●唐 毅

(上海虹口區(qū)消防支隊(duì)，上海 200092)

(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 馬 龍)

《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)第60條第三款規(guī)定:“有本條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)行為，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的，強(qiáng)制執(zhí)行，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。”此規(guī)定是行政強(qiáng)制法學(xué)理論中的代履行制度。自《消防法》施行以來(lái)，筆者尚未找尋到公安消防機(jī)構(gòu)成功實(shí)施代履行的案例，究其原因筆者認(rèn)為，一是公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)代履行制度認(rèn)識(shí)不清、理解不到位，沒(méi)有具體的實(shí)施程序，尤其是未規(guī)定執(zhí)行費(fèi)用的收取程序;二是源于我國(guó)行政程序立法滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是代履行制度作為行政強(qiáng)制法的重要內(nèi)容，無(wú)法可依，影響了代履行制度的正確實(shí)施。

一、代履行制度的定義

代履行也稱代執(zhí)行，是指行政相對(duì)人未履行法定義務(wù)或者具體行政行為所確立的義務(wù)，而該義務(wù)又可由他人代為履行，行政機(jī)關(guān)以行政合同的形式委托第三人代替行政相對(duì)人履行，并由行政相對(duì)人承擔(dān)第三人的履行成本，行政相對(duì)人拒絕繳納的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行。代履行是一種廣泛使用的間接強(qiáng)制執(zhí)行方法，在代履行中第三人只是履行義務(wù)的主體，而不是行政機(jī)關(guān)授予第三人行使行政強(qiáng)制權(quán)。行政機(jī)關(guān)與第三人之間是基于行政合同的委托關(guān)系，委托的具體內(nèi)容是代替行政相對(duì)人履行義務(wù)，而不是取得行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)。行政合同是行政機(jī)關(guān)為實(shí)行行政管理目的，與公民、法人和其他組織之間經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。行政合同上的委托與行政組織法上的委托截然不同，不能認(rèn)為代履行中第三人接受行政機(jī)關(guān)的委托是基于行政組織法上的授權(quán)或者委托，推論出第三人獲得的是行政強(qiáng)制權(quán)，代履行變?yōu)榈谌舜硇姓C(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制權(quán)，而不是第三人代替行政相對(duì)人履行法定義務(wù)。代履行的義務(wù)一般應(yīng)當(dāng)是作為義務(wù)，因?yàn)橹挥凶鳛榱x務(wù)才可能因行政相對(duì)人的不作為產(chǎn)生請(qǐng)第三人代為履行。而且作為義務(wù)不能是行政相對(duì)人獨(dú)有的、僅行政相對(duì)人能履行的義務(wù)，如服兵役、被執(zhí)行行政拘留。

二、代履行制度法律關(guān)系分析

代履行制度從定義上看存在行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和第三人之間三個(gè)法律關(guān)系主體，可以分解為三個(gè)法律關(guān)系。(1)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人——行政法律關(guān)系。這是代履行制度的核心。代履行制度中，行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為直接指向行政相對(duì)人，而行政相對(duì)人需要對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的代履行決定承擔(dān)不利益的后果。如果行政相對(duì)人認(rèn)為代履行侵犯了自己權(quán)利，則無(wú)論是針對(duì)代履行決定本身，還是針對(duì)第三人代履行行為，都只能以行政機(jī)關(guān)為對(duì)象，提出行政訴訟或者行政復(fù)議。只有當(dāng)?shù)谌嗽趯?shí)施代履行中因故意或者重大過(guò)失侵害行政相對(duì)人的利益，并且這種侵害與代履行的實(shí)施行為沒(méi)有直接關(guān)系的，第三人應(yīng)當(dāng)直接向行政相對(duì)人承擔(dān)民事賠償責(zé)任;如果這種侵害是為實(shí)施代履行行為而不能避免的，第三人可以免責(zé)，行政相對(duì)人可以向行政機(jī)關(guān)提起國(guó)家賠償。(2)行政機(jī)關(guān)與第三人——行政合同關(guān)系。在代履行中，行政機(jī)關(guān)與第三人之間是具體行政事務(wù)的委托，通過(guò)簽訂行政合同來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政合同不同于民事合同，他表現(xiàn)為由行政機(jī)關(guān)采取的具體行政行為而非民事法律行為，行政機(jī)關(guān)在行政合同的執(zhí)行中具有優(yōu)先權(quán)。行政合同在履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政管理的需要，單方依法加以變更或解除，具有行政優(yōu)益權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)單方面變更、解除合同致使對(duì)方受到損失的予以賠償或補(bǔ)償。(3)第三人與行政相對(duì)人——附從義務(wù)。代履行中的附從義務(wù)是從《合同法》第60條第二款擴(kuò)展而來(lái)，要求第三人在代替行政相對(duì)人履行法定義務(wù)的過(guò)程中，按照誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)行政相對(duì)人的合法利益盡到善意維護(hù)、適當(dāng)注意的義務(wù)，實(shí)施時(shí)要以最適合行政相對(duì)人利益的方式執(zhí)行，避免行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)遭受不必要的損害。

三、代履行制度中的第三人

在實(shí)施代履行過(guò)程中，公安消防機(jī)構(gòu)與第三人之間應(yīng)當(dāng)無(wú)影響公正執(zhí)法的各種現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系，如物質(zhì)利益關(guān)系、人身依附關(guān)系、行政機(jī)關(guān)上下級(jí)隸屬關(guān)系。第三人應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立法人資格，具有較強(qiáng)的實(shí)施代履行的專業(yè)能力，且不能以代履行作為創(chuàng)收、盈利業(yè)務(wù)。因?yàn)榇男袃H是間接強(qiáng)制，其目的是實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人義務(wù)的履行，而不是克以其他行政負(fù)擔(dān)，代履行的費(fèi)用以第三人實(shí)際的成本支出為限。公安消防機(jī)構(gòu)一旦決定實(shí)施代履行，就應(yīng)當(dāng)與第三人簽訂行政合同，明確第三人代為的履行義務(wù)、代履行的具體方式及獲取報(bào)酬的權(quán)利，明確行政機(jī)關(guān)對(duì)第三人代為履行過(guò)程中的指示權(quán)和監(jiān)督權(quán)，明確第三人代履行過(guò)程中造成行政相對(duì)人人身?yè)p害或者財(cái)產(chǎn)損失，行政機(jī)關(guān)有權(quán)追償。

四、消防行政執(zhí)法的代履行程序

根據(jù)《消防法》第60條的規(guī)定，代履行按照以下程序?qū)嵤?1)責(zé)令排除妨礙、恢復(fù)原狀，送達(dá)《責(zé)令改正通知書》，并依法予以行政處罰?！敦?zé)令改正通知書》應(yīng)寫清查明的違法事實(shí)、改正違法行為的具體建議、作出行政決定的法律依據(jù)、救濟(jì)途徑，并應(yīng)當(dāng)有明確的履行時(shí)限，給予行政相對(duì)人合理的時(shí)間改正，使其明白不履行義務(wù)所帶來(lái)的不利后果，以敦促行政相對(duì)人自動(dòng)履行。(2)準(zhǔn)備實(shí)施代履行。首先公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)了解行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)情況和執(zhí)行標(biāo)的的范圍和所有權(quán)情況，制定縝密的執(zhí)行方案。其次應(yīng)與第三人簽訂行政合同，明確代履行地點(diǎn)、時(shí)間、標(biāo)的、范圍和實(shí)施手段。最后，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)代履行費(fèi)用進(jìn)行估算。估算時(shí)應(yīng)參考兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn):一是當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià);二是同類措施所需的一般費(fèi)用，特別要參照平等民事主體之間實(shí)施同類行為時(shí)的核算標(biāo)準(zhǔn)。(3)書面通知，送達(dá)《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》?！缎姓?qiáng)制執(zhí)行決定書》應(yīng)當(dāng)載明代履行的行政處理決定和法律依據(jù)、代履行的標(biāo)的和范圍、實(shí)施代履行的具體日期，負(fù)責(zé)實(shí)施代履行的單位及其負(fù)責(zé)人，代履行費(fèi)用計(jì)算及繳付方式，救濟(jì)途徑。(4)敦促催告行政相對(duì)人履行義務(wù)。公安消防機(jī)構(gòu)送達(dá)《行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書》后應(yīng)當(dāng)在實(shí)施代履行三日前敦促行政相對(duì)人履行義務(wù)。行政相對(duì)人履行時(shí)，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予必要的指導(dǎo);在限期內(nèi)履行完畢的可適當(dāng)減輕行政處罰。行政相對(duì)人在限期內(nèi)未履行完畢的，公安消防機(jī)構(gòu)可以視情辦理延期手續(xù)，敦促行政相對(duì)人自行履行。行政相對(duì)人不履行或在延期內(nèi)未履行完義務(wù)的，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備實(shí)施代履行。(5)實(shí)施代履行。第三人實(shí)施代履行時(shí)，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)派員到場(chǎng)嚴(yán)格監(jiān)督第三人的代履行行為，指導(dǎo)第三人按照最恰當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)施，避免代履行行為給行政相對(duì)人的合法權(quán)利造成侵害，并根據(jù)第三人在代履行過(guò)程中投入的人力物力、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施方式計(jì)算代履行的實(shí)際費(fèi)用。在執(zhí)行過(guò)程中，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人的非執(zhí)行標(biāo)的采取必要的登記保全措施。代履行完畢后，公安消防機(jī)構(gòu)、第三人、行政相對(duì)人、見(jiàn)證人應(yīng)當(dāng)在《強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)筆錄》上簽字。(6)結(jié)清費(fèi)用，送達(dá)《強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用繳納通知書》。在代履行完畢后，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)計(jì)算第三人為實(shí)施代履行實(shí)際支出的費(fèi)用，送達(dá)《強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用繳納通知書》，載明具體的代收銀行、金額、繳納期限、違約責(zé)任、救濟(jì)途徑。行政相對(duì)人在收到《強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用繳納通知書》后，三個(gè)月內(nèi)不提起行政訴訟或行政復(fù)議的，又不繳納費(fèi)用的，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，由人民法院直接劃撥行政相對(duì)人的存款或匯款、財(cái)物拍賣所得，至第三人的賬戶。

五、結(jié)語(yǔ)

《消防法》第60條規(guī)定了代履行制度，與《消防法》配套實(shí)施的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號(hào))第25條第一款也對(duì)此作了要求，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織強(qiáng)制清除或者拆除相關(guān)障礙物、妨礙物，并要求代履行按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第26條規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度實(shí)施，但卻未規(guī)定相應(yīng)的代履行費(fèi)用收取程序?！豆膊筷P(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)及相關(guān)文件的通知》中與《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》配套的文書設(shè)置了《強(qiáng)制執(zhí)行決定書》，將該文書作為代履行時(shí)使用的文書，但是對(duì)代履行在費(fèi)用收取等程序階段也未設(shè)置相應(yīng)的法律文書?！敦?zé)令改正通知》對(duì)違反《消防法》第60條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)的行為也無(wú)明確告知行政相對(duì)人履行時(shí)限和不履行義務(wù)所帶來(lái)的不利后果。從與《消防法》配套的政府部門規(guī)章及其法律文書看，公安消防機(jī)構(gòu)將行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中的代履行制度，完全等同于一般的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。筆者認(rèn)為這是對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度理解存在偏差，對(duì)代履行制度的具體實(shí)施程序認(rèn)識(shí)不清，未考慮到代履行制度的特殊性。2011年6月30日通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》將代履行制度專門用第四章第三節(jié)進(jìn)行規(guī)定，提出了具體的實(shí)施程序。從《行政強(qiáng)制法》看，代履行制度作為行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的一種，與一般行政強(qiáng)制執(zhí)行程序有所區(qū)別。

當(dāng)前，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分借鑒其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施代履行制度取得的成功經(jīng)驗(yàn)，合理的規(guī)定代履行制度的實(shí)施程序。既要保證公安消防機(jī)構(gòu)能夠依法履行職責(zé)，維護(hù)公共安全，又要保護(hù)行政相對(duì)人、第三人的合法權(quán)益，避免火災(zāi)危害的發(fā)生、減少火災(zāi)造成的損失。同時(shí)公安消防機(jī)構(gòu)要慎用代履行，防止造成本已不足的警力浪費(fèi)在代履行工作中。

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