寧波市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊

加大國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度 積極破解執(zhí)行不到位難題

寧波市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊

國土資源執(zhí)法執(zhí)行不到位問題長期困擾著各級國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門，最近，寧波市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊針對土地執(zhí)法到位難而引起的群眾信訪問題進行了認真調查，在深入分析的基礎上提出下步應對措施。

一、基本情況

“執(zhí)法監(jiān)管不夠硬朗”是當前國土資源領域存在的影響和制約科學發(fā)展的一個突出問題。近幾年來，我市土地違法、違規(guī)行為屢禁不止，雖然通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查，省、市、縣三級的多次專項整治，違法用地面積和宗數(shù)不斷下降，違法用地的高發(fā)態(tài)勢得到遏制，但違法用地宗數(shù)和面積仍然偏大，由土地違法引起的信訪占信訪總量比例居高不下。據(jù)統(tǒng)計，近幾年涉土信訪占各類信訪總量的40%，因違法用地引起的信訪占涉土信訪比例為60%，其中要求履行行政處罰決定的約占信訪總量的30%。個人違規(guī)建房，政府公益項目的違規(guī)用地，查處執(zhí)行難到位問題仍然突出，土地執(zhí)法陷入“執(zhí)法難，難執(zhí)法，法難執(zhí)”三難困境，耕地保護形勢越來越嚴峻。

二、違法用地執(zhí)行不到位的原因分析

當前正是經(jīng)濟社會轉型期、矛盾凸現(xiàn)期，在這種社會環(huán)境下，土地違法現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)有一定的歷史必然性，而且“保障發(fā)展、保護資源”的工作要求也使國土執(zhí)法監(jiān)察工作陷入兩難的境地，查不行，不查更是不行。從各地執(zhí)法實踐來看，違法用地執(zhí)行不到位的主要原因有：

（一）部分地方政府領導土地法制觀念不強。在違法用地執(zhí)行不到位的案件中，有相當一部分是政府重點工程、基礎設施、公益設施、各類安置用地等。一些基層地方政府在政績觀、發(fā)展觀和利益觀上出現(xiàn)偏差，一味地追求經(jīng)濟發(fā)展指標，要求項目多上馬、快上馬。政府領導在耕地保護和“政績”之間發(fā)生矛盾時，往往采取“先上車、再補票”的策略，鋌而走險違法占用土地發(fā)展經(jīng)濟，程序上的錯位和缺失造成了違法用地。此類項目如拆除將帶來更大的損失，因此政府部門存在著默許、袒護現(xiàn)象，導致周邊群眾仿效，使違法用地數(shù)量增加。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)給予土地執(zhí)法操作性不夠。目前的《土地管理法》及其他相關法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)，并未賦予國土部門強制執(zhí)行和處理違法責任人的權力，走申請法院強制執(zhí)行程序時間長、程序復雜。一個案子從立案到執(zhí)行往往需要半年甚至一年，此時違法用地項目已經(jīng)建成完工，拆除難度極大；另一方面違法用地綜合執(zhí)法尚沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，容易造成綜合執(zhí)法行為本身的違法性。所以我們國土部門依法執(zhí)行到位面臨巨大挑戰(zhàn)。

（三）相關部門配合不力。雖然有土地執(zhí)法共管責任機制，但實際效果卻并不令人滿意。實踐中，一些部門和單位認為查處土地違法行為是土地管理部門的事，與己無關。處理人是得罪人的事，都不想沾。例如申請法院強制執(zhí)行的違法用地案件，大多數(shù)只在法院“轉”了一圈以后，又“原路返回”，且省高院要求他們對違法用地案件可以不予受理，最后基本沒有準予拆除；公安部門對我們國土移送的犯罪案件，也是采取了程序到位的態(tài)度，允許我們把移送材料送到公安機關，待過了一段時間后又退還給我們國土部門。紀檢監(jiān)察部門對我們建議處分的黨員干部往往是“一紙空文”，發(fā)一個文件，不歸檔，搞所謂的“假處理”。即使是真正處理到位的，也是處理幾個小魚小蝦應付一下，還可能是因為這個干部的其他問題。由于相關部門配合不力，對違法用地案件沒有真正的執(zhí)行到位、處理到位，所以震懾力度不足，甚至縱容了違法者的違法心態(tài)，這些是導致違法用地頻發(fā)的重要原因。

（四）國土執(zhí)法部門的主觀原因。一是執(zhí)法力量薄弱。根據(jù)浙江省監(jiān)察條例規(guī)定“在發(fā)現(xiàn)非法占用土地行為時，對違法主體單位和個人在國土部門下發(fā)停工通知后繼續(xù)搶建的部分可以實施拆除”。但由于執(zhí)法力量薄弱，人員緊缺，力量設備配備不足，拆違過程中監(jiān)察人員的人身安全保障問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的配合支持問題等因素，不能及時的給予拆除制止。二是系統(tǒng)內部不作為、亂作為。特別是幾年前的一些預征地，塘渣填了以后由于沒有審批到位，現(xiàn)在大面積拋荒，政府部門既不收回，也不復耕，導致群眾連續(xù)上訪。原來規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)察在用地報批、竣工驗收等主要環(huán)節(jié)上實施全程監(jiān)察，但這個制度已形同虛設，監(jiān)察威信逐漸減弱。三是工作主動性不夠。在發(fā)現(xiàn)違法用地后，我們個別國土所沒有按相關要求對違法采取果斷的措施，沒有按照共管責任機制的要求，將違法用地情況報告給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，失去了拆除復耕的良好時機（因為對違法用地遏制工作重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在第一時間可以采取拆除措施）。在違法用地既成事實后，我們也沒有同水電、工商等相關部門做好銜接聯(lián)系工作，讓違法用地變成合法用地的情況進行“運轉”，沒有發(fā)揮制約作用。四是違法用地的補辦引發(fā)了違法用地數(shù)量的增加。2005年全省實施了違法用地大補辦后，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、企業(yè)經(jīng)營者、個人等的心目中造成了一種錯覺，認為違法用地到時候可以補辦，所以還不如現(xiàn)在抓住機會，搞一些違法用地。

三、對執(zhí)行不到位問題的建議

要解決土地執(zhí)法不到位的問題，最根本的是要按照科學發(fā)展觀的具體要求，以堅守耕地紅線、保障科學發(fā)展為目標，對土地違法者敢于動真格，使我國最嚴格的土地管理制度中的嚴到實處。具體來講，土地執(zhí)法檢查要堅持做好“事前、事中、事后”三個環(huán)節(jié)。事前要巡查到位、預防到位，事中要解釋到位、制止到位，事后要拆除到位、處理到位。

（一）地方政府要對土地違法現(xiàn)象引起高度重視。違法用地的普遍存在及執(zhí)行不力，嚴重影響了政府公信力，引發(fā)了一系列的社會矛盾。作為國土部門，要向地方政府領導做好參謀，一方面要積極主動為地方經(jīng)濟發(fā)展做好服務，提前介入一些重點工作做好用地報批，減少程序違法；另一方面要重視違法用地的查處工作，要求各級地方政府、相關部門嚴格按照共管責任機制文件精神的要求，各司其職，各負其責，嚴厲打擊土地違法行為。

（二）是加強宣傳教育，提高全民土地法律意識。只有加強對土地法律、法規(guī)、政策的宣傳、教育，提高全民法律意識，讓老百姓知道什么可以做，什么不能做，才能從根本上有效預防土地違法。要堅持土地案件查處與宣傳教育相結合，把每一次的土地巡查、違法案件查處當成土地普法的機會，形成全社會“合法用地、依法管地”的良好氛圍。

（三）加強與相關部門的協(xié)作配合。應該看到，國土部門要從根本上遏制土地違法行為蔓延離不開相關部門的配合支持。目前市、區(qū)各級已建立了土地執(zhí)法共同監(jiān)管責任機制，明確了相關部門的職責。在今后的執(zhí)法實踐中，我們要加強與相關部門的聯(lián)系，進一步強化共管責任，細化聯(lián)合執(zhí)法方案，依靠各部門的協(xié)作配合形成查處違法用地的高壓態(tài)勢，形成查處違法用地的強大合力，構建土地執(zhí)法監(jiān)察的長效工作機制。

（四）是以切實加強執(zhí)法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態(tài)。查處違法用地只是手段，目的是維護正常的土地管理秩序。因此要堅持預防為主、預防與查處相結合的原則，加強土地動態(tài)巡查，構建完整的執(zhí)法監(jiān)察信息化網(wǎng)絡體系。一方面，要重點提高執(zhí)法監(jiān)察巡查的效率和覆蓋面，逐步建立“上有衛(wèi)星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監(jiān)管體系，科學劃分重點巡查區(qū)域和一般巡查區(qū)域，確定巡查間隔期限，定期不定期巡查，必要時實行全天候巡查，更要注重法定節(jié)假日期間的巡查，確保及時發(fā)現(xiàn)違法行為并有效制止在萌芽狀態(tài)，防止國土資源違法案件的發(fā)生。另一方面，要強化執(zhí)法隊伍建設，配齊配強執(zhí)法工作人員，配備必要的執(zhí)法車輛和執(zhí)法工具，提高執(zhí)法監(jiān)察機構的威懾力。同時，要進一步強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察信息化建設，做到科學管人、管案、管地，努力提升國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作水平。