用途變了，劃撥地就得收回嗎？

□張 濤 陰國利

案 例

1987年,甲單位通過劃撥方式取得一宗國有土地，該宗地面積為1000平方米，批準(zhǔn)用途為工業(yè)，并于當(dāng)年建成投產(chǎn)。2010年，為擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、解決本單位職工住房問題，甲單位將上述土地上的建筑物全部拆除后，建起一座五層樓房，其中一層為生產(chǎn)用房，二至五層為職工住宅，主體工程已完工，未辦理相關(guān)手續(xù)。

分 析

在討論該案時(shí)，大家均認(rèn)為，甲單位的行為違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，即建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。但對(duì)于如何處理該案，存在不同意見。

一種意見認(rèn)為，對(duì)于甲單位擅自改變土地用途的行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第八十條的規(guī)定，責(zé)令其交還土地，處以罰款。依《土地管理法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定，每平方米罰款10元以上30元以下。故應(yīng)責(zé)令其交還擅自改變用途的1000平方米土地，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)處罰款。

另一種意見認(rèn)為，甲單位的1000平方米土地原批準(zhǔn)用途為工業(yè)，后建的五層樓房部分用于工業(yè)、部分為住宅，所以在認(rèn)定改變用途面積時(shí)，不能將甲單位的1000平方米土地全部計(jì)入，而應(yīng)參照土地分割登記的方法分別確定其工業(yè)用地和住宅用地的面積。故甲單位改變土地用途面積為800平方米（1000×4/5平方米），即國土部門對(duì)甲單位的行政處罰應(yīng)為：責(zé)令交還擅自改變用途的800平方米土地，并按每平方米10元以上30元以下的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)處罰款。

針對(duì)第二種意見，又有人圍繞行政處罰的執(zhí)行提出了新的問題，即：甲單位改變土地用途的面積雖然可以用分割登記的方法確定，但只能從數(shù)量上確定改變用途面積，解決罰款的計(jì)算問題，而由于無法確定要收回的800平方米土地的具體位置，一旦作出收回土地的行政處罰，會(huì)直接導(dǎo)致行政處罰決定的無法全面執(zhí)行。

筆者認(rèn)為，甲單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在批準(zhǔn)的工業(yè)用地上建職工家屬住宅，違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，依據(jù)《土地管理法》第八十條和《土地管理法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定對(duì)甲單位作出行政處罰是正確的，按照分割登記的方法確定甲單位改變土地用途面積為800平方米也是恰當(dāng)?shù)?。但考慮到甲單位改變用途的800平方米土地位置無法確定，目前的法律法規(guī)對(duì)此情形尚無具體規(guī)定，若對(duì)甲單位作出收回土地的行政處罰，必然會(huì)導(dǎo)致行政處罰決定難以執(zhí)行的后果，不僅達(dá)不到處罰的目的，還會(huì)損害行政處罰的嚴(yán)肅性；同時(shí)考慮到甲單位的行為從事實(shí)上講，不僅達(dá)到了改善其自身生產(chǎn)條件的目的，也解決了本單位職工的住房問題，且在過去相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，占用本單位土地建住宅以解決本單位職工住房問題的現(xiàn)象十分普遍，社會(huì)危害相對(duì)不大。所以，從保民生的角度出發(fā)，按照《行政處罰法》第五條“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定，對(duì)甲單位按800平方米計(jì)，只作出罰款的行政處罰，并要求其主動(dòng)糾正違法行為較為適宜。

焦作市國土資源局）