王宏亮 房 蕊

違法強拆背后權(quán)利與權(quán)力的思考

王宏亮 房 蕊

公共權(quán)力來自權(quán)利,一切權(quán)力皆屬人民,財產(chǎn)權(quán)利是憲法保障的公民基本權(quán)利。違法強拆事件中行政權(quán)力與公民私權(quán)的沖突應(yīng)當提交司法裁決,禁止行政強拆。厘清公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系是依法行政的前提,建設(shè)法治政府,必須以公民權(quán)利為本位,公共權(quán)力運行目的應(yīng)當是為了更好的保障公民權(quán)利,公共權(quán)力運行中必須緊密依靠公民權(quán)利的擁護與支持。只有規(guī)范行政權(quán)力的運行,全面推進依法行政,社會服務(wù)與社會管理職能并重,著力保障和改善民生,才能不斷提高政府公信力和執(zhí)行力,法治政府、服務(wù)型政府才能真正實現(xiàn)。

公民權(quán)利;行政權(quán)力;司法裁決

近幾年來隨著房地產(chǎn)市場的不斷升溫,地方政府利益與政績的驅(qū)使,城市建設(shè)中強拆行為不斷激化政府與民眾之間的矛盾。但不容忽視的是,一些政府官員對于行政權(quán)力與人民權(quán)利的之權(quán)屬關(guān)系,依舊存在模糊認識,把手中執(zhí)掌的行政權(quán)力凌駕于人民權(quán)利之上,不能正確看待我國經(jīng)濟社會環(huán)境的新變化,無法準確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢,忽視人民群眾的合法訴求,缺乏建設(shè)法治政府的使命感、緊迫感和責任感。甚至一些官員在其言論中透露出威懾、棒殺持不同意見人民群眾的強權(quán)行政思潮,如宜黃縣政府一位官員在財新網(wǎng)投書《透視江西宜黃強拆自焚事件》中寫道:“面對全國各地愈來愈猛烈的強拆風暴和由此引發(fā)的大量被征地農(nóng)民的維權(quán)抗爭事件,高層出手殺一儆百大概是必要的……我國依然是人治的國家、依然是官本位的政府”?；谏鲜銮樾?筆者認為厘清包括行政權(quán)力在內(nèi)的公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系是依法行政的理論前提與認識基礎(chǔ),一系列違法強拆事件背后暴露的也是權(quán)利與權(quán)力之間的錯位與矛盾激化。

一、強拆事件中的公民權(quán)利與行政權(quán)力博弈

1.公民合法的財產(chǎn)權(quán)利是憲法保障的基本權(quán)利。強拆事件中,被拆遷人對其財產(chǎn)依法享有所有權(quán),此乃憲法保障的基本權(quán)利,所謂基本權(quán)利,是指作為公民應(yīng)當享有的必然權(quán)利,是最起碼的母體性權(quán)利,公民的基本權(quán)利不是憲法賦予的,而是由憲法確認的。一國憲法如不確認“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”這一基本權(quán)利,公民就不會支持其憲政體制,甚至逃離憲政體制。一國憲政遭到公民的反對與拋棄時,其憲政會變?yōu)榭斩礋o聊的戲言。結(jié)合違法強拆事件,如果憲法不能確認、保護公民對其合法房屋的財產(chǎn)所有權(quán),則憲法會被公民質(zhì)疑、排斥甚至對抗而成為一張廢紙,憲政也蕩然無存,離開了憲政,政府則無其存在的合法依據(jù),行政權(quán)力的合法性也無從說起。從這點意義上來講,公民對其合法財產(chǎn)所享有的權(quán)利,是絕對不容行政權(quán)力肆意侵犯的,反而應(yīng)當?shù)玫叫姓?quán)力的保護,行政權(quán)力的存在也基于保護公民的基本權(quán)利而存在。

2.行政權(quán)力在拆遷事件中既是運動員又是裁判員。絕對的權(quán)利是不存在的,對于公民的房屋財產(chǎn)權(quán)利,為了公共利益的需要,公共權(quán)力可以依照法律法規(guī)實行征收或者征用并給予補償。拆遷本質(zhì)上體現(xiàn)了公共權(quán)力對公民權(quán)利的征收,其過程為:政府公權(quán)征收私人房屋所有權(quán)及相應(yīng)的土地使用權(quán),然后將土地使用權(quán)出讓給拆遷人,并授權(quán)拆遷人或直接動用國家強制力將私有房屋拆除,供拆遷人用于開發(fā)等。

由于拆遷中有三方當事人,政府部門、拆遷人與被拆遷人,其中政府部門是起絕對主導作用的關(guān)鍵當事人。從這點意義上講,政府部門是拆遷事件的“運動員”。但政府部門同時也是拆遷糾紛的仲裁者(裁判員),按照我國2001年頒布執(zhí)行的《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定,當拆遷人與被拆遷人發(fā)生糾紛時,對雙方糾紛進行仲裁的仲裁者為政府拆遷主管部門。如上所述,拆遷人是受政府部門委托實施拆遷,故拆遷人與被拆遷人之間的糾紛,最終意義上是政府部門與被拆遷人之間的糾紛,政府部門充當拆遷糾紛的裁判員。基于行政權(quán)力在拆遷事件中的角色職能,當政府部門無法與公民達成拆遷協(xié)議時,強拆成了政府部門的必然選擇。

3.權(quán)力與權(quán)利的博弈沖突應(yīng)當提交司法裁決。行政權(quán)力與公民權(quán)利的糾紛或沖突,應(yīng)當協(xié)商解決,協(xié)商不成,應(yīng)通過司法途徑加以解決。在拆遷事件中,無論是為了公共利益或商業(yè)開發(fā)的需要而進行的拆遷,行政權(quán)力都不得成為拆遷糾紛的仲裁者,更不得縱容或直接成為暴力拆遷者。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》,“被征收人對補償決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟?！薄氨徽魇杖嗽诜ǘㄆ谙迌?nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！奔粗挥腥嗣穹ㄔ翰拍軐φ矙?quán)力與公民私權(quán)的沖突作出裁決,也只有司法強制拆遷才算合法,行政權(quán)力不得暴力強制拆遷,在司法未作出有效裁決之前,行政權(quán)力不得針對于公民的財產(chǎn)所有權(quán)加以先行侵害,被拆遷人有權(quán)要求行政權(quán)力予以保護,如行政權(quán)力保護不力,政府部門應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任,在行政權(quán)力不能實施保護時,權(quán)利人在不侵害他人合法權(quán)利前提下,基于“法不禁止皆權(quán)利”的原則,有采取自救措施的權(quán)利。

二、權(quán)力與權(quán)利的思辨

某些地方政府默許、縱容甚至直接插手違法強拆的行為,背離了依法行政的原則,嚴重侵害公民合法權(quán)利,是對公共權(quán)力的濫用,是對于權(quán)利與權(quán)力這一基本的法律范疇缺乏清晰的認識。

1.權(quán)利是權(quán)力的基石,先于權(quán)力而存在。權(quán)利與權(quán)力雖然一字之差,卻是天壤之別。權(quán)利是天賦的,或伴隨某種社會(經(jīng)濟)行為自然產(chǎn)生的,權(quán)利的主體是全體公民;而權(quán)力主體是依法行使權(quán)力的組織,因此這些組織的權(quán)力不是天賦的,而是被全體公民集體賦予的,是通過民主憲政下的人民代議制來實現(xiàn)的,比如具有行政屬性的政府公共權(quán)力就是由公民選舉出的代議機構(gòu)——人民代表大會或議會來賦予政府行使的,而且行政權(quán)力運行也要得到公民權(quán)利的支持與配合,否則背離公民權(quán)利的基礎(chǔ),行政權(quán)力便是空中閣樓,是一句空談。所以,沒有什么權(quán)力的執(zhí)掌者能超越人民代表大會或議會這一公民權(quán)利的集成機構(gòu),也不可能凌駕于全體公民之上,公民的權(quán)利是一切公共權(quán)力之母,權(quán)利先于權(quán)力,它滋養(yǎng)權(quán)力,培育權(quán)力,支持權(quán)力。

2.權(quán)力是基于保護權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利而存在。權(quán)力是為了保障權(quán)利,擁護權(quán)利,回饋權(quán)利而存在運行的,憲政立國的先驅(qū)無一不認為:權(quán)力屬于人民,國家只是公共權(quán)力的行使者,法無授權(quán)即無權(quán)力,權(quán)力是有限度的。這是基于任何執(zhí)掌者手中的公共權(quán)力不是天生而來的,而是權(quán)利者集體賦予的,權(quán)利者能將自己的一部分權(quán)利集中起來,通過權(quán)利代議機構(gòu),讓渡給權(quán)力行使者掌控,是基于認定權(quán)力行使者能夠更好的集中保護其權(quán)利,幫助其實現(xiàn)權(quán)利,乃至得到更多的衍生權(quán)利,或促進權(quán)利者的權(quán)利主張有序?qū)崿F(xiàn),調(diào)解權(quán)利者運行權(quán)利過程中引發(fā)的權(quán)利沖突。既然公共權(quán)力來自權(quán)利,那么公共權(quán)力就只能保障權(quán)利,而不是去阻止權(quán)利,更不能侵害權(quán)利,否則當公共權(quán)力侵害權(quán)利達到一定的量變時,權(quán)力就會為權(quán)利者集體收回,即使權(quán)力執(zhí)掌者運用暴力機器也無法阻擋,這一點已經(jīng)為人類歷史所證明。歷次推翻專制政權(quán)、爭取公民權(quán)利的運動,都是將公共權(quán)力從侵害公民權(quán)利的暴政中奪回,重新賦予那個旨在促進公民權(quán)利實現(xiàn)與保護的新憲政體制。所以沒有天授的權(quán)力,也沒有不可改變、不可撤銷的權(quán)力,權(quán)力的執(zhí)掌者切莫自命不凡、妄自菲薄,切莫認為手中的權(quán)力是自我奮斗的結(jié)果,而凌駕于公民權(quán)利之上。權(quán)力運行只有尊重權(quán)利、服務(wù)權(quán)利才能得到權(quán)利的擁護而存在。

3.公共權(quán)力運行的遵循原則。為更好的制衡公共權(quán)力,使公共權(quán)力服務(wù)于權(quán)利,公共權(quán)力的運行要遵循如下三點:第一,公共權(quán)力必須依法運行,而不能依據(jù)政府領(lǐng)導的個人或組織臆斷,換言之,要構(gòu)建法治政府而非人治政府。第二,在公共權(quán)力運行中,與公民權(quán)利發(fā)生沖突時,應(yīng)當通過司法裁決化解矛盾,并遵從于司法裁決;絕對禁止濫用原本設(shè)計用來保護公民權(quán)利的國家利器,來侵害那些尚未得到司法否定性評價的權(quán)利。第三,為了實現(xiàn)政府公共權(quán)力的依法運行,必須加強司法審查行政行為的合法性,構(gòu)建多方面權(quán)力制衡與評價體系。結(jié)合我國現(xiàn)實情況,這就要求政府規(guī)范行政權(quán)力運行,要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動,嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責,更加重視社會管理和公共服務(wù),著力保障和改善民生,全面推進依法行政,不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。

胡錦濤總書記在《要深入貫徹落實科學發(fā)展觀》中,高屋建瓴的旁證了公民權(quán)利與公共權(quán)力的權(quán)屬關(guān)系,他提到“必須堅持以人為本。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點,尊重人民主體地位,做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”,這就指明建設(shè)法治政府,必須以公民權(quán)利為本位,一切公共權(quán)力運行的出發(fā)點是為了更好的實現(xiàn)公民權(quán)利,公共權(quán)力運行中必須緊密依靠公民權(quán)利的擁護與支持,公共權(quán)力運行目的也正是為了實現(xiàn)公民更為廣泛的權(quán)利。從實踐意義上來講,這是當前各地政府在社會發(fā)展建設(shè)進程中處理公共權(quán)力與公民權(quán)利沖突所遵循的具體指導綱領(lǐng),也是解決當前違法強拆事件的一劑良藥。

王宏亮,山東廣播電視大學文法學院講師;房蕊,中共山東省委黨?？蒲刑?郵政編碼 250021)

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1672-6359(2011)02-0100-02

(責任編輯 馬曉黎)