浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 徐志紅

談新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查

浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 徐志紅

2010年10月14日，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展2010年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的通知》（國(guó)土資電發(fā)〔2010〕145號(hào)），11月15-17日，國(guó)土資源部召開(kāi)了第二次土地調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)部署培訓(xùn)會(huì)。我省也立即對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行了部署和培訓(xùn)，認(rèn)真完成年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)任務(wù)，并按時(shí)上報(bào)了各類(lèi)成果。2010年度的變更調(diào)查，是基于2009年12月31日完成的二次調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)統(tǒng)一更新成果基礎(chǔ)之上開(kāi)展的，工作機(jī)制、方法和要求都發(fā)生了很大的變化。筆者結(jié)合多年的土地調(diào)查工作經(jīng)驗(yàn)，談一下對(duì)新形勢(shì)下土地變更調(diào)查工作的體會(huì)。

一、新形勢(shì)下土地變更調(diào)查工作的新特點(diǎn)

1、2010年度土地變更調(diào)查目標(biāo)

根據(jù)國(guó)土資電發(fā)〔2010〕145號(hào)文件精神，2010年度全省土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的總體目標(biāo)是準(zhǔn)確掌握2010年度全省土地利用實(shí)際變化情況，保持二次調(diào)查成果現(xiàn)勢(shì)性，更新各級(jí)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)；在此基礎(chǔ)上，建設(shè)全省“一張圖”工程，滿(mǎn)足新形勢(shì)下國(guó)土資源管理日常業(yè)務(wù)需要，實(shí)現(xiàn)土地管理和監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“以圖管地”的重大轉(zhuǎn)變，為各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)提供現(xiàn)狀的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更好發(fā)揮國(guó)土資源管理宏觀(guān)調(diào)控和資源保障作用，服務(wù)于全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

2、2010年度土地變更調(diào)查新特點(diǎn)

從國(guó)土資電發(fā)〔2010〕145號(hào)文件及北京部署培訓(xùn)會(huì)上，我們可以發(fā)現(xiàn)，2010年度土地變更調(diào)查體現(xiàn)出了幾個(gè)新：

（1）組織方式新。本次調(diào)查首次明確將遙感監(jiān)測(cè)和土地變更調(diào)查兩項(xiàng)工作結(jié)合進(jìn)行，并盡可能整合了各項(xiàng)檢查需求，兼顧了多方面工作。本次土地調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)成果將滿(mǎn)足耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、土地督察、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、礦政管理、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等多方面的業(yè)務(wù)需求，使得工作整合更有效，協(xié)同工作更突出。

（2）變更要求新。這次調(diào)查不僅要求全面查清2010年度各類(lèi)土地利用變化情況，還要掌握年度基本農(nóng)田變化情況；同時(shí)，要求各地不僅要上報(bào)各地類(lèi)面積變化數(shù)據(jù)，還要上報(bào)土地調(diào)查增量數(shù)據(jù)包；在數(shù)據(jù)流量中，也進(jìn)一步規(guī)范了數(shù)據(jù)類(lèi)型，在2010年度新增建設(shè)用地情況中，取消了“往年批準(zhǔn)今年建設(shè)”類(lèi)型的建設(shè)用地變更，使數(shù)據(jù)流向更加清晰明確，易于與年度各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效對(duì)接。

（3）檢查方式新。部里將采用二次調(diào)查中應(yīng)用較成功的“三下兩上”的核查模式，對(duì)各地上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面全方位核查，以確保成果質(zhì)量；同時(shí)，部將通過(guò)擴(kuò)大調(diào)查監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用的深度和廣度的方式，通過(guò)相關(guān)業(yè)務(wù)關(guān)系，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校核。

3、新形勢(shì)下土地變更調(diào)查與以上變更調(diào)查的區(qū)別

隨著二次調(diào)查工作的全面完成，土地變更調(diào)查工作與傳統(tǒng)的土地變更調(diào)查相比，有著更多的不同。

（1）技術(shù)手段不同。以往的土地變更調(diào)查工作，手工繪圖、單純數(shù)據(jù)匯總、遙感技術(shù)應(yīng)用較少。新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作，則充分運(yùn)用了3 S技術(shù)，以遙感技術(shù)作為調(diào)查和數(shù)據(jù)掌控的基礎(chǔ)，有條件的地區(qū)以全球定位系統(tǒng)作為外業(yè)調(diào)查的手段，以地理信息系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)建庫(kù)和匯總上報(bào)的平臺(tái)。

（2）工作基礎(chǔ)不同。以往的土地變更調(diào)查工作建立在一次詳查基礎(chǔ)上，受當(dāng)時(shí)技術(shù)手段和方法的制約，難以確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。而新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作建立在二次調(diào)查基礎(chǔ)上，起點(diǎn)高，精度高，對(duì)確保數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性的要求更高。

（3）數(shù)據(jù)審核方式不同。以往的土地變更調(diào)查工作，單純對(duì)數(shù)據(jù)流量的合理性進(jìn)行審核，外業(yè)實(shí)地核實(shí)量很小，人為干預(yù)調(diào)查工作的空間很大。而新形勢(shì)下土地變更調(diào)查工作，以全覆蓋的遙感影像為基礎(chǔ)，結(jié)合遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果，對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量總體掌控，輔以對(duì)數(shù)據(jù)流量的合理性審核，可以全面核查每一變化圖斑的地類(lèi)、位置、范圍，最大限度地避免了人為干預(yù)調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

（4）組織模式和程序不同。以往土地變更調(diào)查工作的組織模式較為簡(jiǎn)單，“地方調(diào)查，逐級(jí)匯總、國(guó)家審核出數(shù)”，而新形勢(shì)下土地變更調(diào)查的組織模式更為合理，程序更為復(fù)雜，即“國(guó)家掌控、地方調(diào)查、數(shù)據(jù)庫(kù)更新、國(guó)家全面核查、國(guó)家?guī)旄?、?shù)據(jù)匯總”。

二、新形勢(shì)下變更調(diào)查的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

1、面臨的機(jī)遇

（1）進(jìn)一步樹(shù)立了土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)地位。2010年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作，部里高度重視，多次召開(kāi)黨組會(huì)議進(jìn)行研討，徐紹史部長(zhǎng)兩次批示強(qiáng)調(diào)，“變更調(diào)查數(shù)據(jù)務(wù)求真實(shí)、準(zhǔn)確，要盡可能整合各項(xiàng)檢查需求，一次調(diào)查兼顧多方面工作”，“要把監(jiān)管事項(xiàng)，諸如占補(bǔ)平衡、增減掛鉤、土地閑置、土地違法、礦業(yè)權(quán)管理、地質(zhì)環(huán)境等盡可能整合進(jìn)去，一并開(kāi)展”。王世元副部長(zhǎng)也提出“盡可能反映多方面管理業(yè)務(wù)信息”的要求，并與“一張圖”建設(shè)和“批、供、用、補(bǔ)、查”等監(jiān)管銜接。由此可以看出，2010年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)成果將作為土地資源管理的基本依據(jù)，是實(shí)施國(guó)土資源“一張圖”建設(shè)和依法有效監(jiān)管的基礎(chǔ)支撐，土地變更調(diào)查越來(lái)越重要，地籍基礎(chǔ)作用逐步顯現(xiàn)。

（2）進(jìn)一步拓寬了土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)的覆蓋面和整合度。這次變更調(diào)查，將規(guī)劃、耕保、執(zhí)法和地籍等多個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了有效整合，年度土地利用計(jì)劃下達(dá)、執(zhí)行情況資料；基本農(nóng)田補(bǔ)劃、調(diào)整等相關(guān)圖件、數(shù)據(jù)資料；年度建設(shè)用地審批、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃等資料；違法用地的數(shù)量、范圍、位置及查處等資料，均反映在年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)成果中，使得年度土地變更調(diào)查成果內(nèi)容更豐富，整合度更高。

（3）培養(yǎng)了一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。2010年度土地變更調(diào)查，體現(xiàn)出“三高一緊”的態(tài)勢(shì)，即對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性要求更高、對(duì)組織的嚴(yán)密性要求更高、對(duì)技術(shù)水平要求更高，時(shí)間更緊迫。這對(duì)調(diào)查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作組織能力都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，通過(guò)更新調(diào)查、第二次全國(guó)調(diào)查、土地變更調(diào)查的歷練，我省鍛煉出了一群掌握政策、熟悉業(yè)務(wù)、不怕吃苦、求真務(wù)實(shí)的土地調(diào)查一線(xiàn)人員，為國(guó)土資源管理事業(yè)培養(yǎng)了一批會(huì)干事、能干事的人才隊(duì)伍。

2、遇到的挑戰(zhàn)

（1）數(shù)據(jù)要求更高。這次變更調(diào)查，按照建設(shè)全省“一張圖”工程“地要求，利用高分辨率的遙感衛(wèi)星影像，把2010年度全省土地利用實(shí)際變化情況調(diào)查清楚，形成土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查增量數(shù)據(jù)包，同步更新全省土地利用現(xiàn)狀庫(kù)和國(guó)家級(jí)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)。也就是說(shuō)，不僅要調(diào)查出變化的地類(lèi)面積，還要調(diào)查處具體的位置，并將位置變化信息按照增量數(shù)據(jù)庫(kù)的方式上報(bào)，形成縣、市、省、國(guó)家同步更新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，為實(shí)現(xiàn)土地管理和監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“以圖管地”奠定基礎(chǔ)。

（2）變更干預(yù)更少。這次變更調(diào)查，國(guó)家采取“三下兩上”的方式，即由國(guó)家統(tǒng)一提供遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)底圖，由國(guó)家統(tǒng)一提取疑問(wèn)圖斑，由地方結(jié)合年度農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、土地利用計(jì)劃下達(dá)和執(zhí)行、基本農(nóng)田補(bǔ)劃和調(diào)整、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理、違法用地查處等資料，開(kāi)展變更調(diào)查。并通過(guò)縣級(jí)自查，市、省、國(guó)家的逐級(jí)逐圖斑核查，確保成果真實(shí)，最大限度地避免人為干預(yù)調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

（3）銜接要求更準(zhǔn)。這次變更調(diào)查，起點(diǎn)更高，成果應(yīng)用的范圍也更廣，通過(guò)變更調(diào)查數(shù)據(jù)檢驗(yàn)調(diào)查區(qū)域一年來(lái)國(guó)土資源管理的成效的預(yù)期更明顯，因此，如何做好與土地利用計(jì)劃、規(guī)劃、耕地保護(hù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡、土地供應(yīng)、集約節(jié)約利用的銜接，就成為土地變更調(diào)查面臨的一大挑戰(zhàn)。

三、新形勢(shì)下做好土地變更調(diào)查的建議

做好新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作，需要走好“三步”：

第一步：建立業(yè)務(wù)銜接及數(shù)據(jù)溝通機(jī)制

新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查，不僅僅是地類(lèi)數(shù)據(jù)的變化，而是通過(guò)圖形和數(shù)據(jù)庫(kù)的方式全方位立體反映土地利用的變化情況，同時(shí)，新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作，不僅僅是調(diào)查數(shù)據(jù)在土地利用現(xiàn)狀圖和庫(kù)上的反映，更是國(guó)土資源管理各類(lèi)數(shù)據(jù)在土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)“一張底圖”和數(shù)據(jù)庫(kù)上的反映，以往各部門(mén)獨(dú)立匯總、獨(dú)立上報(bào)各類(lèi)數(shù)據(jù)的情況，因?yàn)橛辛诉@個(gè)底圖，必須發(fā)生改變，否則，數(shù)據(jù)間邏輯關(guān)系不一致、數(shù)據(jù)彼此不符合將成為無(wú)法解決的難題。因此，建立各部門(mén)的業(yè)務(wù)銜接和數(shù)據(jù)溝通機(jī)制，是做好新形勢(shì)下土地變更調(diào)查的第一步，只有這樣，才能將各類(lèi)國(guó)土資源管理數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一上圖，統(tǒng)一出數(shù)。

第二步：建立數(shù)據(jù)日常更新機(jī)制

每年的土地變更調(diào)查，往往時(shí)間緊、任務(wù)重，新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查，圖庫(kù)同時(shí)要進(jìn)行變更，工作量可想而知，如果全部年末統(tǒng)一上圖并開(kāi)展外業(yè)核查，能做到按時(shí)上報(bào)數(shù)據(jù)已是不易，再考慮與其他相關(guān)業(yè)務(wù)的銜接和整合難度更大。因此，建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的日常更新機(jī)制，將已獲取批文的農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目、已驗(yàn)收確認(rèn)的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目等信息按照“月清季累”的模式及時(shí)上圖入庫(kù)，待到年末只需對(duì)照遙感影像圖，將疑問(wèn)圖斑逐一核實(shí)即可，既可保證成果質(zhì)量，又可做到數(shù)據(jù)提前對(duì)接。

第三步：建立國(guó)土資源監(jiān)管“一張圖”

解決年度變更調(diào)查的最有效措施，就是建立國(guó)土資源監(jiān)管“一張圖”，在全面、快速和準(zhǔn)確地掌握土地資源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土資源管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息，將遙感影像和監(jiān)測(cè)信息集成化系統(tǒng)管理，準(zhǔn)確記錄資源開(kāi)發(fā)利用生命周期中各個(gè)階段的信息，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施“批、供、用、補(bǔ)、查”的全面監(jiān)管，推進(jìn)資源監(jiān)管方式的改革，實(shí)現(xiàn)“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的工作格局提高國(guó)土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。通過(guò)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，以信息化建設(shè)帶動(dòng)管理方式的變革，實(shí)現(xiàn)土地管理的數(shù)字化、規(guī)范化、透明化和精細(xì)化，這樣，變更調(diào)查只要做好數(shù)據(jù)的疊加和分析，就可順利完成了。