磐安縣國土資源局 鄭葉飛

節(jié)約集約用地 提高利用效率

磐安縣國土資源局 鄭葉飛

節(jié)約集約用地是土地管理的重要內(nèi)容，是國土資源部門的重要工作職責(zé)，是合理用地，切實(shí)保護(hù)耕地的重要措施，是提高土地利用效率，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、快速發(fā)展的重要手段。但在現(xiàn)實(shí)土地利用方式方法上確實(shí)存在“亂占濫用、粗放低效利用、浪費(fèi)利用”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響18億畝耕地紅線保護(hù)目標(biāo)的全面實(shí)行，也影響經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、健康發(fā)展。如何 節(jié) 約集約用地呢？從以下幾個方面談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

一、當(dāng)前土地利用現(xiàn)狀和存在的問題

土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源，既是生產(chǎn)資料，又是商品依附的重要條件。因此，占有、開發(fā)利用土地資源是人類擁有財富、創(chuàng)造財富的重要體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展離不開土地這個平臺，必須依賴土地這個資源才能得以實(shí)現(xiàn)。由于不合理的政績觀和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動等原因，在現(xiàn)狀土地利用方式方法上不同程度地存在“亂占濫用、粗放低效利用、浪費(fèi)利用”的現(xiàn)象。

1、城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用地規(guī)模迅猛擴(kuò)張，老區(qū)用地低效利用現(xiàn)象嚴(yán)重

經(jīng)濟(jì)發(fā)展之快、建設(shè)用地數(shù)量之大，這是不爭的事實(shí)。特別在近十年，經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展，人民生活得到全面改善，城鎮(zhèn)、農(nóng)村面貌日新月異，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平明顯提高。城市高樓林立、農(nóng)村新房遍地，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志，也是用地形勢嚴(yán)峻的深刻體現(xiàn)。國土資源部門承受保護(hù)國土資源、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重壓力，壓力之大前所未有。隨著城市品位的不斷提升，建設(shè)用地范圍不斷擴(kuò)漲，用地數(shù)量數(shù)倍增長；工業(yè)園區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，小集鎮(zhèn)發(fā)展迅速，用地規(guī)模成倍或幾倍增長。如磐安縣城，2000年城鎮(zhèn)用地規(guī)劃面積2.5619平方公里，而今城鎮(zhèn)的建設(shè)用地總面積為3.2672平方公里；尖山集鎮(zhèn)（市級中心鎮(zhèn)）2000年的用地規(guī)劃面積是0.5962平方公里，而今的建設(shè)用地總面積為2.5153平方公里（磐安工業(yè)園區(qū)落地集鎮(zhèn)）；城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用地普遍存在老住宅區(qū)房子破舊、樓層低、基礎(chǔ)設(shè)施差，嚴(yán)重低效利用現(xiàn)象。各地許多城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)由于怕拆遷工作難度大、投資成本高等因素，只注重城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)周邊新區(qū)的擴(kuò)漲，而遺棄城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)老區(qū)的改造建設(shè)，因此，加大城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)老區(qū)低效用地的開發(fā)利用勢在必行。

2、基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)模大

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷配套完善。高速公路、鐵路貫穿東西南北，機(jī)場、碼頭品位不斷提升，城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施逐漸得到健全。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目用地規(guī)模大、總量大、占年度用地總量的比重大。有的建設(shè)項(xiàng)目用地幾十畝、幾百畝，有的上千畝幾千畝。如康莊公路和連村公路建設(shè)項(xiàng)目一般的村都要30多畝，山區(qū)的村莊要50畝以上，我省的諸甬高速公路項(xiàng)目用地3035.3畝，集鎮(zhèn)的一個小學(xué)項(xiàng)目用地要50多畝，城市的一個大學(xué)項(xiàng)目用地要幾千畝，累計(jì)的用地總量可想而知。有的建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)劃上只求規(guī)模和品位，沒有考慮節(jié)約集約用地，存在嚴(yán)重的粗放、低效用地現(xiàn)象。

3、工業(yè)區(qū)塊閑置土地數(shù)量大，“一企多房”現(xiàn)象嚴(yán)重

工業(yè)園區(qū)或工業(yè)功能區(qū)塊企業(yè)不同程度地存在開發(fā)利用不完整、部分廠房閑置或經(jīng)濟(jì)社會效益不高的現(xiàn)象。磐安縣2010年盤活閑置工業(yè)用地274畝。閑置土地是動態(tài)的管理內(nèi)容，有的企業(yè)去年不屬于閑置用地范圍，可今年就可能屬盤活的對象。隨著各地招商引資力度不斷加大，企業(yè)主以土地資產(chǎn)效益為目的現(xiàn)象不斷顯現(xiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)考慮發(fā)展環(huán)境、交通運(yùn)輸成本和土地資產(chǎn)效益的因素都外流到發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)，而他在故鄉(xiāng)的廠房仍然保留著，在利用方式上有的租用、有的閑置；發(fā)達(dá)地區(qū)中等以下企業(yè)需擴(kuò)大再生產(chǎn)，在各地稅收優(yōu)惠政策和低廉土地價格的招商引資政策及土地資產(chǎn)不斷升值等因素的吸引下，一部分發(fā)達(dá)地區(qū)中等以下企業(yè)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)落地建造第二處或第三處廠房，而原地的廠房仍然保留著，一部分企業(yè)存在不同程度的閑置廠房現(xiàn)象。根據(jù) 節(jié) 約、集約用地要求，這部分企業(yè)成為“一企多房”、盤活閑置土地的對象。因此，盤活閑置工業(yè)用地潛力巨大，有待于各級政府的高度關(guān)注。

4、農(nóng)村閑置住宅多，存在嚴(yán)重的浪費(fèi)土地現(xiàn)象

農(nóng)村中未進(jìn)行空心村改造的村莊往往存在大量的破舊房、閑置房，舊房樓層一至二層，土地利用率低下。隨著交通條件的不斷改善，村莊的用地方向都向公路沿線發(fā)展，或在村莊周邊發(fā)展，形成“村邊是新房，村中爛肚腸”現(xiàn)象，造成大量農(nóng)戶在同一個村莊內(nèi)存在“一戶多宅”的土地利用率低下現(xiàn)象。隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，大部分農(nóng)村年輕勞動力都在外打工，并且有一部分長期勞務(wù)輸出人員在城鎮(zhèn)范圍購買了住房，安家在城鎮(zhèn)，這部分農(nóng)戶成為移地“一戶多宅”的現(xiàn)象，造成這部分人員農(nóng)村住房的長期閑置。

（1）“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。一戶多宅的類型：一是下山脫貧農(nóng)戶建新房不拆舊房現(xiàn)象客觀存在，農(nóng)戶在審批新基時拆舊房事宜是以書面合同形式承諾的，合同一般是農(nóng)戶與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂，并有相關(guān)部門作見證單位，但農(nóng)戶建好新房后，舊房拆除工作卻沒人督辦，造成一部分下山脫貧農(nóng)戶存在“一戶多宅”現(xiàn)象。在這種情況下，已出現(xiàn)下山脫貧農(nóng)戶非法轉(zhuǎn)讓安置小區(qū)地基的違法現(xiàn)象；二是機(jī)關(guān)部門工作的干部在城鎮(zhèn)已享受房改和集資政策，但在老家普遍還有房子，形成一戶多宅；三是空心村改造村，屬拆老區(qū)建新區(qū)村改造農(nóng)戶建新房不拆舊房，拆舊房工作只停留在一張紙上，舊房仍由農(nóng)戶使用著，又形成“一戶多宅”；四是城鎮(zhèn)拆遷改造工程項(xiàng)目建設(shè)，往往采用一比一安置的方式，有的還超過一比一的比例，只考慮工程拆遷工作，而忽視農(nóng)戶住房面積的限額限制，普遍存在“一戶多宅”現(xiàn)象；五是隨著古民居、古建筑保護(hù)力度的不斷加大，部分村的村級集體將擁有一定數(shù)量的古建筑，若開發(fā)利用工作不跟上，將造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，這么多存量建設(shè)用地不盤活，新增建設(shè)用地又在不斷增加，無疑增加國土部門保障新農(nóng)村建設(shè)用地和保護(hù)耕地紅線的工作難度。

（2）村莊建設(shè)規(guī)劃編制存在重復(fù)規(guī)劃人口用地現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的快速推進(jìn)，人口集居是發(fā)展的必然要求，城鎮(zhèn)人口的增加與農(nóng)村人口的減少理應(yīng)相掛鉤，在城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和中心村建設(shè)規(guī)劃編制時都考慮了人口集居的功能，并作出相應(yīng)的用地規(guī)劃，可在其它村莊新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃編制時沒有考慮到這個因素，仍在考慮村莊人口的自然增長率和機(jī)械增長率，在現(xiàn)行編制村莊建設(shè)規(guī)劃中，沒有一個村的人口是減少的，存在城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口二頭增、二地規(guī)劃用地需求的現(xiàn)象。隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)和不正確的規(guī)劃超前理念的引導(dǎo)下，在建設(shè)規(guī)劃編制中，村莊用地規(guī)模難以得到有效控制，不同程度地存在規(guī)劃導(dǎo)向上的浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

（3）農(nóng)村住宅必將存在多余發(fā)展態(tài)勢。通過近三十年計(jì)劃生育政策的全面實(shí)施，整體的人口發(fā)展已得到有效控制，人口素質(zhì)也得到提升。八零后和九零后屬獨(dú)生子女的為多數(shù)，他們的婚姻組合，必將促使今后農(nóng)戶數(shù)量的減少。而現(xiàn)行的新農(nóng)村建設(shè)，住房用地安置仍然按現(xiàn)有的農(nóng)戶人口結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，預(yù)計(jì)再過15年左右，二戶的獨(dú)生子女結(jié)婚合并成一戶共同生活，而這代年輕人且都在城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)安居，到時農(nóng)村和城鎮(zhèn)的房屋，特別在農(nóng)村的房屋必然產(chǎn)生過剩現(xiàn)象，閑置房屋和“一戶多宅”現(xiàn)象將更加明顯，既浪費(fèi)土地，又浪費(fèi)農(nóng)民的發(fā)展資金，筆者呼吁社會各界要高度關(guān)注這樣的發(fā)展態(tài)勢。

二、節(jié)約集約用地的對策

為全面保障經(jīng)濟(jì)社會的健康、持續(xù)和快速發(fā)展，確保18億畝耕地紅線目標(biāo)的實(shí)行，必須提高全社會保護(hù)國土資源重要性的思想認(rèn)識，嚴(yán)格執(zhí)行土地基本國策，充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，采取行之有效的措施，切實(shí)加大土地資源的監(jiān)管力度，提高政府對土地資源的宏觀調(diào)控能力，同時要切實(shí)加大對閑置、低效用地的整治力度，不斷拓展集約、節(jié)約用地的方式方法，努力加大挖潛、盤活的工作力度，著力提高用地的利用效率。

1、全面深化、嚴(yán)格執(zhí)行土地管理的方針政策，切實(shí)提高政府對土地的宏觀調(diào)控能力

“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地“是我國一貫堅(jiān)持的基本國策，并逐步建立了一整套的法律法規(guī)體系，明確我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立完善了行之有效的一系列土地管理制度，如用地“占補(bǔ)平衡”政策、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批制度、用途管制制度、用地年度計(jì)劃指標(biāo)控制制度、農(nóng)戶用地實(shí)行“一戶一宅”政策、耕地保護(hù)考核和責(zé)任追究等制度。要全面實(shí)行保護(hù)、保障的雙重目標(biāo)，必須強(qiáng)化土地國策和法律法規(guī)及各項(xiàng)政策制度的嚴(yán)格執(zhí)行，要不斷深化、細(xì)化各項(xiàng)政策措施，不僅要增強(qiáng)全民自覺遵守土地基本國策和法律法規(guī)意識，促使國土資源部門全面履職，更要切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識、全社會的參與和監(jiān)督意識，不斷完善工作考核體系，嚴(yán)格工作責(zé)任追究制度，努力提高土地資源的利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康、持續(xù)和快速發(fā)展。

2、把握正確的規(guī)劃導(dǎo)向，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和宏觀調(diào)控作用

土地利用總體規(guī)劃是政府宏觀調(diào)控措施的重要體現(xiàn)，但必須高度重視各專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃的編制工作，他們是政府嚴(yán)格執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、交通等專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃要嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)土地利用政策，全面貫徹土地管理相關(guān)法律法規(guī)和各項(xiàng)制度。在編制建設(shè)規(guī)劃中要合理框算人口發(fā)展規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行省人民政府確定的人均用地限額標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)布局，講究特色，設(shè)施完善，功能合理，依山就勢，注重人與自然的和諧。規(guī)劃編制要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃、區(qū)域村莊布局規(guī)劃、秀美鄉(xiāng)村建設(shè)等規(guī)劃相銜接，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)人口增加和農(nóng)村人口減少及城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，在框算人口規(guī)模時，除中心村、建制鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)應(yīng)考慮人口集居外，其它村莊在框算人口規(guī)模時都應(yīng)縮減，各類建設(shè)用地規(guī)劃極力做到不重復(fù)、不浪費(fèi)，發(fā)揮規(guī)劃的正確導(dǎo)向作用，切實(shí)提高建設(shè)用地的利用效率。

3、正確把握城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的用地擴(kuò)增態(tài)勢，合理確定用地規(guī)模

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加快，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和中心村人口的增加是必然的，但必須嚴(yán)格控制，要嚴(yán)格執(zhí)行“充分挖潛、限制增量、注重盤活、高效利用”的用地方針，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康快速發(fā)展。

（1）正確定位城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)發(fā)展性質(zhì)，控制城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用地規(guī)模。依據(jù)產(chǎn)業(yè)特色、功能性質(zhì)等因素，正確確定城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)發(fā)展定位，合理謀劃人口發(fā)展規(guī)模，科學(xué)確定城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用地規(guī)模。既要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的需求，又要考慮城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地的需要，更要考慮周邊人口集居用地的需要。在建設(shè)中既要考慮城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的補(bǔ)充，更要關(guān)注城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)老區(qū)建設(shè)用地的改造利用，積極盤活存量建設(shè)用地，努力提高城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的土地利用效率。

（2）嚴(yán)格節(jié)約土地，合理確定項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)模。認(rèn)真搞好項(xiàng)目用地規(guī)劃，嚴(yán)格控制項(xiàng)目用地規(guī)模。在項(xiàng)目用地規(guī)劃中，既要考慮項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際發(fā)展的需要，又要講究節(jié)約用地和高效用地。設(shè)計(jì)當(dāng)中不能貪大、求洋、追求氣派，要講究“實(shí)用、節(jié)地、節(jié)資、可操作”的原則。交通建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)中要合理框算人、車流量、盡量避開標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)區(qū)、多利用隧道、橋梁，盡最大努力減少占用耕地。在下山移民、房地產(chǎn)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)中，要控制單戶和單套用地規(guī)模，提高小區(qū)的建筑密度和容積率，鼓勵全面實(shí)施平面式安置方式，激勵規(guī)劃建設(shè)小高樓，嚴(yán)格控制別墅和排屋用地。從而切實(shí)提高項(xiàng)目建設(shè)單位面積的土地利用效率。

（3）加強(qiáng)工業(yè)用地監(jiān)管，提高工業(yè)用地利用效率?！盁o工不富”，這是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是工業(yè)化發(fā)展的動力所在。既要保障工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的需要，但同樣要合理用地，高效用地，著力提高工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)社會效益。要強(qiáng)化工業(yè)區(qū)塊用地的建設(shè)規(guī)劃，在設(shè)置、審核入?yún)^(qū)企業(yè)條件時，既要講究企業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會效益，設(shè)置合理的入?yún)^(qū)門檻，更要審核是否存在“一企多房”現(xiàn)象，嚴(yán)禁“一企多房”閑置土地，防止企業(yè)主圈地和商業(yè)性投資用地。政府要及時清理閑置土地，落實(shí)閑置土地處置措施，積極探索“一企多房”閑置用地的處置辦法，著力加大“騰籠換鳥”的處置力度，建立和完善閑置土地處置機(jī)制。要不斷強(qiáng)化入?yún)^(qū)企業(yè)的“開工率、竣工率、投產(chǎn)率、稅收率和容積率及建筑密度”等指標(biāo)的監(jiān)管，嚴(yán)格控制工業(yè)園區(qū)的用地發(fā)展規(guī)模，全面提高工業(yè)用地的利用效率。

4、加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的高效利用

農(nóng)村應(yīng)克服“地大物博，地價低廉”的陳舊思想，農(nóng)村村民以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，則以土為生的觀念該更強(qiáng)，更應(yīng)珍惜土地、合理用地，切實(shí)保護(hù)耕地。新農(nóng)村建設(shè)確實(shí)需要占用一部分土地，但應(yīng)精打細(xì)算，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，提高宅基地的利用效率，有效推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展；同時要切實(shí)自覺地保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，達(dá)到改善人居環(huán)境和改進(jìn)村民生活雙贏之目標(biāo)。

（1）選好對象，正確定位，嚴(yán)格控制村莊用地規(guī)模。加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，正確把握新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向，明確改造重點(diǎn)，注重改造特色，區(qū)別分檔設(shè)置，分類指導(dǎo)建設(shè)。要切實(shí)加強(qiáng)中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)的改造建設(shè)，對這類村莊的新農(nóng)村建設(shè)，要充分發(fā)揮人口集居功能，要充分考慮產(chǎn)業(yè)和人口的集聚優(yōu)勢，規(guī)劃好住宅小區(qū)、安置小區(qū)和商品房開發(fā)用地的需求，努力建設(shè)中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)的小區(qū)美，建成中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)的亮點(diǎn)和美點(diǎn)。同時要加強(qiáng)特色旅游文化村的建設(shè)，對古名居、古建筑、古樹、歷史文化遺產(chǎn)要予以保護(hù)挖掘和豐富弘揚(yáng)。在村莊建設(shè)規(guī)劃中要體現(xiàn)保護(hù)開發(fā)、保留自然風(fēng)貌、彰顯特色，還要重視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套，合理確定村莊用地規(guī)模。對這二類村莊，通過改造建設(shè)，將努力建成秀美村莊。對高山、遠(yuǎn)山村莊和分散的自然村，一列實(shí)現(xiàn)下山移民搬遷改造，促使人口和產(chǎn)業(yè)的集聚。對其它保留的村莊，以萎縮性管理為目標(biāo)，在注重道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，注重規(guī)劃的可操作性，最大限度地允許農(nóng)戶就地拆建，加大村莊亂搭濫建的整治力度，同時加強(qiáng)示范整治項(xiàng)目工程建設(shè)，努力建成整潔和諧村莊。

（2）建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，積極盤活農(nóng)村存量土地。造成農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象，既有歷史原因，又有土地管理的制度原因，也有用地審批等環(huán)節(jié)把握不嚴(yán)的原因。首先要在平常用地審批環(huán)節(jié)上嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，對現(xiàn)有農(nóng)戶的“一戶多宅”，應(yīng)建立和完善宅基地合理流轉(zhuǎn)機(jī)制，落實(shí)農(nóng)戶多余宅基地自愿退出的激勵機(jī)制，積極盤活存量宅基地，控制新增建設(shè)用地，從而提高土地的利用效率。

各級政府應(yīng)建立和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體制，縣級人民政府應(yīng)出臺《宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，明確宅基地流轉(zhuǎn)的方法、步驟和要求，更應(yīng)明確宅基地流轉(zhuǎn)的措施和獎勵政策，鼓勵“一戶多宅”農(nóng)戶自愿退出多余宅基地。縣、鄉(xiāng)、村都要建立宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)組織，國土部門要制訂一整套的宅基地流轉(zhuǎn)操作辦法，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)行為，促使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、有序。同時對“一戶多宅”超額使用宅基地農(nóng)戶，應(yīng)實(shí)施征收土地有償使用費(fèi)制度，以經(jīng)濟(jì)手段促使“一戶多宅”農(nóng)戶自愿放棄多余的宅基地，切實(shí)提高盤活農(nóng)村宅基地的能力。

（3）加大空心村改造工作力度，整合村莊閑置宅基地。要有效消除村莊內(nèi)的“一戶多宅”現(xiàn)象，切實(shí)盤活存量宅基地，必須大力推進(jìn)以空心村改造建設(shè)為載體的新農(nóng)村建設(shè)，才能徹底、有效地整合村內(nèi)宅基地，提高村莊土地的利用效率。

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。縣、鄉(xiāng)、村建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組。縣里確定主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，農(nóng)辦、國土、規(guī)劃、建設(shè)、旅游、文廣等部門主要領(lǐng)導(dǎo)任組員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)空心村改造的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是空心村改造的責(zé)任主體，具體負(fù)責(zé)空心村改造的組織指導(dǎo)；村委會是空心村改造的實(shí)施主體，以村民自治的方式扎實(shí)加以推進(jìn)。二是落實(shí)措施。縣政府出臺資金補(bǔ)助等扶持政策，相關(guān)部門出臺服務(wù)空心村改造的具體操作辦法；縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門要實(shí)行嚴(yán)格的考核制度，實(shí)行一票否決和責(zé)任追究制度。三是加強(qiáng)輿論宣傳、政策引導(dǎo)。通過廣泛的宣傳教育，提高干部群眾的主人翁意識，增強(qiáng)改造住房條件、改善人居環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性，把改造政策宣傳好、引導(dǎo)好、激勵好。四是發(fā)揮村民自治作用。全面實(shí)行“民主規(guī)劃、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理”制度，實(shí)行陽光操作、透明辦事，切實(shí)發(fā)揮村民代表大會決策、決定的自治作用。五是推行競投選位宅基地安置辦法。競投選位是農(nóng)村籌措新農(nóng)村建設(shè)資金的有效途徑，是體現(xiàn)公平、公正的重要平臺。事實(shí)證明，在拆遷安置中對地段好的地基實(shí)行競投選位政策，是新農(nóng)村建設(shè)的有效助力器。在以空心村改造為載體的新農(nóng)村建設(shè)中，樹立典型，培育典型，建設(shè)典型，以點(diǎn)帶面是有效推進(jìn)空心村改造建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。

空心村改造是農(nóng)村宅基地整治的重要方式，要以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，全面實(shí)現(xiàn)“全域規(guī)劃，全域?qū)嵤惫ぷ髂繕?biāo)，用足、用好建設(shè)用地增減掛鉤政策，努力促使農(nóng)村宅基地整治和土地整理開發(fā)的同步推進(jìn)，大力改善農(nóng)村人居環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境，著力推進(jìn)“秀美鄉(xiāng)村，和諧家園”建設(shè)。

5、建立和完善節(jié)約集約用地體制機(jī)制，確保集約、節(jié)約用地政策的全面執(zhí)行

加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)是工作得以順利推進(jìn)的重要保障。圍繞集約、節(jié)約用地的工作目標(biāo)，以勇于探索、開拓創(chuàng)新的工作精神，不斷建立和完善集約、節(jié)約用地的體制機(jī)制，促進(jìn) 節(jié) 約、集約用地政策的全面、深入地貫徹落實(shí)。

一是建立集約節(jié)約用地的工作考核機(jī)制，把它列入上級政府對下級政府年度工作考核的重要內(nèi)容。二是建立集約、節(jié)約用地工作成效年度計(jì)劃用地指標(biāo)獎勵機(jī)制，鼓勵盤活、挖潛存量土地，提高用地利用效率。三是建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，有效促使“一戶多宅”超限額使用宅基地農(nóng)戶自覺退出多余宅基地。四是建立征收農(nóng)村土地有償使用費(fèi)制度，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)農(nóng)村農(nóng)戶使用宅基地的數(shù)量。五是強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察功能，完善違法用地案件簡便、快捷、高效的查處機(jī)制，提高違法用地者的風(fēng)險成本。六是建立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動用地管理機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究制度。充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，用體制、機(jī)制作保障，以制度來規(guī)范節(jié)約、集約土地的行為，著力提升全社會的合理用地、高效用地水平，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、快速和健康發(fā)展。