曲延春

農村公共產品供給市場化改革中的問題與對策*
——基于兩個案例的分析

曲延春

增加農村公共產品供給是建設社會主義新農村的關鍵。我國農村公共產品的市場化改革,雖然在一定程度上滿足了農民對公共產品的需求,但也存在一定的問題,有的市場化改革甚至造成了農村公共產品供給狀況的進一步惡化。由此,農村公共產品供給市場化改革應以彌補政府供給不足、促進農村公共產品更充分供給為目的。農村公共產品供給市場化改革,應以社會主義新農村建設為宏觀背景,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化,不宜增加農民負擔。同時,對于不同類別的農村公共產品的市場化改革應具體問題具體分析。

農村公共產品;市場化改革;問題;對策

一、問題的提出

農村公共產品是相對于農村私人產品而言的,為農村地區(qū)農業(yè)、農村或農民生產、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品或服務。農村公共產品不僅包括實物形態(tài)的“物品”,而且包括非實物形態(tài)的“服務”。如農村公路建設、農田水利工程、農村自來水供應、農村公共衛(wèi)生服務、農村義務教育等,都屬于農村公共產品的范疇。農村公共產品對于提高農民生活水平、促進農村經濟社會發(fā)展具有重要作用?？梢哉f,增加農村公共產品供給、提高農村公共產品供給水平是建設社會主義新農村的關鍵。

家庭聯(lián)產承包責任制實施后,隨著原來依托人民公社制度形成的農村公共產品供給體制的瓦解,我國部分農村地區(qū)出現(xiàn)了農田水利設施等公共產品供給的市場化改革。當前,在政府財政對農村公共產品供給投入不足的情況下,我國越來越多的農村地區(qū)通過市場化改革的辦法來解決農村公共產品供給問題,如水利設施的個人承包、農村私人辦學的不斷增多等。雖然通過農村公共產品供給的市場化改革,一定程度上滿足了農民對部分農村公共產品的需求,但在改革中也存在著一些問題。那么,應該如何認識這些問題?在建設社會主義新農村的背景下,應該如何進行農村公共產品供給的市場化改革?本文中我們結合兩個案例對此加以分析。

二、農村公共產品市場化改革中的問題:兩個案例的比較分析

(一)荊門地區(qū)水利設施市場化改革的失敗

位于江漢平原的荊門區(qū)域,目前能夠使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社時期修建的。20世紀80年代中期后,國家啟動了以市場化為取向的水利體制改革,其基本思路是由政府管理推向社會,由公益性、準公益性向企業(yè)化轉變。從荊門的情況來看,市場化取向的改革并沒有取得預想的后果。首先是供水市場并沒有如政策設計者所期望的那樣建立起來。農業(yè)用水市場的建立除了水利工程單位要轉變經營機制外,還需要市場中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關系,而目前,至少買方尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場經營來維持自身生存,必須解決兩個問題:一是水能賣出去,二是賣水的錢能及時收上來。就前者,不僅受自然因素影響極大,而且農戶還有許多替代性選擇,經營者完全無法預測;就后者,水利工程單位面對的是分散的農戶,農戶是否合作放水本身就是個大問題。其次是造成了農村中的強者對水資源的壟斷。作為市場化改革的后果,原有的水利設施無一例外為村中強者所擁有,不僅因為經濟能力,更重要的是惟有他們的狠氣才敢于經營,因為他們有能力阻止他人搭便車。也正是因為他們的強勢,在與村民的水資源交易中他們總是處于優(yōu)勢地位,容易損害多數(shù)農戶的利益,或者因為他們壟斷已有水利設施,導致其他農戶不得不投資購買抽水設備、增加生產成本。

羅興佐指出,構成荊門區(qū)域農業(yè)旱災的,除自然因素外,最主要的是水利的市場化改革和稅費改革后鄉(xiāng)村組織的退出及由此而導致的農民合作灌溉的瓦解。[1]

(二)武城縣在農村自來水市場化供水改革的成績

與上例荊門地區(qū)水利設施市場化改革失敗不同,山東省武城縣在農村自來水市場化供水改革中取得了成功。武城縣位于山東省德州市西南部,總人口37萬人,其中農村人口近32萬人。武城縣處于咸苦水區(qū),淺層地下水苦咸,深層地下水含氟量嚴重超標,又地處引黃下游,客水資源短缺。隨著近些年來的經濟發(fā)展,水污染也十分嚴重,如武城鎮(zhèn)高莊村由于飲用水受到污染,村民患病率明顯上升,特別是消化系統(tǒng)疾病如胃炎、腸炎等比10年前上升50%,僅最近2年40-60歲患癌癥去世的村民就有6人。吃水問題成為了當?shù)剞r民的大問題。農民長期以來一直盼望能夠喝上安全的飲用水。

在農村自來水建設中,該縣采取了“民建民營民受益”的方式,啟動民間資本,讓有一定積累的農民投資打井并經營,在農民受益中讓投資者獲得一定利益。2000年,武城縣老城鎮(zhèn)三合街村一個個體戶投資12萬元,打井、建水塔,安裝管道,為村民供水,村民按照自愿原則,每戶繳納300元初裝費即可并網供水。借助這一典型,該縣出臺激勵政策并拿出補助資金,調動投資積極性,開展農村市場化供水改革。規(guī)定對投資5萬元以上,通過競標購買原有深井、新打深井和投資1萬元以上購買原有淺井、新打淺井的大戶,可獲得20年的供水工程經營權;對新打深井、淺井按規(guī)劃進行集中連片供水的經營者,每眼井分別補助3萬元和1500元。通過獎勵補助政策,帶動了個體私營業(yè)主、外來投資者建自來水廠(站)的熱情。2004年在武城鎮(zhèn)林爾莊以股份制的形式建起了第一個供水水廠,該水廠鋪設供水主管道8.6千米,工程總投資118萬元。工程建成后,先后解決了附近6個村的飲用水問題,后又擴展至周圍15個村。按照這一模式,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村莊也建立了水廠,解決了本村及附近村莊的供水問題。2005年全縣共投入資金1448萬元,其中國家補助120萬元,縣財政投入510萬元,群眾自籌494萬元,個體大戶投入324萬元,形成了投資主體的多元化。該縣也成為了德州市第一個村村通自來水的縣。

山東省武城縣通過民建民營民受益的辦法,解決了農民吃水問題。但在其改革中,也存在著一定問題,即農民承擔了相當一部分農村公共產品供給的成本,在2005年全縣投入的1448萬元中,僅群眾自籌就達到494萬元,約占全縣總投入的1/3。農民負擔在通過農村稅費改革減輕的同時,卻通過農村公共產品供給的市場化改革重新增加。

(三)農村公共產品供給的市場化:改革的困境

上述兩個案例說明,在農村公共產品供給的市場化改革中,雖然一些改革在一定程度上滿足了農民對農村公共產品的需求,但同時也存在著一定的問題,有的市場化改革不但沒有解決農村公共產品供給問題,反而惡化了農村公共產品供給狀況。

荊門地區(qū)的水利市場化改革并沒有成功,其原因很大程度上在于市場化改革的盲目性。也就是說,在農村公共產品市場化改革的過程中,一些政府部門并沒有具體分析進行市場化改革的可行性,而是盲目地將農村公共產品供給推向市場,從而推卸政府應該承擔的責任。就荊門地區(qū)的農田水利市場化改革來說,實際上并不具備進行改革的可行性。所以,在這一市場化改革中,市場沒有真正形成,而市場的存在是市場化改革的前提,市場都不能形成,談何市場化改革?因此,該地區(qū)農田水利市場化改革的失敗就成為必然。而這種盲目性的出現(xiàn),就在于政府部門在公共產品供給中推卸責任,把政府應該承擔的責任推向社會,把公益性、準公益性的公共產品供給向企業(yè)化轉變。

武城縣農村自來水建設的市場化改革,滿足了農民的飲用水需求,但同時加重了農民負擔,農民承擔了農村公共產品供給的成本。因而,這樣的市場化改革是與減輕農民負擔、增加農民收入、為農民提供均等化的公共服務目標相背離的。

三、農村公共產品供給市場化改革的完善對策

理論研究和實踐都證明農村公共產品供給的市場化是可能的,針對農村公共產品供給的不足,市場化改革也是必要的。當前,農村公共產品供給市場化改革的完善對策主要有以下幾點:

(一)市場化改革應圍繞政府職能的發(fā)揮,彌補政府供給不足而進行

解決農村公共產品供給問題,從根本上來說,需要政府增加對農村和農業(yè)的投入,這不僅是由農村公共產品的性質所決定的,而且是由我國建設社會主義新農村的歷史任務所決定的。由此,對于市場化,政府應進一步明確認識,農村公共產品供給市場化改革的目的是為了彌補政府供給的不足,實現(xiàn)農村公共產品的更充分供給,提高供給效率,更好地滿足農民需求。政府不應把市場化改革作為政府推卸自身責任的理由,在農村公共產品供給市場化后,也不應改變公共產品的公共屬性,不能把農民當成顧客追求經濟效益的最大化。進一步明確改革目的,這是農村公共產品供給市場化改革順利實施的前提。

(二)市場化改革不應增加農民負擔

農村公共產品供給的市場化改革應以社會主義新農村建設為宏觀背景、以實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化為目標。社會主義新農村建設的過程是工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的過程,是減輕農民負擔、增加農民收入,逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程,是向農民提供均等化公共服務的過程。因而,農村公共產品的市場化改革不應增加農民的負擔。

一般來說,農村公共產品供給市場化改革存在著兩種模式,第一種模式:“政府供給”+“市場生產”。即由政府承擔公共產品的供給成本,但其“生產”環(huán)節(jié)則可以通過市場化運作,通過市場競爭承包給某些企業(yè)建設,然后提供給消費者。除了農村公路建設,農村義務教育的學校建設與維修、農田水利建設等公共產品的“生產”環(huán)節(jié),都可以采取這種市場化改革的模式。如湖北咸安“養(yǎng)事”改革實際上也是采取的這種模式。湖北省咸寧市咸安區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,即把農業(yè)技術服務、計劃生育服務、文化廣播服務、鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護等農村公共產品的供給通過市場發(fā)包的方式,由實體或個人承包。參與競標的人員,要有相應的專業(yè)技術資格或業(yè)務專長。農業(yè)技術服務、畜牧技術服務要對有服務資格證的專業(yè)人員發(fā)包,泵站、水庫、堤防的管護,要對有一定經驗的操作手和管理人員發(fā)包,承包人員最好居住在所管護的泵站、水庫、堤防附近;計劃生育服務面向符合職業(yè)技術要求的團體發(fā)包,團體要求有4人,要有一名主治醫(yī)師以上資格的醫(yī)生和一名護士。農村公益性服務的資金列入區(qū)財政預算,不包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干基數(shù)之內,并實行資金統(tǒng)籌。如農業(yè)技術服務按耕地面積每畝列支1.5元,全區(qū)36萬畝,預算55萬元。計劃生育服務經費預算45萬元,其中區(qū)財政列支22萬元,從計劃生育轉移支付資金中統(tǒng)籌40%,計23萬元,等等。農村公益性服務事業(yè)經費,根據(jù)服務項目的性質,由區(qū)財政統(tǒng)一管理使用,平時按時間、工作進度預付,年終按考核結果結算,做到專款專用。咸安改革從“以錢養(yǎng)人”變?yōu)椤耙藻X養(yǎng)事”,轉變了政府職能,調動了農村專業(yè)技術人員的積極性,促進了農村公共產品的供給。[2]

第二種模式:“市場供給”+“市場生產”。這種模式實際上就是企業(yè)或私人不僅是農村公共產品的生產主體,而且是農村公共產品的供給主體。在案例2中,武城縣的農村自來水供水改革實際上采取的就是這種模式,此外,農村私人辦學實際上也是這種模式。

顯然,在第一種模式中,政府承擔公共產品的供給成本,不會加重農民的負擔。不僅如此,通過“生產”環(huán)節(jié)的市場化競爭,還有可能降低公共產品的供給成本,提高供給效率。而在第二種模式中,農民則有可能需要承擔全部或部分供給成本。顯然,第一種模式對于農民更為有利,這種模式也應該成為農村公共產品供給市場化改革的方向。

雖然我們提出以第一種模式為農村公共產品供給市場化改革的方向,但并不否認第二種改革模式存在的合理性,因為這種市場化改革模式可以滿足農民對公共產品多樣化、不同層次的需求。但是需要指出的是,這種模式的發(fā)展應該建立在政府為農民提供均等化公共產品基礎之上,以農村私立學校為例,農民選擇私立學校不能是因為政府沒有為農民提供基本的義務教育服務,而是因為農民為了讓子女享有更好的教育條件、得到更好的教育。作為政府來說,不能因為農村私人辦學增多而減少對農村教育的投入。在政府為農民提供普遍的、均等化的公共產品的前提下,政府可以支持和鼓勵這種市場化模式的發(fā)展,以滿足農民不同層次、多樣化的需求。在這其中需要解決的問題就是,政府應加強規(guī)制,明確產權,做好市場監(jiān)管等等。

(三)對不同類別農村公共產品供給市場化改革的可行性應具體問題具體分析

由公共產品本身性質以及我國農村情況的復雜所決定,并非所有的農村公共產品都具有進行市場化改革的可行性,因而,不同地區(qū)應針對不同類別的農村公共產品進行具體分析。如前文我們就提出,荊門地區(qū)的水利市場化改革,就很難說具備這種可行性,除了其市場沒有真正形成之外,再就是水利灌溉的外部性問題沒能得到很好解決。由外部性所決定,對于公共產品的供給,人們出于個人理性,一般會選擇“搭便車”,而不愿承擔供給成本。在荊門地區(qū),由于市場化運作的泵站抽水成本高,因而,其最小的抽水單位至少是一個村民小組的規(guī)模,但在小組內,總有些農戶想搭別人出錢抽水的便車,小組內沒有任何辦法排除搭便車者,這樣,以小組為單位從泵站抽水就再也無法組織起來了。這成為荊門地區(qū)合作灌溉瓦解的重要因素。

還有的農村公共產品,即使是不增加農民負擔、具備市場化改革的可行性,但也不宜進行市場化改革。如農村社會治安的市場化改革。早在1996年,山東省泰安市農村就出現(xiàn)了社會治安承包。自2003年6月1日起,山東省壽光市也推行了社會治安承包,其中壽光市圣城街道辦事處西關村村委,將全村的治安以10萬元的價格承包給村黨支部成員、治保主任陳相升。[3]不僅山東,在江蘇、河南、浙江等省市也都出現(xiàn)了社會治安的市場化改革。社會治安屬于典型的農村公共產品,社會治安承包是否有利于社會的公正和安全,這引起了學界特別是法學界的探討,很多學者對此表示反對。筆者認為,社會治安承包在調動承包人維護社會治安的積極性方面起到了較好作用,但即使是農民不承擔維護社會治安的成本,這種承包對于維護社會治安是否具有長效機制、承包人在維護社會治安中是否能夠做到平等公正都值得懷疑。因而,這種農村公共產品不宜進行市場化改革。

[1]羅興佐.合作灌溉的瓦解與江漢平原的農業(yè)旱災[A].三農中國[C].湖北人民出版社,2006.90-93.

[2]陳亞平.養(yǎng)事:一種新型的農村公共品供給機制——來自湖北咸安的實踐與思考[A].村民自治與新農村建設暨紀念《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布二十周年學術研討會論文集[C].武漢,2007.

[3]尹洪東,李向明.壽光市試行社會治安承包[EB/ OL].http://www.sd.xinhuanet.com/news/2003-07/14/ content-705755.htm.

曲延春,山東師范大學政法學院副教授,博士(郵政編碼 250014)

F323.89

A

1672-6359(2011)02-0043-04

“山東省高校人文社會科學研究計劃”項目(J09WA04)的階段性成果

(責任編輯 胡愛敏)