)強(qiáng)化與企業(yè)的關(guān)系。在企業(yè)社會(huì)責(zé)任日益成熟的時(shí)代，企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與社會(huì)公共利益的對(duì)立逐漸緩解，契合點(diǎn)日益增多。企業(yè)通過(guò)關(guān)注社會(huì)公益來(lái)提升企業(yè)形象和品牌的號(hào)召力，這正是社會(huì)組織可以利用的。再次，完善與社區(qū)內(nèi)外其他社會(huì)組織的溝通網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)發(fā)展使人們的社會(huì)需求趨于多樣化和復(fù)雜化，這也給社區(qū)公共服務(wù)的提供者帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)，建立與其他社會(huì)組織的相互支持網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的必然要求。

注釋

①L.M.Salamom，Rethinking Public Management:Third－Party Government and the Changing Forms of Government Action，Public Policy，1981，pp.255－275.②Kramer，R.M，Voluntary Agencies and the Personal Social Services in Walter W.Powell，The Nonprofit Sector:A Research Handbook，New Haven:Yale University Press.1987，pp.45－69.③姜德琪:《關(guān)于構(gòu)建城市社區(qū)公共服務(wù)供給平臺(tái)的思考》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。④趙巍:《社區(qū)發(fā)展中的社區(qū)非營(yíng)利組織:地位與功能》，《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第11期。⑤⑩［美］帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榮譯，江西人民出版社，2001年，第133、195頁(yè)。⑥王名:《非營(yíng)利組織管理概論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第4頁(yè)。⑦高丙中:《社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。⑧范明林、程金:《城市社區(qū)建設(shè)中政府與非政府組織互動(dòng)關(guān)系的建立和演變——對(duì)華愛(ài)社和尚思社區(qū)中心的個(gè)案研究》，《社會(huì)》2005年第5期。⑨趙秀梅:《基層治理中的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系——對(duì)一個(gè)參與社區(qū)公共服務(wù)的NGO的考察》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第4期。[11]［美］萊斯特·M.薩拉蒙:《公共服務(wù)中的伙伴:現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》，田凱譯，商務(wù)印書(shū)館，2008年，第47—50頁(yè)。[12]向玉瓊:《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期。[13]伊曼紐爾·薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第68頁(yè)。[14]田凱:《機(jī)會(huì)與約束:中國(guó)福利制度轉(zhuǎn)型中非營(yíng)利部門(mén)發(fā)展的條件分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2003年第2期。[15]Hammack，D.C.，Accountability and Nonprofit Organizations:A Historical Perspective，Nonprofit Management and Leadership，6(2)，1995:127－139.

責(zé)任編輯:海玉

C912.2

A

1003—0751(2011)02—0106—05

2010—10—18

2010年湖南省社科基金項(xiàng)目《湖南省社會(huì)組織管理創(chuàng)新研究》(2010YBB342)和2010年湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《產(chǎn)學(xué)研結(jié)合推動(dòng)長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》(2010ZK3057)的階段性成果。

劉春湘，女，湖南大學(xué)管理科學(xué)與工程博士后流動(dòng)站博士后，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

邱松偉，男，中南大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。

陳業(yè)勤，女，中南大學(xué)公共管理學(xué)院研究生(長(zhǎng)沙410083)。