河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 耿瑞珍

近年來(lái)，食品安全事故在我國(guó)頻繁發(fā)生，對(duì)公眾健康造成了極大的危害。尤其是2008年發(fā)生“三鹿奶粉”事件之后，在我國(guó)已有高達(dá)65.7%的社會(huì)公眾認(rèn)為食品安全是社會(huì)生活中最差的一環(huán)，排在倒數(shù)第一。[1]2011年2月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過(guò)的刑法修正案加大了對(duì)生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的處罰力度，同時(shí)增加了負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)E用職權(quán)或玩忽職守而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，此次刑法修改也從另一側(cè)面反映了我國(guó)食品安全問(wèn)題的嚴(yán)重性。問(wèn)題的癥結(jié)究竟在哪里？據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局調(diào)查，我國(guó)的食品質(zhì)量安全問(wèn)題主要發(fā)生在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，特別是在小型食品生產(chǎn)加工企業(yè)和小作坊問(wèn)題最為嚴(yán)重。而根據(jù)近年來(lái)我國(guó)對(duì)食品加工企業(yè)所作的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2006年底，全國(guó)各級(jí)質(zhì)檢部門(mén)共調(diào)查了448153家全國(guó)食品生產(chǎn)加工企業(yè)，其中10人以下小企業(yè)小作坊352815家，占調(diào)查企業(yè)總數(shù)的78.7%；證照不全的223297家，占調(diào)查企業(yè)總數(shù)的49.8%；無(wú)證無(wú)照的164149家，占調(diào)查企業(yè)總數(shù)的36.6%。[2]可見(jiàn)，在我國(guó)食品加工行業(yè)中，小企業(yè)占了絕大多數(shù)，而且其整體生產(chǎn)水平低，存在問(wèn)題嚴(yán)重。因此，能否從生產(chǎn)加工源頭上確保食品安全，能否有效解決小食品企業(yè)問(wèn)題，是保障我國(guó)食品安全的關(guān)鍵。

1 我國(guó)小食品企業(yè)存在的問(wèn)題及在整改中面臨的尷尬境地

1.1 存在的問(wèn)題

1.1.1 食品安全監(jiān)管不力

“中國(guó)的食品安全問(wèn)題在政治層面上被放到了一個(gè)非常高的高度?！笔澜缧l(wèi)生組織駐華代表處官員康彼得說(shuō)。然而在國(guó)家高規(guī)格重視的背后，食品安全問(wèn)題仍然不時(shí)困擾著中國(guó)老百姓。監(jiān)管問(wèn)題仍然被人們認(rèn)為是食品安全問(wèn)題的癥結(jié)所在。尤其是我國(guó)食品加工企業(yè)中生產(chǎn)水平不高，問(wèn)題層出不窮的小企業(yè)居絕大多數(shù)，這的確給食品安全監(jiān)管帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

(1)從我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系來(lái)看，根據(jù)2009年《食品安全法》的規(guī)定，我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管采取的是由國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)牽頭，衛(wèi)生行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、工商部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、食品藥品檢驗(yàn)檢疫部門(mén)等多個(gè)部門(mén)相結(jié)合的法律監(jiān)管體系，并且各個(gè)部門(mén)實(shí)行獨(dú)立的分段監(jiān)管，互不隸屬。這種橫向分段監(jiān)管的體系看似完整，但是在實(shí)際操作過(guò)程中卻存在因協(xié)調(diào)性差而導(dǎo)致的效率低下，監(jiān)管空白，或重復(fù)監(jiān)管，甚至出現(xiàn)有利大家搶，無(wú)利大家推的局面。

(2)從各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的工作狀態(tài)來(lái)看，在食品安全的監(jiān)管過(guò)程中存在工作人員玩忽職守，濫用職權(quán)，徇私舞弊的現(xiàn)象。如果不嚴(yán)加防范和懲處，由其而引發(fā)的監(jiān)管問(wèn)題其后果嚴(yán)重性將甚于監(jiān)管體系的不完善。

(3)從監(jiān)督力量的發(fā)揮程度來(lái)看，社會(huì)監(jiān)督的力量沒(méi)有得到充分調(diào)動(dòng)。尤其是在一些農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，分布大量的小食品加工作坊，其生產(chǎn)條件，衛(wèi)生狀況堪憂，并且存在著生產(chǎn)假冒偽劣食品的現(xiàn)象，這對(duì)于周圍老百姓和當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)已不是什么秘密，卻無(wú)人舉報(bào)，反而成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)匕傩站蜆I(yè)的一種途徑。

1.1.2 數(shù)量龐大，經(jīng)營(yíng)分散，管理混亂

我國(guó)小食品企業(yè)的數(shù)量龐大，經(jīng)營(yíng)分散，遍布城鄉(xiāng)，其法治和自律意識(shí)薄弱，管理也比較混亂。有些小企業(yè)根本不具備合格的生產(chǎn)設(shè)備和條件，也不具備相應(yīng)的產(chǎn)品檢驗(yàn)?zāi)芰?，即使有相?yīng)的產(chǎn)品檢驗(yàn)程序也普遍處于閑置狀態(tài)。管理人員和操作人員素質(zhì)低，產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的了解嚴(yán)重不足。

1.2 小食品企業(yè)在整改中面臨的尷尬境地

1.2.1 取締需慎重

面對(duì)事故頻發(fā)的小食品企業(yè)，有人深惡痛絕地要求堅(jiān)決取締，然而在事實(shí)面前卻是想說(shuō)取締不容易。一方面會(huì)引發(fā)就業(yè)問(wèn)題。數(shù)量如此龐大的小企業(yè)，取締就意味著失業(yè)，并有可能引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。另一方面，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，尤其是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還較落后，群眾購(gòu)買能力有限，而那些完全符合質(zhì)量要求的食品往往價(jià)格較高，出于經(jīng)濟(jì)的考慮，小企業(yè)生產(chǎn)的食品在農(nóng)村地區(qū)才是真正的“適銷對(duì)路”。因此，如果全部取締這些小企業(yè)，就會(huì)增加老百姓的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再次，大企業(yè)所生產(chǎn)的食品種類一般比較固定，而小企業(yè)所生產(chǎn)的食品往往種類繁多，并且一些是具有傳統(tǒng)特色的，因而取締會(huì)給老百姓生活帶來(lái)一定的不便。

1.2.2 提升壓力大

針對(duì)小作坊式的食品生產(chǎn)企業(yè)，國(guó)家質(zhì)檢總局在總結(jié)浙江、山東等省開(kāi)展農(nóng)村小作坊監(jiān)管示范工作的基礎(chǔ)上，總結(jié)出集中生產(chǎn)、股份合作、龍頭帶動(dòng)、協(xié)會(huì)推動(dòng)、專業(yè)合作等監(jiān)管模式，這些模式在一些地區(qū)的推廣也收到了良好的效果。但是，我國(guó)目前的食品小企業(yè)數(shù)量龐大，分布散亂，生產(chǎn)技術(shù)水平參差不齊，在業(yè)人員素質(zhì)整體不高。因而要想短時(shí)間實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣將會(huì)非常困難，搞不好就會(huì)陷入流于形式的尷尬境地，因此通過(guò)改革監(jiān)管模式來(lái)提升目前我國(guó)小食品加工企業(yè)的整體經(jīng)營(yíng)狀況還有很多棘手的問(wèn)題要解決。

2 對(duì)小食品企業(yè)安全監(jiān)管的幾點(diǎn)法律思考

2.1 進(jìn)一步完善立法，強(qiáng)化企業(yè)及監(jiān)管者的法律責(zé)任

判斷一國(guó)的法律體系是否完善以及完善或不完善到什么程度，有兩個(gè)基本衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是憲法標(biāo)準(zhǔn)。即是否已具備全面實(shí)施憲法所顯然必需的法律。二是法律實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是，一切應(yīng)該由法律調(diào)整的生活領(lǐng)域都有法可依，而且不同部門(mén)、不同位階的全部法規(guī)性文件應(yīng)該構(gòu)成一個(gè)由憲法為統(tǒng)率的和諧統(tǒng)一的整體。[3]目前，在食品安全領(lǐng)域我國(guó)已形成了以《食品安全法》等法律法規(guī)為核心，以地方法規(guī)規(guī)章等為補(bǔ)充的法律體系，但是相關(guān)法之間的協(xié)調(diào)性還有待進(jìn)一步理順。另一方面，在具體的法律規(guī)定上尤其是法律責(zé)任方面還需要完善。國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)主任、中國(guó)工程院院士陳君石指出，“安全的食品是生產(chǎn)出來(lái)的，不是監(jiān)管出來(lái)的，更不是靠監(jiān)測(cè)出來(lái)的?！薄艾F(xiàn)在的問(wèn)題不是我們國(guó)家缺少農(nóng)產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)……問(wèn)題是能不能遵守?！币蚨赡芊竦玫阶袷貙?duì)于保障我國(guó)食品安全具有極其重要的意義。而這在很大程度又上取決于法律責(zé)任制度是否完善，能否有效保障法律責(zé)任的認(rèn)定和對(duì)違法者的制裁。雖然我國(guó)在行政法、民法以及刑法中規(guī)定了食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任，但是由于歸責(zé)原則的可操作性不強(qiáng)以及對(duì)違法者的處罰力度不大和訴訟機(jī)制的不健全等方面的原因，以致于在實(shí)踐中很難對(duì)違法者的責(zé)任進(jìn)行充分有效的追究。同時(shí)，確保食品安全單靠對(duì)食品加工企業(yè)實(shí)行嚴(yán)刑峻法顯然是不夠的，同時(shí)也必須對(duì)監(jiān)管工作人員的瀆職行為進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，從而督促其切實(shí)地承擔(dān)起責(zé)任。

2.2 嚴(yán)格、理性規(guī)范小食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

為了更好地規(guī)范我國(guó)小食品企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，首先要明確的是對(duì)小食品企業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)及原則。由于我國(guó)小食品企業(yè)數(shù)量大、分布散、生產(chǎn)技術(shù)水平參差不齊，存在很多安全隱患，但是卻有廣泛而固定的消費(fèi)群體，同時(shí)也吸納了大量的就業(yè)人員。因此必須要結(jié)合我國(guó)各地各區(qū)域的實(shí)際情況嚴(yán)格、理性地進(jìn)行規(guī)范，從而使其達(dá)到安全、便民、合格的目標(biāo)。首先，對(duì)于制售假冒偽劣食品，使用非食品原料的企業(yè)一定要堅(jiān)決打擊，決不能以罰代刑。其次，對(duì)于沒(méi)有衛(wèi)生許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可證的食品加工企業(yè)，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，督促其在一定期間內(nèi)改善生產(chǎn)條件和衛(wèi)生條件，補(bǔ)全證照，逾期不能達(dá)標(biāo)的堅(jiān)決取締。第三，對(duì)于一些具有傳統(tǒng)特色，或與當(dāng)?shù)厝罕娚蠲芮邢嚓P(guān)的食品加工企業(yè)要做到扶持和監(jiān)管并重。第四，監(jiān)管工作要日?；?、深入化，要在一些食品加工企業(yè)密集的地區(qū)設(shè)立一些常駐辦公地點(diǎn)，隨時(shí)監(jiān)管，隨時(shí)查處，從而提高監(jiān)管力度。第五，建立誠(chéng)信檔案。對(duì)于不守誠(chéng)信，違反食品生產(chǎn)要求和規(guī)程的食品加工企業(yè)進(jìn)行公開(kāi)公示，從而督促其生產(chǎn)行為。

2.3 加大食品安全宣傳工作，提升相關(guān)人員的法律意識(shí)、安全意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感

食品安全關(guān)系到人們的身體健康和生命安全，也關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，加大相關(guān)安全知識(shí)和法律法規(guī)的宣傳是食品安全工作必不可少的環(huán)節(jié)。面對(duì)我國(guó)食品企業(yè)尤其是小企業(yè)的生產(chǎn)狀況和產(chǎn)品流通狀況，食品安全的宣傳工作至少要在以下三個(gè)方面下功夫：一是食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的管理人員，通過(guò)宣傳和教育使其樹(shù)立社會(huì)責(zé)任感和法律責(zé)任意識(shí)。二是相關(guān)的從業(yè)人員。對(duì)這一部分人員進(jìn)行宣傳教育一方面在于樹(shù)立其社會(huì)責(zé)任意識(shí)，另外在必須取締一部分違法企業(yè)時(shí)也有利于消減社會(huì)矛盾。三是廣大消費(fèi)群體。我國(guó)城市居民普遍有較高的食品安全意識(shí)，但是在廣大農(nóng)村尤其是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，一方面由于經(jīng)濟(jì)落后，另一方面老百姓對(duì)食品安全本身重視不夠，更不了解相關(guān)的法律法規(guī)，即使發(fā)生問(wèn)題也不懂如何保護(hù)自身的合法權(quán)益，這就給某些假冒偽劣食品提供了廣闊的市場(chǎng)。因而加大對(duì)這一部分人的宣傳教育，提升其食品安全意識(shí)和法律意識(shí)極為必要。

2.4 發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，疏通社會(huì)監(jiān)督渠道

當(dāng)前我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的多部門(mén)分段監(jiān)管的機(jī)制，這種監(jiān)管機(jī)制在覆蓋程度上還不夠深入，不利于對(duì)小食品企業(yè)的監(jiān)管和控制。因此疏通社會(huì)監(jiān)督渠道有利于進(jìn)一步提高監(jiān)督力度。首先，充分發(fā)動(dòng)基層群眾自治組織參與食品安全的監(jiān)督工作。在我國(guó)基層群眾自治組織指的是居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，這兩種組織在我國(guó)分布廣泛，數(shù)量龐大，與群眾的接觸最為密切。尤其是在小食品加工企業(yè)密集的農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，充分發(fā)揮基層群眾組織的監(jiān)督作用，能夠彌補(bǔ)我國(guó)監(jiān)管機(jī)制中存在的監(jiān)管力量分布不均的缺陷，這將對(duì)我國(guó)小食品加工企業(yè)的監(jiān)管工作提供有力的支持。其次，建立監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。食品安全事關(guān)人們的生命健康，監(jiān)督工作的扎實(shí)有效正是出于對(duì)生命的敬畏和對(duì)人權(quán)的保障。因此對(duì)食品安全的監(jiān)督是每個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)。所以應(yīng)該建立一套有效的監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在充分保護(hù)舉報(bào)者人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。再次，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體的力量。網(wǎng)絡(luò)和媒體在社會(huì)監(jiān)督方面具有先天優(yōu)勢(shì)，其受眾廣，傳播速度快，因而正確利用網(wǎng)絡(luò)和媒體的力量將會(huì)在很大程度上提高監(jiān)督的力度。

2.5 加強(qiáng)對(duì)食品流通領(lǐng)域的監(jiān)管和控制，切斷不安全食品的流通渠道

食品從生產(chǎn)領(lǐng)域到流通領(lǐng)域最后再到消費(fèi)者手中才是一個(gè)完整的過(guò)程，雖然對(duì)食品生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)管是從源頭上解決問(wèn)題，但是，有市場(chǎng)，有需求也是刺激食品生產(chǎn)的一個(gè)不可忽視的因素。比如對(duì)于城市中的一些大中型超市和商場(chǎng)，其進(jìn)貨渠道比較正規(guī)，商品的可信賴程度高，但是對(duì)于一些小超市小商店，其進(jìn)貨渠道往往比較龐雜，有些食品的安全性可信度不高，更有一些假冒偽劣食品充斥其中，更不要說(shuō)農(nóng)村等一些經(jīng)濟(jì)落后，消費(fèi)水平不高的地區(qū)，銷售不安全食品的現(xiàn)象更為普遍。因此，加強(qiáng)食品流通領(lǐng)域尤其是對(duì)食品批發(fā)、零售、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管，能有效地切斷有害食品的流通鏈條，無(wú)人敢賣，自然也就無(wú)人生產(chǎn)。

人是社會(huì)之本，食品安全的意義對(duì)于人和社會(huì)來(lái)講都是巨大的，食品安全工作任重但絕不能道遠(yuǎn)。保證食品安全一方面需要政府出重拳，下大力氣進(jìn)一步完善法律及相關(guān)制度，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；另一方面也需要全社會(huì)的共同關(guān)注，共同參與。

[1]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院.社會(huì)藍(lán)皮書(shū).2009.

[2]鄔建平.狠抓落實(shí) 奮力攻堅(jiān) 全面推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作——在全國(guó)食品生產(chǎn)監(jiān)管工作會(huì)上的工作報(bào)告[R].2007.

[3]童之偉.在新起點(diǎn)上繼續(xù)推動(dòng)立法完善[N].解放日?qǐng)?bào)2011-3-21.