劉 玉 馬樹顏

淺析社團組織參與公共政策的幾個基本問題

劉 玉 馬樹顏

公共政策的根本目的在于為社會提供各種公共產(chǎn)品和服務，即通過協(xié)調(diào)各方利益，最大限度地實現(xiàn)以民眾利益為基礎的公共利益。社團組織參與公共政策的實質(zhì)是為民眾意愿和利益表達提供中介和橋梁。社團組織參與公共政策成為公共政策過程中不可缺少的部分:理論上，參與民主理論、多元民主理論和協(xié)商民主理論為其提供支撐；實踐中，社團組織通過對公共政策的參與，以期實現(xiàn)增強公共政策公共性與合法性、保障公共政策的科學性、監(jiān)督公共政策的執(zhí)行的價值。

社團組織；公共政策；參與

在多數(shù)現(xiàn)代國家,公共政策已經(jīng)成為政府管理社會的主要手段,是政府解決社會公共問題、分配社會價值和實現(xiàn)公共利益的主要途徑。實現(xiàn)公共利益的前提是,民眾的意愿和利益要求在政策過程中得到表達和尊重。在規(guī)模較大的民族國家中,民眾直接參與公共政策過程并對政府決策施加影響受到各種條件的制約。民眾對公共政策的參與和影響更多是間接意義上的,需要借助特定中介來實現(xiàn)。社團組織是此類中介的重要一種,社團組織參與公共政策是個體公民參與的延伸。

社團組織出于對公共利益的關注,以其特定的身份通過合法途徑對公共政策的制定、執(zhí)行及評估等提出意見和建議,并在此過程中表達組織的目標及意圖。研究社團組織對公共政策的參與,總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)不足,可以為更好地推進公共政策科學化提供參考。

一、作為公共政策參與主體的社團組織

在我國,社團組織在相關文件規(guī)定中更多地是以社會團體這一名稱出現(xiàn)的。社會團體指中國公民自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織。下列三類機構組織不屬于社會團體:一是參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體;二是由國務院機構編制管理機關核定,并經(jīng)國務院批準免于登記的團體;三是機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體。我國成立社會團體必須經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意,必須同時接受登記管理機關、業(yè)務主管單位的監(jiān)督。

國內(nèi)社團一般具有非營利和民間化特征,依其性質(zhì)可分為政治性、經(jīng)濟性、科技、軍事、外交、文化體育、健康衛(wèi)生及宗教團體等,它是執(zhí)政黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶,在激發(fā)社會活力、促進社會公平、倡導互助友愛、反映公眾訴求、推進公益事業(yè)、化解社會矛盾等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

在國外,社團組織與非政府組織 (NGO)、非營利組織(NPO)等的含義較為接近,屬于與國家相對的社會領域。其通過對公共政策的關注及參與,從而實現(xiàn)緩解或協(xié)調(diào)利益的沖突促成妥協(xié)、實現(xiàn)政府與民眾之間的協(xié)調(diào)溝通、民主管理、優(yōu)化政府社會管理等目標。

本文所研究的社團組織指是在政府與社會之間發(fā)揮中介作用、具有獨立性、自治性、合法性的民間社會團體。包括行業(yè)協(xié)會、工會等經(jīng)濟性組織,青年組織、婦女組織等社會性組織,基金會、環(huán)保社團等公益性非政府組織。

作為參與公共政策的主體,社團組織需要具備: (1)充分的主體性。這是社團組織真實、準確、完整、自由表達意愿的前提。(2)參與公共政策的能力。社團組織需要在具備相關知識的基礎上,對社會公共生活有充分了解,并且能夠?qū)ΜF(xiàn)行公共政策做出恰當評估,有能力對未來政策提出前瞻性的建設性意見,從而保證參與的有效性和科學性。(3)通過合法有效的途徑參與公共政策。合法是社團發(fā)揮實際作用的前提,否則,無法參與公共政策。

二、社團組織參與公共政策的相關理論

(一)參與民主理論

當代西方參與式民主理論為西方民主理論的發(fā)展做出了貢獻,并為其民主實踐提供了理論支撐,當今西方國家在政治社會生活等領域的開放性和社會力量的廣泛參與便是集中表現(xiàn)。

參與民主理論強調(diào),參與在民主實現(xiàn)過程中起著核心作用。例如,參與民主理論代表人物佩特曼認為,真正的民主應當是所有公民的直接的、充分參與公共事務的決策的民主,從政策議程的設定到政策的執(zhí)行,都應該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中,才有可能實踐民主所欲實現(xiàn)的基本價值,如負責、妥協(xié)、個體的自由發(fā)展、人類的平等。

為了避免人們對其理論的誤解,參與民主論者特別強調(diào)參與不等于直接民主,參與僅僅是人們擴大對自己生活控制的一種方式。

(二)多元民主理論

多元民主理論是20世紀西方民主理論中的最受矚目的理論之一,“作為組織和解釋公共政治生活的唯一正確方法,政治多元主義仍然是西方世界自由意識形態(tài)的核心”。多元民主論主張,“民主不只是通過國家這個唯一的權力中心而存在,而是由社會中的許多團體來分享,是眾多團體共同參與政治決策過程?！倍嘣裰骼碚摰闹饕砹_伯特·達爾在其多元主義民主理論中充分肯定了團體的力量。他認為,如果沒有各種相對自治的團體,惟有政府才是單一的強有力的決策中心,可能使政府通過等級的政治體制造成對公民的單向控制,而許多相對獨立的自治團體的存在,可以作為中介來實施影響,不僅可以解決單個公民無法實施控制的尷尬,也能減輕或抑制政府的單向控制,從而保證民主政治的真正實施。

(三)協(xié)商民主理論

協(xié)商民主理論興起于20世紀后期?！皡f(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民,通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好,根據(jù)條件修正自己的理由,實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換,批判性地審視各種政策建議,在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性。在公民實踐理性的基礎上,協(xié)商民主激發(fā)了理性立法、參與政治和公民自治的理想。協(xié)商民主的核心要素是協(xié)商與共識?！?/p>

協(xié)商民主以高度發(fā)達的經(jīng)濟、完善的法制、高素質(zhì)的公民為依托,以參政主體的絕對平等和公共利益為核心價值,旨在解決人類通過現(xiàn)有途徑無法很好應對的政治困境。在協(xié)商民主體制運行過程中,廣泛的公眾參與、討論與辯論可以深化對公共利益的認識,達成一種更廣的理解上的共識。因而,公民的廣泛參與是協(xié)商民主的默認前提。

上述三種理論均強調(diào)參與對于民主的重要性,并一致強調(diào)要擴大政治參與,有的甚至直接涉及到社會團體的參與問題,這些理論無疑為社團組織參與公共政策過程提供了理論支撐。另一方面,社團組織參與公共政策過程也有助于豐富發(fā)展相關民主理論。

三、社團組織參與公共政策的實踐價值

社團組織參與公共政策不僅可以有效改變傳統(tǒng)社會當中政府與社會及民眾的對立關系,按照經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,優(yōu)化兩者的職能分工,特別是轉(zhuǎn)變政府職能,以期適應社會發(fā)展過程中組織形式、利益關系的新變化,使政府與社會形成合力。具體而言,社團組織參與公共政策的價值表現(xiàn)在:

(一)搭建民眾參與公共政策的橋梁

一個穩(wěn)定、健康的社會需要政府能夠盡可能好地平衡和保障各個不同群體的利益和要求,這就要求政府在決策時科學決策、民主決策,充分吸納不同方面的合理意見和建議。換個角度而言,在社會決策過程中,社會各階層都要有自己的利益訴求渠道。但是,由于公民個體眾多,而且太分散,政府無法使每個人的意見都能夠進入決策系統(tǒng)之中。社團組織來自社會之中,能夠體察社會民眾的冷暖安危,能夠較為全面地了解社會民眾對社會發(fā)展及公共政策狀況所持有的態(tài)度,能夠整合其周圍民眾的意見、愿望和要求,政府可以通過吸納社團組織代表參與決策,從而把各個方面的意見、愿望和要求吸納到政府公共決策系統(tǒng)中,使得民眾利益在公共政策制定過程中得到尊重和保障。因而,社團組織是公民參與、管理公共事務的重要平臺,是溝通政府和公民的橋梁。作為介于公民與政府之間的緩沖力量,更有助于政府和公民的雙向交流與信息的傳送及反饋,及時化解政府與公民的矛盾,起到穩(wěn)定社會的作用。社團組織不僅以其獨有的方式參與政府決策,將公民意見、建議向政府表達,促進公民對政治生活的參與;它還是公民教育的重要途徑,其存在和所開展的工作增進公民對政府公共政策的理解、認同和支持;同時,社團組織為社會提供各種服務,在提供公益性服務和公共物品方面特別是服務弱勢群體方面發(fā)揮著重要的作用。

(二)增強公共政策的公共性與合法性

作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容,公共政策本質(zhì)上是一種權威性的社會價值分配方案。公共政策必須反映大多數(shù)人的利益,關注公平、自由、公正等價值取向,才能保證其內(nèi)容的合法性。社團組織參與公共政策的目的在于影響公共政策,實現(xiàn)其所代表的群體的利益,是民主政治的開放性與真實性的優(yōu)勢之所在,有利于實現(xiàn)公共政策內(nèi)容方面的合法性。另外,社團組織作為積極的政治參與者,借助制度化的渠道,表達政治訴求和意愿,引起決策者的關注,從而對政策制定形成影響,能夠盡可能地避免決策者在決策過程中的主觀性、隨意性,減少暗箱操作的可能,也有助于更好地保證政策在程序上和實質(zhì)上的合法性。政策的合法性又可以進一步維護決策者的權威,使其獲得民眾的認同。這樣便在政策過程中形成了良性循環(huán)。

(三)保障公共政策的科學性

公共政策的科學性以其政策過程的合法性與政策內(nèi)容的有效性為支撐。社團組織的參與是一個不可缺少的方面。由于出發(fā)點、所處位置等方面的差異,人們對同一問題的看法會存在差異。因此,政策制定者與普通民眾對于政策的內(nèi)容的期望也會存在差別。倘若公共政策的制定只從當政者的角度出發(fā),而不對民眾意愿進行了解和吸納,就難以保證政策的全面、有效?？梢?公共政策的科學性需要通過決策過程中決策者、專家咨詢者及政策對象之間的互動來實現(xiàn)。在這個過程中,需要參與決策的主體分別以各自的視角對政策提出合理化的建議,共同討論,相互補充。社團組織作為介于政府與普通民眾之間的社會團體,基于其自身的非營利性,能夠以公平、公正和客觀作為其活動準則和判斷標準,從而對政策的科學性能起到推動作用?；诖诵纬傻墓舱咴谛问缴习l(fā)揮了集體智慧的優(yōu)勢,在價值上能夠最大限度地維護公共利益,在技術上能最大限度減少失誤,從而更具科學性。

(四)監(jiān)督公共政策的執(zhí)行

對公共政策過程進行監(jiān)督包括對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等的全面監(jiān)督,其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利進行,提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量,促進既定政策目標的實現(xiàn)和提高政策效率。由于公共政策的執(zhí)行是政策效能實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié),對這一環(huán)節(jié)進行監(jiān)督就具有舉足輕重的價值。雖然政策本身的條件如政策目標是否清楚、政策標準是否適度、政策手段是否得力等對政策執(zhí)行的影響重大,但是,即使政策制定得科學、合理,倘若在執(zhí)行過程中走了樣,也無法實現(xiàn)政策目標。一般而言,公共政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)各種情形,當政策的執(zhí)行有利于某些群體時,它們通常會表現(xiàn)出積極和擁護的態(tài)度,從而有利于該項政策的執(zhí)行,有利于政策目標的實現(xiàn);而當某項政策的實施會損害或危及某些群體的利益時,它們通常會表現(xiàn)出消極或反對的態(tài)度,甚至制造破壞,嚴重影響到政策的順利執(zhí)行和政策執(zhí)行的效果。因此,在政策執(zhí)行遭遇困境時怎樣應對就成為監(jiān)督者的關注點。雖說政治系統(tǒng)內(nèi)部原本有監(jiān)督部門,但其發(fā)揮的作用與外部監(jiān)督是有所不同的。來自社團組織的監(jiān)督可以從另外的角度發(fā)揮作用。社團組織通過網(wǎng)絡、媒體、公共討論等形式和場合,關注和監(jiān)督公共政策的實施,督促它們改善自身形象,更加負責任地行動,更快地對公民的要求做出回應。同時,社團組織的監(jiān)督還可以防止強勢群體對弱勢群體權益的忽視或侵害,或制止人們對公共利益的損害;并有效防止政治系統(tǒng)內(nèi)部對政策執(zhí)行不力行為的包庇,保證政策執(zhí)行過程中的原則性和公正性。

四、推進社團組織參與公共政策的環(huán)境支持

社團組織參與公共政策的實效如何,是由多重因素決定的。要促進社團組織的發(fā)展,進一步發(fā)揮其積極作用,需要政府、社會和社團組織自身共同努力,發(fā)揮制度規(guī)范、文化熏陶、力量整合等多個要素的共同作用,形成合力。

(一)正視社團組織參與公共政策過程的積極作用

社團組織是介于民眾與政府之間的中間力量。社團組織作為政府向社會分化職能的媒介和載體,其廣泛參與不僅可以緩解政府壓力,還可以為公民的意愿表達提供場所,從而及時傳遞民情,增強社會對其成員需求的反應機制。另外,社團組織還在增強公共政策的公共性與合法性、保障公共政策的科學性、并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行等方面起到不可替代的作用。因此,社團組織作為公共政策的參與者,其價值不容忽視。

給社團組織以正確定位,并將其看作社會平衡發(fā)展的重要支撐力量,發(fā)揮其積極作用,限制其不利因素,是符合現(xiàn)代國家發(fā)展方向并能對國家和社會發(fā)展提供助力的必要選擇。

(二)突破社團組織參與公共政策過程的路徑限制

明確、有效、充分的利益表達是保證公共政策有效運行的必要條件,國家應有意識地發(fā)展社會各階層的參與能力,傾聽不同的聲音。這就“要求政策分析者制定并積極實踐把公民的個人觀點融入政策形成過程的方法”。為此,政府首先需要拓寬、完善民眾的利益表達渠道,開放參與領域,擴大民眾參與機會,需要立法機關采取相關措施。比如制定相關的法律、法規(guī),通過實體法和程序法的綜合效力,明確社團組織在政策過程中參與和監(jiān)督的合法地位,使得它們能夠名正言順地參與并監(jiān)督公共政策的各個環(huán)節(jié),并按照法律規(guī)定,在政府制定和實施與公民切身利益密切相關的公共政策時,能夠比較充分且有效地表達自己的意愿和民眾利益訴求,最大程度地實現(xiàn)對民主和公意的維護。

(三)加強社團組織參與公共政策過程相關法規(guī)制度的建設

法制化是實現(xiàn)社會公平、公正的保障,完善的制度是行為的標準和規(guī)范。社團組織對公共政策的有效參與需要建立與健全完善的制度來保障。如美國的《聯(lián)邦院外活動法》和《院外活動公開法》、韓國的《非營利/民間組織支持法》等,都為各自國家的社團發(fā)展營造了良好的法律環(huán)境?，F(xiàn)階段,我國社團管理缺乏專門的成文法律,適用于社會團體管理的只有少數(shù)幾部法規(guī),如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。因此,今后的立法過程中,針對社團組織持續(xù)擴大發(fā)展的狀況,要針對性地制定相關法律制度,一方面明確社團組織的法律地位,解決其合法性問題,另一方面,規(guī)范社團組織的活動,實現(xiàn)其良性發(fā)展。

(四)引導社團組織處理好與其他公共政策影響因素的關系,形成合力

作為一種動態(tài)過程,公共政策過程實質(zhì)上是各種力量或因素相互影響、相互作用、相互調(diào)適即博弈的過程。參與政策過程博弈的力量有政府、政黨、社團組織、利益集團、思想庫、大眾媒體、民眾個體等。其中,政府因握有公權而成為法定決策主體,是政策過程的核心力量;民眾是政策服務的對象,民意是政策的前提和依據(jù),政策在本質(zhì)上應該是民意某種形式、某種程度的體現(xiàn)。社團組織與政黨、大眾媒體等是連接政府和社會的中介組織。社團組織參與公共政策過程時,與這些力量之間的關系處理得如何在一定程度上影響其參與成效。另外,在以信息網(wǎng)絡技術為代表的科技日新月異的今天,網(wǎng)絡媒體對政策過程的影響日益突出,能否與媒體形成積極互動,對社團組織的參與效能影響也非常大。

劉玉，山東行政學院基礎部講師，曲阜師范大學政治與公共管理學院博士研究生(郵政編碼250014);馬樹顏，中共濟南市委黨校講師，政治學碩士(郵政編碼250014)

C912.2

A

1672-6359(2011)04-0097-03

(責任編輯 馬曉黎)