郭安

(江蘇省南京人口管理干部學(xué)院，江蘇 南京 210042)

關(guān)于社區(qū)服務(wù)的涵義、功能和現(xiàn)有問題及對(duì)策*

郭安

(江蘇省南京人口管理干部學(xué)院，江蘇 南京 210042)

社區(qū)服務(wù)為社區(qū)成員提供物質(zhì)生活和精神生活的各種服務(wù)，是為滿足社區(qū)成員多種需求的一項(xiàng)社會(huì)福利性和公益性事業(yè)。但在當(dāng)前政府所提供的福利資源不足的情況下，社區(qū)服務(wù)可以允許有少量經(jīng)營(yíng)性的便民利民服務(wù)項(xiàng)目。因此，需要重新界定社區(qū)服務(wù)的涵義，以及社區(qū)服務(wù)的特征。

社區(qū)服務(wù);特征;功能;問題;對(duì)策

加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作有利于擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，體現(xiàn)政府的施政宗旨。但無論在理論上還是在實(shí)踐中都存在一些問題，需要進(jìn)行探討。

一、社區(qū)服務(wù)的涵義

社區(qū)服務(wù)是工業(yè)化、現(xiàn)代化的產(chǎn)物，最早起源于19世紀(jì)80年代的英國(guó)。起初是作為資本主義早期社會(huì)福利的一種形式出現(xiàn)的，目的是為了解決因工業(yè)革命的發(fā)展所引起的社會(huì)失業(yè)和貧困問題。社區(qū)服務(wù)的本義應(yīng)該是福利服務(wù)，公益性服務(wù)，是一種社會(huì)服務(wù)。其外延或適用范圍是社區(qū)。在西方國(guó)家很少有人直接使用“社區(qū)服務(wù)”(Community Service)這一詞，用得最多是這樣一些詞語，如“社會(huì)服務(wù)” (Social Service)、 “社會(huì)福利服務(wù)”(Social Welfare Service)、“社區(qū)照顧” (Community Care)或“社區(qū)照顧服務(wù)” (Community Care Service)、“兒童及青少年服務(wù)”、“弱勢(shì)人群服務(wù)”以及“志愿服務(wù)”等。這些詞語所表述的活動(dòng)都可以納入社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容。在我國(guó)，1987年初民政部第一次公開提出“社區(qū)服務(wù)”的概念，以此代替“街道社會(huì)福利網(wǎng)絡(luò)”的概念，賦予社區(qū)服務(wù)以基本特征和屬性，即區(qū)域性、福利性、服務(wù)性和互助性。1989年的《居民委員會(huì)組織法》中正式采用了“社區(qū)服務(wù)”的概念，提出“居民委員會(huì)應(yīng)該向居民提供社區(qū)服務(wù)”。1991年在北京召開的全國(guó)社區(qū)服務(wù)研討會(huì)，就社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵和外延、地位和作用等問題從理論上進(jìn)行了探討。截止1992年，我國(guó)已有70%以上的街道開展了社區(qū)服務(wù)的工作。1998年后，隨著政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院明確提出由民政部指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。至此，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)已初具規(guī)模，并納入正常發(fā)展的軌道。

隨著對(duì)社區(qū)服務(wù)的理論探討和社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐展開，對(duì)社區(qū)服務(wù)的概念的界定出現(xiàn)了兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)僅僅是指社區(qū)福利性、公益性 (非營(yíng)利性)服務(wù)，不包括商業(yè)性服務(wù)業(yè)。這種意見可稱為狹義社區(qū)服務(wù)說。而另一種意見認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)不僅包括社區(qū)福利性、公益性服務(wù)，而且包括一定程度的商業(yè)性或“準(zhǔn)商業(yè)性”的便民利民的生活服務(wù)。這可稱為廣義社區(qū)福利說。

狹義社區(qū)服務(wù)說認(rèn)為，如果把社區(qū)服務(wù)視為公益性、福利性的社區(qū)服務(wù)事業(yè)，又視為一種便民利民的第三產(chǎn)業(yè)，這種對(duì)社區(qū)服務(wù)的“一仆二主”或“一身二用”式的定位，在理論上存在著難以克服的缺陷，在實(shí)踐中埋藏令人擔(dān)憂的隱患。(1)從理論上說，社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)在于其福利性、公益性和非營(yíng)利性，在于提供市場(chǎng)和商業(yè)性服務(wù)所不能提供或不愿提供的服務(wù)，體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)居民的福利性、公益性服務(wù)以及居民之間的互動(dòng)性服務(wù)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)服務(wù)就是指社區(qū)福利性、公益性服務(wù)，不包括商業(yè)性服務(wù)，中國(guó)也應(yīng)如此。而商業(yè)性服務(wù)的本質(zhì)在于其逐利性，盡可能的追逐高額和超高額利潤(rùn)是所有產(chǎn)業(yè)組織或企業(yè)的共同行為特征。二者是不可調(diào)和、不可茍同的。 (2)從實(shí)踐操作上說，社區(qū)服務(wù)屬性的雙重化理解，在實(shí)踐過程中，必然導(dǎo)致價(jià)值判斷與價(jià)值引導(dǎo)上的雙重化。因?yàn)閷⑸鐓^(qū)中的社會(huì)服務(wù)事業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)混淆，客觀上會(huì)給社區(qū)服務(wù)規(guī)定兩種不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，或以福利性、公益性服務(wù)滿足社區(qū)居民公共服務(wù)的水平狀況為標(biāo)準(zhǔn)，或以市場(chǎng)服務(wù)獲得的利潤(rùn)多寡或利潤(rùn)率高低為標(biāo)準(zhǔn)，也極易造成一些基層社區(qū)的管理部門和服務(wù)中心因追逐經(jīng)濟(jì)利益而犧牲公共利益，甚至新的“政企不分”、“社企不分”。

廣義社區(qū)服務(wù)說認(rèn)為，自己是從現(xiàn)階段的中國(guó)實(shí)際出發(fā)，總結(jié)中國(guó)城市社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得出的一種具有中國(guó)特色的社區(qū)服務(wù)的理論界定。這樣做，一方面包含了狹義社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，而且把社區(qū)福利性、公益性服務(wù)看作是社區(qū)服務(wù)的核心內(nèi)容和基本內(nèi)容。另一方面，又把一定程度的社區(qū)商業(yè)性、有償性服務(wù)納入了社區(qū)服務(wù)體系之中，比狹義社區(qū)服務(wù)具有更大的包容性。這種界定考慮到了中國(guó)城市社區(qū)服務(wù)從一開始就肩負(fù)著福利服務(wù)和方便居民生活的雙重使命，考慮到了只有將福利性、公益性服務(wù)與一定程度的營(yíng)利性服務(wù)相結(jié)合，換句話說，只有將無償、低償與有償服務(wù)相結(jié)合，才能在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的中國(guó)持續(xù)地推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，也才有可能做大福利性服務(wù)這塊“蛋糕”。

根據(jù)以上分析可以看出狹義社區(qū)服務(wù)說與廣義社區(qū)服務(wù)說二者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是社區(qū)服務(wù)能否包含一部分商業(yè)性的便民利民服務(wù)。我們認(rèn)為是可以包含的。因?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)中的福利性、公益性 (非營(yíng)利性)服務(wù)主要是靠政府財(cái)政撥款的，沒有政府的資金支持，社區(qū)是無力舉辦這些福利性、公益性 (非營(yíng)利性)社會(huì)服務(wù)的。在目前的情況下，政府的社會(huì)福利資源不足，不可能滿足居民的所有社會(huì)福利需求，而居民又迫切需要這些社區(qū)服務(wù)。因此適當(dāng)?shù)匾肷虡I(yè)性的便民利民服務(wù)項(xiàng)目是必須的也是必要的。但是，對(duì)于引入社區(qū)的商業(yè)性便民利民服務(wù)項(xiàng)目，政府可以通過減免稅收、落實(shí)政策優(yōu)惠、提供場(chǎng)地設(shè)施等措施，減低其運(yùn)營(yíng)成本，為社區(qū)內(nèi)居民服務(wù)。稅收減免部分體現(xiàn)為福利性、公益性服務(wù)，以有償服務(wù)形式使其成為福利性、公益性服務(wù)的提供載體。這樣，可以彌補(bǔ)政府社會(huì)福利資源的不足，以有償、低償服務(wù)來承擔(dān)和完善從政府剝離出來的福利性服務(wù)功能。同時(shí)使這些有償、低償服務(wù)的企業(yè)的逐利性得到一定滿足。

由此，我們可以對(duì)社區(qū)服務(wù)作一界定，所謂社區(qū)服務(wù)是指在黨和政府的主導(dǎo)下，動(dòng)員社區(qū)力量，利用社區(qū)資源為社區(qū)成員，提供福利性、公益性服務(wù)和營(yíng)利性的便民生活服務(wù)，以不斷滿足社區(qū)成員日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要的過程。

二、社區(qū)服務(wù)的特征和功能

社區(qū)服務(wù)作為構(gòu)建和諧社區(qū)的重要舉措，它有不同于其它服務(wù)的基本特征，這就是福利性、公益性、互助性、地緣性。

⑴福利性。福利性是社區(qū)服務(wù)最基本、最本質(zhì)的特征。社區(qū)服務(wù)首先以維護(hù)、確保社會(huì)弱勢(shì)群體，如老年人、殘疾人、下崗失業(yè)人員及其他特殊群體的最基本生活為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，這是社區(qū)服務(wù)的福利性最明顯的體現(xiàn)。而且，隨著國(guó)家和社會(huì)支持力度的不斷加大，社區(qū)服務(wù)的對(duì)象也在日益擴(kuò)大，日益擴(kuò)大到將社區(qū)全體居民包括在其中。社區(qū)服務(wù)把社會(huì)效益擺在第一位，但并不是不可以有贏利，也并非說所有服務(wù)項(xiàng)目都應(yīng)該是無償?shù)?。由于?guó)家和地方財(cái)力有限，為了使社區(qū)服務(wù)的正常提供，保持社區(qū)服務(wù)發(fā)展的后勁，某些社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目可以實(shí)行有償服務(wù)，但應(yīng)以低償為主，這些服務(wù)的盈余不能進(jìn)入主辦單位或從業(yè)者個(gè)人的利潤(rùn) (除商業(yè)性的便民利民服務(wù)項(xiàng)目以外)，而只能用于社區(qū)福利事業(yè)。

⑵公益性。社區(qū)服務(wù)除了以維護(hù)社區(qū)弱勢(shì)群體，優(yōu)撫對(duì)象以外，還要有針對(duì)非弱勢(shì)群體及社區(qū)一般居民的公益性服務(wù)活動(dòng)。這是指讓社區(qū)居民都有享受社區(qū)衛(wèi)生保健、環(huán)境保潔、文化體育等公益性服務(wù)和公共空間，公共生態(tài)等公共設(shè)施服務(wù)的機(jī)會(huì)和權(quán)力。公益的本義是使社區(qū)居民都有平等地享有公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和權(quán)利，而不管居民的收入狀況和社會(huì)地位的高低。所以公益性服務(wù)不是也不應(yīng)該成為針對(duì)某些特殊居民和家庭的商業(yè)性服務(wù)。

⑶群眾性。社區(qū)服務(wù)從本質(zhì)上說，就是一種群眾性的自助互利服務(wù)，既要依靠群眾，又服務(wù)于群眾。只有依靠群眾，才能具有深厚的群眾基礎(chǔ)，獲得巨大的力量和資源，使社區(qū)服務(wù)這朵鮮花開得更絢麗多彩、長(zhǎng)盛不衰。只有服務(wù)于群眾，真正為他們解決實(shí)際的困難，使廣大群眾得到實(shí)惠，才能獲得群眾的支持，吸引居民積極參與到社區(qū)服務(wù)活動(dòng)中，形成“人人為我，我為人人”的風(fēng)氣。同時(shí)，社區(qū)服務(wù)工作計(jì)劃的制定，服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施，人力、物力、財(cái)力的組織，服務(wù)活動(dòng)的協(xié)調(diào)和管理，都要符合大多數(shù)居民的意愿和需要，依靠居民自己來辦。

⑷互動(dòng)性。開展社區(qū)服務(wù)的一個(gè)重要內(nèi)容，就是要提倡社區(qū)居民的生活互動(dòng)和精神互動(dòng)，尤其是通過社區(qū)志愿者開展扶貧濟(jì)困，幫助老人、殘疾人等弱勢(shì)群體的活動(dòng)，傳遞愛心和溫暖，這體現(xiàn)我國(guó)鄰里互助的傳統(tǒng)美德，也體現(xiàn)了自己事情自己辦的自強(qiáng)自立原則。居民既是服務(wù)的參與者，又是服務(wù)的受益者，形成互助風(fēng)尚。互助服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的原始形態(tài)，互助服務(wù)的實(shí)施有助于增進(jìn)居民間的相互了解和情感交流，有利于增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。同時(shí)，這種互動(dòng)服務(wù)也可以填補(bǔ)國(guó)家或政府、各種社會(huì)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)組織所無法或不能充分做到的服務(wù)空白。

⑸地域性。社區(qū)服務(wù)的地域性也有人稱之為“地緣性”或“社區(qū)性”，主要指社區(qū)服務(wù)所具有的“地方性”特征。這種特征：一是指社區(qū)服務(wù)的主體主要是本社區(qū)內(nèi)的居民、單位和群體、組織;二是指社區(qū)服務(wù)的客體是社區(qū)內(nèi)的成員，每個(gè)社區(qū)的社區(qū)服務(wù)都是根據(jù)本社區(qū)成員的需要和愿望，解決本社區(qū)存在的問題，為本社區(qū)成員提供多樣性服務(wù);三是社區(qū)服務(wù)的活動(dòng)范圍主要局限于社區(qū)之內(nèi)，即使是商業(yè)性的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，其服務(wù)對(duì)象也主要是本社區(qū)成員;四是每個(gè)社區(qū)的社區(qū)服務(wù)都會(huì)受到本社區(qū)地理環(huán)境、文化條件、人口狀況要素的影響，在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等方面都要刻上這些要素的印記。社區(qū)服務(wù)的地域性特征要求我們?cè)陂_展社區(qū)服務(wù)時(shí)要做到因地制宜，立足于本社區(qū)的客觀實(shí)際，形成具有本社區(qū)特色的特殊服務(wù)體系。

社區(qū)服務(wù)作為一項(xiàng)服務(wù)于社區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體和一般居民的福利性事業(yè)具有多方面的功能：

⑴保障社區(qū)弱勢(shì)群體的基本生活，對(duì)優(yōu)撫對(duì)象提供撫恤。社區(qū)服務(wù)的保障作用是由福利性服務(wù)這一社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)特征所決定的。它表現(xiàn)在國(guó)家地方政府提供資金、政策，通過社區(qū)組織實(shí)施，維護(hù)居民的基本生活權(quán)利，尤其對(duì)孤寡老人、殘疾人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工、貧困家庭等弱勢(shì)群體提供維權(quán)服務(wù)及社會(huì)救助服務(wù)及生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)、社區(qū)照顧等。同時(shí)對(duì)現(xiàn)役軍人、退伍軍人、軍人家屬、烈士家屬等提供的國(guó)家撫恤、生活照顧及就業(yè)安置等方面的優(yōu)撫服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)首要而基本的服務(wù)。

⑵通過社區(qū)服務(wù)，方便了居民群體的生活，整合了人際關(guān)系。街道、居委會(huì)的社區(qū)工作就是為居民群眾服務(wù)，解決居民的后顧之憂，方便居民群眾的生活。社區(qū)服務(wù)就是依靠動(dòng)員和組織各方面的人力、物力、財(cái)力，為居民謀利益，改善居民的生活條件，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。在這種自辦、自助、自管，共同改善和提高福利事業(yè)、文化教育和環(huán)境衛(wèi)生等全方位的服務(wù)過程中，不僅使不同階層的居民擁有了共同的利益基礎(chǔ)，而且也為不同社會(huì)階層的人提高了情感交流的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，使他們?cè)诟髯缘牟煌姓业搅斯餐c(diǎn)，進(jìn)而會(huì)融洽彼此之間的關(guān)系，并加強(qiáng)他們對(duì)社區(qū)的歸屬感和依賴感。隨著社區(qū)服務(wù)水平不斷提高，服務(wù)內(nèi)容的不斷擴(kuò)展，將使社區(qū)服務(wù)的整合功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

⑶通過社區(qū)服務(wù)，推進(jìn)公共福利事業(yè)的社會(huì)化。社區(qū)服務(wù)的范圍是以社區(qū)為界限，社區(qū)服務(wù)是一種“地緣性”服務(wù)，它服務(wù)的主體是本社區(qū)里組織起來的居民群眾。它服務(wù)的對(duì)象是社區(qū)中有困難的人，這是一種社會(huì)化的自助服務(wù)。這種社區(qū)服務(wù)能調(diào)動(dòng)居民群眾的積極性，花錢少而覆蓋面寬，方便群眾生活，適合服務(wù)對(duì)象，有利于籌集社會(huì)福利事業(yè)的資源，優(yōu)化福利資源的有效配置，能解決國(guó)家福利事業(yè)中一時(shí)難以解決的問題，填補(bǔ)國(guó)家舉辦社會(huì)福利事業(yè)的不足，由此推進(jìn)公共福利事業(yè)的社會(huì)化。

⑷通過社區(qū)服務(wù)，有利于調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于社區(qū)穩(wěn)定。因?yàn)樯鐣?huì)是由無數(shù)個(gè)社區(qū)組成的，社區(qū)服務(wù)工作通過發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)居民群眾，開展各種服務(wù)互動(dòng)，建立社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在一定程度上滿足了居民群眾日益增長(zhǎng)的多種需要，提高了居民的生活質(zhì)量，使老弱病殘皆有所養(yǎng)，青少年和婦女各有所為，降低犯罪率，縮小貧困范圍。同時(shí)通過社區(qū)服務(wù)調(diào)節(jié)人們的社會(huì)關(guān)系，把不穩(wěn)定因素消解在社區(qū)之內(nèi)的萌芽狀態(tài)中。有效地減少了社會(huì)結(jié)構(gòu)變革過程中社會(huì)保障體系發(fā)展滯后等帶來的某些暫時(shí)失衡現(xiàn)象，增強(qiáng)了基層組織的凝聚力，穩(wěn)定了社區(qū)，進(jìn)而穩(wěn)定了社會(huì)，較好地充當(dāng)了社會(huì)調(diào)節(jié)和社會(huì)預(yù)防的安全穩(wěn)定器。

⑸通過社區(qū)服務(wù)，為推進(jìn)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造條件。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，形成了企業(yè)辦社會(huì)，政府直接管理企業(yè)的格局。在當(dāng)前體制改革和政府轉(zhuǎn)型的情況下，要求政府盡快轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，下放權(quán)力，集中精力搞好立法和宏觀調(diào)控，包括制定政策、確定規(guī)則、規(guī)范管理、提供一些經(jīng)費(fèi)及審計(jì)監(jiān)督等。社區(qū)服務(wù)的開展，由社區(qū)基層組織來承擔(dān)政府過去的部分職能和企業(yè)的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)，有力地推動(dòng)政府社會(huì)管理機(jī)制的調(diào)整和企業(yè)的快速發(fā)展。同時(shí)，通過社區(qū)服務(wù)的開展，將有助于減少或消除改革過程中由于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益的調(diào)整所產(chǎn)生的社會(huì)生活某些方面的暫時(shí)失調(diào)，從而提高整個(gè)社會(huì)對(duì)改革的承受能力，有利于減少改革過程中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和震蕩，為體制改革的順利進(jìn)行創(chuàng)造有利的條件。

⑹通過社區(qū)服務(wù)，提高社會(huì)主義精神文明建設(shè)的水平。社區(qū)服務(wù)的開展，除了為居民提供物質(zhì)文化生活的服務(wù)外，更重要的在于，它大力提倡社會(huì)互助，組織志愿者隊(duì)伍，開展尊老、愛幼、助殘、濟(jì)貧、幫困等活動(dòng)，進(jìn)一步弘揚(yáng)了中華民族團(tuán)結(jié)友愛、互幫互助、無私奉獻(xiàn)、助人為樂的傳統(tǒng)美德。社區(qū)服務(wù)體現(xiàn)了社會(huì)的文明與進(jìn)步，有利于增強(qiáng)居民愛祖國(guó)、愛人民、愛社區(qū)的思想感情，培育人們的社會(huì)責(zé)任感和志愿服務(wù)的意識(shí)，有利于形成新的社會(huì)風(fēng)氣，激發(fā)人們的工作熱情和愛國(guó)熱情。社區(qū)服務(wù)開展鄰里互助、樓院互助、軍民共建、社會(huì)互助、資源共享等活動(dòng)，在基層社區(qū)內(nèi)倡導(dǎo)團(tuán)結(jié)互助的精神，增強(qiáng)“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的自覺程度，培養(yǎng)和增進(jìn)人與人之間的親情、友情、鄉(xiāng)情，塑造社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，改善人際關(guān)系，凈化社會(huì)風(fēng)氣，為促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)發(fā)揮積極作用。

社區(qū)服務(wù)是改革開放以來探索的一條貼近基層、服務(wù)居民的社會(huì)化服務(wù)的新路子。加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作有利于擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，體現(xiàn)政府的施政宗旨。社區(qū)服務(wù)的實(shí)施，是黨的群眾路線在新時(shí)期的具體體現(xiàn)，是落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。社區(qū)服務(wù)標(biāo)志著我們黨是忠實(shí)地代表廣大人民群眾的根本利益，黨的群眾路線是社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)之所在。

三、當(dāng)前城市社區(qū)存在的問題和對(duì)策建議

1.存在的問題

雖然我國(guó)的城市社區(qū)服務(wù)在很短的時(shí)間里已經(jīng)取得了不少成就，但是由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，還有許多現(xiàn)實(shí)因素制約著社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，致使我國(guó)的社區(qū)服務(wù)仍然存在不少問題。

(1)社區(qū)服務(wù)的行政化傾向嚴(yán)重

目前，我國(guó)社區(qū)服務(wù)的行政化傾向嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：第一，社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)成上行政化色彩濃重，政府位于社區(qū)服務(wù)體系的中心，發(fā)揮主導(dǎo)作用，它與社區(qū)服務(wù)組織的關(guān)系實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。社區(qū)服務(wù)組織體系大都是與行政體系相對(duì)應(yīng)的。社區(qū)服務(wù)組織一般都是按區(qū)、街道和居委會(huì)三個(gè)層次用行政命令的方式建立的。社區(qū)服務(wù)組織的負(fù)責(zé)人大都由同級(jí)政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或居委會(huì)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，社區(qū)服務(wù)組織的其他領(lǐng)導(dǎo)成員和主要管理人員也有不少是由相關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo) (或代表)或居委會(huì)的干部兼任的。第二，社區(qū)服務(wù)作用不突出，工作本末倒置。隨著政府工作中心下移，政府各職能部門都在社區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，將原本由部門承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)嫁給了社區(qū)。“上面千條線，下面一根針”，社區(qū)成為各級(jí)政府及其部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層，不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。社區(qū)墻上有幾十項(xiàng)工作，工作人員每天80%的時(shí)間用于處理政府職能部門的工作和其他工作等，20%的時(shí)間用于居民的日常事務(wù)。由于忙于完成各職能部門下達(dá)的任務(wù)，把一些本該為居民辦實(shí)事的，為居民服務(wù)的時(shí)間擠占了，同時(shí)還要代職能部門收費(fèi)。由于收費(fèi)多了，居委會(huì)與居民、駐區(qū)單位、店鋪的關(guān)系變得不太融洽。長(zhǎng)此下去，必將影響社區(qū)的凝聚力和居民的認(rèn)同感。第三，社區(qū)服務(wù)的開辦項(xiàng)目也行政化突出，在已開辦的項(xiàng)目中，屬于政府動(dòng)員型的項(xiàng)目占有較大比例。這些由政府自上而下推動(dòng)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目中的大部分不是根據(jù)社區(qū)居民的實(shí)際需要設(shè)立的，而是政府為達(dá)標(biāo)出政績(jī)，造亮點(diǎn)用行政手段強(qiáng)行推動(dòng)的，它們的實(shí)用價(jià)值小，利用率低，居民群眾的滿意度差，其中有不少在應(yīng)付完政府檢查驗(yàn)收之后，就形同虛設(shè)，成了領(lǐng)導(dǎo)的“形象工程”、“參觀工程”，造成資源極大浪費(fèi)。此外，一些居民群眾急需要辦的項(xiàng)目，往往會(huì)因其“小”，不夠“出彩”而得不到及時(shí)辦理，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)與居民需求的脫節(jié)。

(2)居民對(duì)于社區(qū)服務(wù)的參與不足

新時(shí)期的社區(qū)服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持居民群眾的廣泛參與。廣泛參與有兩層含義：其一是指社區(qū)服務(wù)參與主體的廣泛性。衡量一個(gè)社區(qū)的服務(wù)工作是否達(dá)到廣泛參與的程度，首先要看社區(qū)居民是否普遍參與了社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，即是否具有較高的參與率;其二是指參與活動(dòng)的廣泛性。也就是說，社區(qū)居民是否參與到了社區(qū)服務(wù)的諸多領(lǐng)域、諸多方面。居民群眾的廣泛參與是社區(qū)服務(wù)的必然要求，它不僅是社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的重要表現(xiàn)，而且也是社區(qū)服務(wù)擴(kuò)大發(fā)展的必要條件。但是，當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)中普遍存在著居民社區(qū)參與不足的問題。居民對(duì)社區(qū)服務(wù)參與不足，主要表現(xiàn)為總體參與率不高，而且也不平衡。大多數(shù)居民不愿參與社區(qū)服務(wù)，參與人群分布不平衡，不同年齡、收入、文化程度、居住區(qū)域的人參與率有很大不同。如有的社區(qū)服務(wù)中的參與人群90%都是小學(xué)生。即使一些社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)，也是行政性地被動(dòng)式參與，而不是發(fā)自內(nèi)心的主動(dòng)式參與。

(3)社區(qū)服務(wù)供給不足

我國(guó)進(jìn)入新世紀(jì)以后，社會(huì)人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生較大的變化，人口老齡化進(jìn)程加快，家庭規(guī)模逐漸縮小，削弱了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能，老年人對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求在數(shù)量上和質(zhì)量上不斷提高。與此同時(shí)，新的服務(wù)對(duì)象和新的服務(wù)需求也在不斷增長(zhǎng)提高。如外來流動(dòng)人口的服務(wù)需求激增，還有殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)，居民心理咨詢與輔導(dǎo)，精神康復(fù)者輔導(dǎo)，單親家庭輔導(dǎo)等。社區(qū)服務(wù)的供應(yīng)不足，不能滿足上述居民的需要。從總體上來看，主要有以下幾個(gè)問題：社區(qū)服務(wù)對(duì)象單一，主要集中于低保救濟(jì)及基本生活有困難的人，而針對(duì)全體居民的便民利民服務(wù)量不足;服務(wù)內(nèi)容單一，主要是針對(duì)以前的民政對(duì)象提供一些福利性服務(wù)，缺少其他的服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，社區(qū)辦公和活動(dòng)用房面積小，而且地點(diǎn)分散，設(shè)施簡(jiǎn)陋，功能不全，難以滿足居民群眾，尤其是離退休職工回歸社區(qū)后的服務(wù)需求，社區(qū)服務(wù)業(yè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與政策引導(dǎo)，覆蓋面更廣的社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)體系還沒形成，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化等各項(xiàng)功能在社區(qū)的整合需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

(4)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)較低

由于社區(qū)服務(wù)在我國(guó)還沒有成為一種專門的職業(yè)，因此我國(guó)還沒有形成一支職業(yè)化的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，我國(guó)社區(qū)服務(wù)中專業(yè)人員和管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的構(gòu)成比例很低，全國(guó)119萬社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中專業(yè)技術(shù)人員和管理人員分別僅占10%和6%。目前，我國(guó)城市直接從事社區(qū)服務(wù)工作的人員，除街道、居委會(huì)的干部外，以家庭婦女、離退休人員、下崗失業(yè)人員和有勞動(dòng)能力的殘疾人為主。他們中間受過大學(xué)教育的人員微乎其微，而且大多沒有接受過較系統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)工作的專業(yè)訓(xùn)練，他們所提供的服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目基本上是簡(jiǎn)單的勞力活動(dòng)，而居民群眾實(shí)際所需要的一些服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目，如專業(yè)性和智力性的項(xiàng)目在許多社區(qū)至今尚未開展或很少開展。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)服務(wù)要求從業(yè)人員具有相當(dāng)多的專業(yè)知識(shí)和技能，如在英國(guó)，從事社區(qū)照料和管理的人員，關(guān)鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業(yè)訓(xùn)練。所以，在我國(guó)培養(yǎng)一支專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)服務(wù)工作隊(duì)伍，提升社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)，是當(dāng)前非常重要的一項(xiàng)任務(wù)。

2.發(fā)展社區(qū)服務(wù)的對(duì)策

以上指出了當(dāng)前我國(guó)社區(qū)服務(wù)存在的主要問題，就此問題談?wù)勎覀兊膶?duì)策和建議。

(1)轉(zhuǎn)變政府職能，積極培養(yǎng)和利用社會(huì)團(tuán)體

政府要轉(zhuǎn)變角色，明確定位，對(duì)社區(qū)要從過去的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)，從指令轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)，從管理轉(zhuǎn)為服務(wù)。理順社區(qū)與政府、社區(qū)與街道、社區(qū)與職能部門的關(guān)系，根據(jù)社區(qū)職能定位，收回政府部門委派給或轉(zhuǎn)移到社區(qū)的行政性工作，使社區(qū)能夠真正地把工作重點(diǎn)放在服務(wù)居民上。要遵循“大福利、大服務(wù)政府管，小福利、小服務(wù)社區(qū)管”的方針和“政社分開”的原則，政府決不能包攬社區(qū)服務(wù)，那樣會(huì)導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)缺乏社會(huì)行為，從而削弱社區(qū)特性。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)服務(wù)的許多內(nèi)容和項(xiàng)目可以由民間組織或社會(huì)團(tuán)體來實(shí)施，社會(huì)團(tuán)體對(duì)完善和發(fā)展社區(qū)服務(wù)有積極重要的意義。一方面，社會(huì)團(tuán)體及其活動(dòng)可以對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)和組織的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)起到放大作用，提高政府工作效率，充分利用社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府社會(huì)福利資源的不足。另一方面，獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體本身就是社區(qū)凝聚力和社區(qū)認(rèn)同的結(jié)果和標(biāo)志。利用社會(huì)團(tuán)體實(shí)施社區(qū)服務(wù)將極大地提高社區(qū)服務(wù)的效率和效益。培育社區(qū)服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體有三種形式：培育社區(qū)內(nèi)社會(huì)團(tuán)體、引進(jìn)社區(qū)外社會(huì)團(tuán)體以及組建社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)。政府可以根據(jù)法規(guī)和章程監(jiān)督、指導(dǎo)和支持社會(huì)團(tuán)體，給予它們足夠的自我發(fā)展空間，利用它們承擔(dān)和完善政府剝離出來的福利服務(wù)功能。

(2)廣泛動(dòng)員社區(qū)群眾參與社區(qū)服務(wù)

社區(qū)內(nèi)的居民是社區(qū)服務(wù)可開發(fā)的人力資源，然而目前我國(guó)很多社區(qū)的大部分居民并沒有充分發(fā)動(dòng)起來參與社區(qū)服務(wù)，群眾不能主動(dòng)積極參與社區(qū)服務(wù)的原因是沒有較強(qiáng)的社區(qū)意識(shí)。因此要強(qiáng)化宣傳教育，培養(yǎng)各類社區(qū)群眾的社區(qū)意識(shí)和參與意識(shí)，使他們意識(shí)到享受社區(qū)服務(wù)是他們的權(quán)利，而參與社區(qū)服務(wù)是他們的義務(wù)，二者是對(duì)應(yīng)的。社區(qū)要注重運(yùn)用共同需求、共同利益來調(diào)動(dòng)各類社區(qū)群眾廣泛參與的積極性，讓居民從社區(qū)服務(wù)中得到實(shí)惠，切實(shí)解決居民燃眉之急。通過解決大多數(shù)社區(qū)成員普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題來激發(fā)大家共同參與社區(qū)服務(wù)的熱情。要提高民主程度，確保居民參與社區(qū)服務(wù)的決策，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。要建立和完善參與機(jī)制，包括激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，以推動(dòng)廣泛參與向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。還要既提倡無私奉獻(xiàn)精神，又要兼顧個(gè)人合理利益，不使參與服務(wù)活動(dòng)成為人們活動(dòng)的沉重負(fù)擔(dān)。提倡居民群眾從身邊小事做起，力所能及，積少成多，并且注意發(fā)揮每個(gè)參與者的特長(zhǎng)，使它們?cè)趨⑴c社區(qū)服務(wù)活動(dòng)中得到樂趣，找到自己的位置，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

(3)擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)的覆蓋面，為居民提供更多的服務(wù)項(xiàng)目

社區(qū)服務(wù)最初是從福利性服務(wù)開始的，福利性服務(wù)的對(duì)象是低保對(duì)象、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象等，屬于原民政工作范圍，范圍狹小。但在今天，隨著人民群眾生活水平的提高，城市居民生活消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，原有工作單位提供的福利和服務(wù)剝離出來，這些都要求社區(qū)提供更多的服務(wù)，社區(qū)服務(wù)必須擴(kuò)大覆蓋面。逐漸把社區(qū)服務(wù)對(duì)象由主要為民政對(duì)象服務(wù)擴(kuò)大到為全體居民服務(wù)，由為社區(qū)居民生活服務(wù)擴(kuò)大到為社區(qū)內(nèi)的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，由單純生活服務(wù)擴(kuò)大到咨詢、教育、康復(fù)等高層次服務(wù)。同時(shí)，爭(zhēng)取每個(gè)社區(qū)實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，形成社區(qū)綜合服務(wù)體系。

(4)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化

為了適應(yīng)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的需要，必須有計(jì)劃地培養(yǎng)大批有專業(yè)知識(shí)和工作技能，熱心于社會(huì)工作的專業(yè)人員到社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中來，同時(shí)要從政策上穩(wěn)定社會(huì)工作者隊(duì)伍?？梢詮膬煞矫鎭碇?，一是以大專院校的社會(huì)工作專業(yè)為依托，開展正規(guī)教育，短期培訓(xùn)和成人教育，還可以采取舉辦講座，參觀學(xué)習(xí)等方式，培養(yǎng)不同層次的社會(huì)工作者。二是進(jìn)行人事制度改革，實(shí)行社會(huì)工作者專業(yè)技術(shù)職務(wù)制，可以借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置見習(xí)社會(huì)工作師、助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師、主任社會(huì)工作師、社會(huì)工作專員五個(gè)級(jí)別，并分別規(guī)定其學(xué)歷要求，進(jìn)行績(jī)效考核，給予相應(yīng)的薪資福利待遇，激勵(lì)社會(huì)工作者的敬業(yè)精神，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的進(jìn)程。

〔1〕徐永祥.社區(qū)發(fā)展論〔M〕.北京：北京華東理工大學(xué)出版社，2000.

〔2〕唐忠新.社區(qū)服務(wù)思路與方法〔M〕.北京：北京機(jī)械工業(yè)出版社，2003.

〔3〕李會(huì)欣，劉慶龍.中國(guó)城市社區(qū)〔M〕.鄭州：河南人民出版社，2002.

〔4〕徐傳德.論社區(qū)服務(wù)的城市現(xiàn)代化發(fā)展功能〔J〕.南京社會(huì)科學(xué)，1997，〔2〕.

On the Meaning，F(xiàn)unction，Problems and Countermeasures of Community Service

Guo An
(Nanjing College For Population Program Management，Nanjing 210042，Jiangsu Province，China)

Community service includes many services for community members’material life and spiritual life.It is social welfare and public welfare system to meet with various demands of community members.Under the situations of deficiency of welfare resources provided by the government，a small amount of commercial service programs could be allowed.Therefore，the meaning，function and characteristics of community service should be redefined.

community service;characteristic;function;problems;countermeasure

C916

A

1673－2375(2011)02－0092－06

［責(zé)任編輯：劉 晴］

2011－01－11

郭安 (1952—)，男，安徽南陵人，江蘇省南京人口管理干部學(xué)院社會(huì)工作系教師。

南京人口管理干部學(xué)院重點(diǎn)科研項(xiàng)目“社區(qū)建設(shè)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”(項(xiàng)目編號(hào)：2007B02)。