杭州市國(guó)土資源局蕭山分局 沈 琦

淺談拆遷許可涉訴案件中的一些問題及對(duì)策

杭州市國(guó)土資源局蕭山分局 沈 琦

近年來(lái)，隨著城市化建設(shè)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度的加大，土地資源需求正在急劇增長(zhǎng)，因而在集體土地上的拆遷工作也面臨著更大的責(zé)任與壓力。為更好強(qiáng)化職責(zé)，推動(dòng)依法行政工作，我們國(guó)土部門就要認(rèn)真總結(jié)反思在拆遷許可案件應(yīng)訴過(guò)程中暴露出來(lái)的一些問題與不足之處，借以更好地開展今后日常的國(guó)土業(yè)務(wù)工作及復(fù)議、應(yīng)訴工作。

一、杭州市范圍內(nèi)拆遷許可行政案件的審判依據(jù)

根據(jù)目前復(fù)議機(jī)關(guān)及一審、二審的法院審理該類案件所依據(jù)的法律、法規(guī)看，主要是依據(jù)1997年10月17日杭州市第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，1998年6月26日浙江省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》），該拆遷條例自1998年8月1日起施行，從法律位階上看，該條例屬于地方性法規(guī)。

在行政復(fù)議、行政訴訟案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)主要是依據(jù)《拆遷條例》第八條第一款的規(guī)定審查拆遷許可行為的合法性。該條例第八條第一款規(guī)定：“建設(shè)單位和個(gè)人征用集體所有土地需要拆遷房屋的，必須持建設(shè)項(xiàng)目及用地批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃及拆遷方案，向市土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)并領(lǐng)取集體所有土地房屋拆遷許可證后，方可拆遷?！备鶕?jù)該規(guī)定，申請(qǐng)人向國(guó)土部門提出許可申請(qǐng)時(shí)必須提供的文件有：建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、用地批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃、拆遷方案。國(guó)土部門在應(yīng)訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞該條款對(duì)申請(qǐng)人提交文件的具體要求準(zhǔn)備訴訟材料，向復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)表明許可行為的合法性。

二、當(dāng)前應(yīng)訴工作中存在的問題

從實(shí)際應(yīng)訴情況來(lái)看，我們尚存在以下一些問題，值得引起重視：

1、忽略證據(jù)的合法性要求，始終以證據(jù)復(fù)印件代替原件。在庭審質(zhì)證時(shí)，原則上要出示證據(jù)的原件，特別是國(guó)土部門審查時(shí)依據(jù)的前置其他行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件，因?yàn)?，根?jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則的規(guī)定，復(fù)印件一般無(wú)法作為一個(gè)案件的定案依據(jù)的，除非有合理的說(shuō)明，否則，屬于不符合證據(jù)的形式要件，會(huì)因形式不合法而被審查機(jī)關(guān)不予采信，結(jié)果是由國(guó)土部門承擔(dān)不利的訴訟后果。例如，建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件應(yīng)包括發(fā)展和改革局的立項(xiàng)批復(fù)文件和規(guī)劃局的建設(shè)項(xiàng)目用地選址意見書或規(guī)劃許可證及附圖，而在有的案件應(yīng)訴時(shí)，國(guó)土部門舉證時(shí)不出示上述文件的原件。實(shí)際上，立項(xiàng)批復(fù)文件均能提供原件，而規(guī)劃局的建設(shè)項(xiàng)目用地選址意見書或規(guī)劃許可證是由杭州市規(guī)劃局頒發(fā)，一般只有復(fù)印件，但對(duì)此我們?cè)趹?yīng)訴時(shí)也缺乏必要的說(shuō)明。

2、舉證不充分，證據(jù)鏈不嚴(yán)密，導(dǎo)致證明力不強(qiáng)。在舉證時(shí)，只注重關(guān)鍵證據(jù)本身，忽略了能起到說(shuō)明和補(bǔ)充作用的關(guān)聯(lián)性證據(jù)。例如，在舉證建設(shè)用地批準(zhǔn)文件時(shí)，往往只提供浙江省建設(shè)用地審批意見書，而從審批意見書上，只能看到省政府的審批意見。該意見一般較為籠統(tǒng)，表述為，同意區(qū)政府第幾批次的建設(shè)用地，而不能較直觀反映出案涉地塊的批準(zhǔn)文件。當(dāng)然，從工作實(shí)際出發(fā)，通常是很多建設(shè)項(xiàng)目的用地?cái)?shù)量加在一起向上級(jí)部門報(bào)批，但僅從審批意見書上難以看出該用地批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)的土地與案件所涉土地有任何關(guān)聯(lián)性。這時(shí)，就需要舉出可以說(shuō)明用地批文與案涉地塊有關(guān)聯(lián)的其他說(shuō)明性文件。再例如，由拆遷人制定的拆遷計(jì)劃中，往往只有一張表格，而該表格中顯示出來(lái)的僅僅是具體的鎮(zhèn)、村，擬拆遷的戶數(shù)、面積，安置計(jì)劃的調(diào)產(chǎn)安置戶數(shù)、面積，過(guò)渡計(jì)劃中的過(guò)渡方式，對(duì)案件相對(duì)人與拆遷計(jì)劃的關(guān)系也無(wú)從知曉，這樣，不僅使復(fù)議機(jī)關(guān)和審理機(jī)關(guān)難以理解，也易成為案件相對(duì)人及律師攻擊的目標(biāo)。

3、相關(guān)的規(guī)范性依據(jù)提供過(guò)少，導(dǎo)致對(duì)方當(dāng)事人對(duì)被訴行為的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。如在拆遷條例第三條規(guī)定：杭州市人民政府土地管理部門（以下簡(jiǎn)稱市土地管理部門）主管本市征用集體所有土地房屋拆遷管理工作；市轄各區(qū)土地管理部門負(fù)責(zé)本區(qū)內(nèi)征用集體所有土地房屋拆遷管理的實(shí)施工作。第三十六條規(guī)定：杭州市所轄各縣（市）征地拆遷，可參照本條例執(zhí)行。而對(duì)方當(dāng)事人及其律師經(jīng)常會(huì)提出，蕭山作為杭州市的一個(gè)區(qū)，而非縣（市），為何有權(quán)限可以參照?qǐng)?zhí)行？我們又不能提供相關(guān)文件依據(jù)，造成局面上的被動(dòng)。又比如在拆遷條例第十七條規(guī)定：拆遷私有住宅用房，實(shí)行遷建安置或者調(diào)產(chǎn)安置。遷建安置和調(diào)產(chǎn)安置是不同的安置方式，對(duì)被拆遷人的利益會(huì)產(chǎn)生不同影響。而在我們提供的拆遷方案關(guān)于拆遷補(bǔ)償安置一項(xiàng)中，只列明安置方式為調(diào)產(chǎn)安置，沒有說(shuō)明為什么采取該種安置方式，對(duì)方當(dāng)事人往往會(huì)提出為何拆遷條例賦予的選擇權(quán)沒能夠行使，相關(guān)的政策文件依據(jù)何在等質(zhì)疑，我們往往未能提供已有的相關(guān)政策依據(jù)。

三、完善應(yīng)訴工作的若干對(duì)策

針對(duì)上述應(yīng)訴工作中存在的問題，筆者認(rèn)為，可以采取下列措施予以彌補(bǔ)和完善：

1、加強(qiáng)證據(jù)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高舉證質(zhì)量。要充分理解有關(guān)司法解釋的規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十條，當(dāng)事人向人民法院提供書證的，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）提供書證的原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對(duì)無(wú)誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本；（二）提供由有關(guān)部門保管的書證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門核對(duì)無(wú)異后加蓋其印章……針對(duì)當(dāng)前舉證時(shí)不重視證據(jù)原件的問題，我們要盡可能的提供相關(guān)證據(jù)的原件，即使有困難，也要想辦法彌補(bǔ)，例如，拿到規(guī)劃部門的建設(shè)項(xiàng)目用地選址意見書或規(guī)劃許可證后，可以到發(fā)證機(jī)關(guān)杭州市規(guī)劃局加蓋公章，注明出處，加蓋核對(duì)無(wú)異章。

2、提高證據(jù)鏈條的嚴(yán)密性，增強(qiáng)證據(jù)的證明力。

在準(zhǔn)備建設(shè)用地的批準(zhǔn)文件時(shí)，除了提供浙江省建設(shè)用地審批意見書外，還應(yīng)附上某年度某個(gè)指標(biāo)第幾批次項(xiàng)目用地分類面積的匯總表或明細(xì)表。這樣就能清晰表明案涉地塊與批準(zhǔn)用地之間的關(guān)系。在準(zhǔn)備拆遷計(jì)劃時(shí)，也應(yīng)附上征用集體土地房屋拆遷調(diào)查表，該表上記載的被拆遷人姓名、家庭常住人口數(shù)及房屋拆遷面積及擬安置途徑等內(nèi)容，這樣就可直觀反映被拆遷人與案件相對(duì)人之間的關(guān)系。依靠證據(jù)之間的相互印證和相互說(shuō)明，提高證據(jù)的證明力。

3、及時(shí)提供作為決策依據(jù)的政策文件，提高決策的透明度。例如，針對(duì)案件當(dāng)事人經(jīng)常提出的杭州市國(guó)土資源局蕭山分局為何具有核發(fā)房屋拆遷許可證的職權(quán)問題，實(shí)際上是有文件為依據(jù)的，中共杭州市委、市政府在2001年下發(fā)市委［2 001］8號(hào)文件，主要內(nèi)容是關(guān)于蕭山余杭撤市設(shè)區(qū)后機(jī)構(gòu)變更、機(jī)構(gòu)級(jí)別、職責(zé)事權(quán)、管理權(quán)限等方面的規(guī)定。其中第五點(diǎn)是關(guān)于蕭山余杭兩地政策、法規(guī)的連續(xù)性問題。撤市設(shè)區(qū)后，按照杭州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于蕭山、余杭市撤市設(shè)區(qū)有關(guān)政權(quán)機(jī)構(gòu)名稱等問題的決定，杭州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布實(shí)施適用城區(qū)的地方性法規(guī)和決定、決議，仍按行政區(qū)劃調(diào)整前的規(guī)定執(zhí)行。土地征用、房屋拆遷等政策目前維持現(xiàn)狀。所以，提供中共杭州市委、杭州市政府的市委［2001］8號(hào)文件，就能很好地解釋權(quán)限問題。另外，在安置方式的選擇上，我們可以要求拆遷地相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供征遷安置文件選編，其中對(duì)安置方式已有明確規(guī)定，故可以提供相關(guān)文件的具體規(guī)定，以供審查機(jī)關(guān)和對(duì)方當(dāng)事人了解。

四、關(guān)于完善今后國(guó)土管理日常工作的幾點(diǎn)建議

1、建議規(guī)范拆遷申請(qǐng)表的內(nèi)容。我們?cè)谔峁┑淖C據(jù)材料中，有一份是征用集體所有土地房屋拆遷申請(qǐng)表，表中的內(nèi)容較為繁雜，為了工作及日常應(yīng)訴所需，可否將拆遷條例列明的四大塊內(nèi)容，先排列在前，如（1）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、（2）建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、（3）拆遷計(jì)劃、（4）拆遷方案，余下需列入的內(nèi)容再排列下去，這樣使辦案法官可以一目了然，提高工作效率，也使我們的拆遷工作更為規(guī)范，科學(xué)合理。

2、建議加強(qiáng)行政許可法的學(xué)習(xí)，提高許可程序的民主化程度。因?yàn)楹贾菔胁疬w條例在1998年實(shí)施，在施行后的十多年間，我國(guó)的依法行政工作有了長(zhǎng)足的發(fā)展，一大批有關(guān)行政的法律、法規(guī)相繼頒布，人民群眾的法律意識(shí)也有了相應(yīng)提高，故對(duì)我們的行政管理工作提出了更高的要求。如全國(guó)人大常委會(huì)于2003年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》已于2004年7月施行。其中第七條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；第四十七條行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。因此，在相關(guān)條件具備充分的前提下，可否在程序上充分保障公民、法人的合法權(quán)益，以便更好地維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，更好地保障和監(jiān)督國(guó)土行政管理工作，切實(shí)推進(jìn)國(guó)土資源各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。