□余湘青

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

問題意識與理性思維：論公安執(zhí)法規(guī)范化建設──兼談執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新的關系*

□余湘青

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

執(zhí)法規(guī)范化建設解決的是公正廉潔執(zhí)法問題，其生命力在于其外部建設的效能和力度。執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新工作并非相互獨立的系統(tǒng)和工作內容，兩者在化解社會矛盾、保障人民合法權益的根本目的上是基本一致的，但在具體的執(zhí)法規(guī)范化活動與社會管理創(chuàng)新工作之間，在規(guī)范化阻礙創(chuàng)新和創(chuàng)新不合規(guī)范兩個方面仍然存在緊張關系。必須以科學化引領，以“規(guī)范合法為本，管理創(chuàng)新為用”進行調適，在規(guī)范化力度、規(guī)范創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和工作方式創(chuàng)新等層面，研究確立科學化的規(guī)范管理創(chuàng)新機制。

執(zhí)法規(guī)范化；社會管理創(chuàng)新；問題意識；理性思維；科學化

作為公安機關“三項建設”的重點內容，執(zhí)法規(guī)范化建設為促進公正廉潔執(zhí)法、維護社會公平正義、構建和諧警民關系起到了積極的推進作用。盡管公安部在2010年下發(fā)了《公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設階段目標和成效標準》，對未來執(zhí)法規(guī)范化建設進行了總體性安排，但是執(zhí)法規(guī)范化建設也面臨著諸如規(guī)范化與程式化、規(guī)范化與工作創(chuàng)新等多層緊張關系，仍需要從理論上加以廓清。尤為意味深長的是，對于變革中的中國社會，公安工作幾乎同時面對規(guī)范化與創(chuàng)新兩個問題，因此執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新之間的關系，關涉執(zhí)法規(guī)范化建設的未來走向，關涉三項重點工作與“三項建設”的相互關系，實有進一步明晰的必要。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化建設的外部面向

公安執(zhí)法規(guī)范化建設主要解決的是公安機關體制性、機制性和保障性問題。無論是執(zhí)法制度、執(zhí)法培訓、執(zhí)法信息化、執(zhí)法場所、執(zhí)法監(jiān)督等建設，都是事關民警的執(zhí)法素質、執(zhí)法能力和公安機關執(zhí)法條件的建設。一般認為，公安執(zhí)法規(guī)范化建設主要是公安機關的內部建設。然而純粹將執(zhí)法規(guī)范化建設理解為內部建設，認為是對公安機關及其人民警察的管理，是對民警“應知應會”內容的要求，就有可能片面加強執(zhí)法規(guī)范化建設的程式感，從而背離執(zhí)法規(guī)范化建設的最終目的。

應該看到，由于公安機關的工作性質，公安機關的執(zhí)法活動本身是面對相對人和社會公眾的行為，執(zhí)法規(guī)范化建設必然有其外部建設的面向。執(zhí)法規(guī)范化建設中的執(zhí)法培訓、執(zhí)法管理、執(zhí)法制度建設等內容，其主要解決的是公安機關公正廉潔執(zhí)法問題，提高執(zhí)法能力、執(zhí)法水平的問題最終也是為了提高執(zhí)法公信力。因此，執(zhí)法規(guī)范化建設從最初的出發(fā)點上來說，是為了回應人民群眾對于公安機關維護社會公平正義、公正廉潔執(zhí)法的要求，其最終也必須以人民群眾是否滿意為評價標準。

事實上，僅僅從公安機關內部進行執(zhí)法規(guī)范化建設以提高人民群眾滿意度的角度來論證執(zhí)法規(guī)范化建設的外部面向仍然是不夠的，其依然只能看作是一個宏觀的目標指向，而非具體的建設內容。從微觀的角度看，公安執(zhí)法規(guī)范化建設的具體措施，無論是規(guī)范110接處警制度、規(guī)范訊問室、詢問室、侯問室的設置等等，普通群眾都是其中的重要參與者，是從執(zhí)法規(guī)范化建設中直接受益的對象。因此，執(zhí)法規(guī)范化建設的外部面向在于其建設本身就應是直接以相對人和普通公民為對象進行的建設，是相對人和普通公民在接受公安機關的公共行政管理和享受公共行政服務時所能直接體認到的建設。從這個意義上說，公安執(zhí)法規(guī)范化建設是群眾看得見的建設。只有普通公民在辦理公安行政許可事項、接受110接處警服務甚至接受公安行政處罰等過程中親身體會到了公安機關執(zhí)法的規(guī)范和高效，公安執(zhí)法規(guī)范化建設才可以說是成功的規(guī)范化建設。這也就意味著，公安執(zhí)法規(guī)范化建設的內部面向必須以其外部面向為指引，方能避免內部建設的程式化傾向。

二、執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新的關系

公安機關作為國家重要的行政機關，在治安管理、交通管理、人口管理等諸多行政管理領域負有重要的職責，是社會管理工作尤其是公共安全管理的主力軍。公安執(zhí)法規(guī)范化建設既然具有直接針對普通公民與相對人的外部面向，就必須與公安機關社會管理創(chuàng)新工作結合起來。

社會管理創(chuàng)新工作是當前政法工作的三項重點工作之一。隨著經濟發(fā)展水平的提高，因個人出身背景、學歷層次和工作能力等的差異而導致的差異化社會格局已經形成，社會結構發(fā)生了很大的變化，這些都對公安機關維護社會公共安全提出了巨大的挑戰(zhàn)。在以往粗放式管理的模式下，公安機關面臨的基礎信息失控、基礎管理不扎實等問題日益凸顯，公安機關的社會管理工作必須有所創(chuàng)新。這“不僅是對政法機關執(zhí)法能力的考驗，也是對我們黨執(zhí)政能力的考驗。我們要鞏固黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、促進經濟社會發(fā)展，必須加快社會管理建設?！雹俦M管公安執(zhí)法規(guī)范化建設本身就是一項重要的工作創(chuàng)新，但是，必須注意到，具體的規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新之間還是有可能存在緊張關系的。

(一)規(guī)范化阻礙創(chuàng)新?！耙?guī)范”這一術語，源自于拉丁文norma一詞，意指規(guī)則、標準或尺度。規(guī)范化大致有兩層含義：形成規(guī)范與遵守規(guī)范。至2010年底，中國特色社會主義法律體系雖已基本建成，但是法律的精細化程度并不高，而“隨著社會進步、人口亦趨稠密、生活方式愈趨多樣、問題愈趨復雜，規(guī)范性社會控制程度已愈趨提高?！雹谝虼?，精細化執(zhí)法制度的出現(xiàn)是必然趨勢，這也是目前公安執(zhí)法規(guī)范化建設的重要內容。雖然精細化的執(zhí)法制度能夠有效控制公安機關的自由裁量權，但是標準化的規(guī)范及其操作可能導致執(zhí)法機械化，以及對于創(chuàng)新的抑制也是不爭的事實。尤其我國目前仍處于社會變革期，社會結構與社會形態(tài)尚未穩(wěn)定，舊制度與新現(xiàn)實之間的矛盾與沖突仍不時出現(xiàn)，保留一定程度的社會管理創(chuàng)新空間尤顯必要，如何保持規(guī)范化與創(chuàng)新之間適度的彈性是一個重要的課題。

(二)創(chuàng)新不合規(guī)范。這是與上一命題密切相關的問題。改革創(chuàng)新一直是改革開放30年多來公安工作的主旋律，創(chuàng)新為公安工作適應經濟社會發(fā)展做出了重要的貢獻。綜觀公安機關這些年的社會管理創(chuàng)新工作，也出現(xiàn)了一些不盡如人意的地方。究其根源，在于創(chuàng)新或者違背了法律規(guī)定，或者違背了立法本意，或者違背了人民的意愿，沒有在規(guī)范的范圍內開展。因此，在依法治國的大背景下，社會管理創(chuàng)新必須在法律規(guī)定的范圍內、在規(guī)范化的軌道內進行方始具有正當性。

根據(jù)公安部《全國公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設總體安排》的規(guī)定，執(zhí)法規(guī)范化建設“以全面提高公安機關的執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力為目標”，并以此來促進整體公安工作水平的提高，更好地進行社會公共安全管理和為人民群眾提供公共安全服務。因此，除了具體方法手段上有所差別以外，其與社會管理創(chuàng)新工作在確保國家安全和社會和諧穩(wěn)定的總目標方面是一致的?；诖耍瑘?zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新的統(tǒng)合便有了基本的框架和原則。

三、以科學化引領的執(zhí)法規(guī)范化建設和社會管理創(chuàng)新工作

執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新工作并非相互獨立的系統(tǒng)和工作內容，執(zhí)法規(guī)范化建設的生命力恰恰在于其外部建設的效能和力度，此亦為執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新工作的共同界面。面對紛繁復雜和不斷發(fā)展的社會問題，胡錦濤總書記提出了“既要增強緊迫感、又要長期努力，加強實踐探索和工作落實，深化認識，總結經驗，把握規(guī)律，開拓創(chuàng)新，全面提高社會管理科學化水平?！雹郾娝苤茖W“是對客觀事物正確認識和理解的知識體系”，④社會管理科學化就是正確認識和理解社會發(fā)展的客觀規(guī)律，研究社會現(xiàn)象，按照社會發(fā)展的客觀規(guī)律來進行管理，而社會管理的客觀規(guī)律首先就表現(xiàn)在社會管理規(guī)范中。因此，執(zhí)法規(guī)范化就不僅是社會管理科學化的要求，而且是社會管理科學化的表征了。公安機關推進執(zhí)法規(guī)范化建設，恰恰契合了黨中央提出的“深刻認識和準確把握社會管理規(guī)律，加強調查研究，加強政策制定，加強工作部署，加強任務落實，不斷提高社會管理科學化水平，不斷促進社會和諧穩(wěn)定”的社會管理科學化的要求。⑤因此，在執(zhí)法規(guī)范化與社會管理創(chuàng)新工作基本目標相一致的前提下，依法治國理念下的社會管理創(chuàng)新工作的基本指引必須是執(zhí)法規(guī)范，執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新之間的張力可以以“規(guī)范合法為本，管理創(chuàng)新為用”這一基本原則進行調適。這就意味著，執(zhí)法規(guī)范化建設是社會管理創(chuàng)新的前提和基礎。我國憲法和法律為公安管理工作確立了依法行政和保障人權的基本原則，公安機關的社會管理工作就必須貫徹這些基本的價值理念。同時，規(guī)范所代表的亦是長期公安工作形成的對公安工作客觀規(guī)律的基本認識和積累的基本經驗，具有一定的客觀必然性，不是主觀可以決定或者改變的，社會管理創(chuàng)新也只有在此基礎上方可展開。

社會管理創(chuàng)新是對公安實踐中不斷產生的新情況、新問題的回應，如果我們對新情況、新問題沒有研究，對發(fā)展趨勢不甚了了，也就談不上建立規(guī)范。從這個意義上說，規(guī)范離不開創(chuàng)新，規(guī)范就是創(chuàng)新的結果。此外，規(guī)范逐步完善的過程就是創(chuàng)新的過程，規(guī)范不能適應新情況就會阻礙工作，改革就是為了破舊立新，革除舊的規(guī)范，建立新的規(guī)范。因此，創(chuàng)新才能使規(guī)范逐步完善、充滿活力?；蛘哒f，社會管理創(chuàng)新為執(zhí)法規(guī)范化建設提供動力和源泉。

對于變革中的中國社會，公安工作幾乎同時面對著規(guī)范化與創(chuàng)新兩個問題。因此，在上述原則的基礎上，統(tǒng)合執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新工作的具體方法和路徑選擇尤為重要。

（一）應加大社會管理工作的規(guī)范化力度。執(zhí)法規(guī)范化建設開展以來，各地公安機關紛紛出臺各種細則，加強對于執(zhí)法資格、執(zhí)法行為、執(zhí)法監(jiān)督等的規(guī)范力度，對于規(guī)范公安機關人民警察的執(zhí)法行為發(fā)揮了巨大的作用。但是以內部建設為思路進行的執(zhí)法規(guī)范化卻也可能帶來執(zhí)法僵化的不良后果。要避免此一現(xiàn)象，必須調整規(guī)范化建設的方向。公安機關作為直接面對社會問題和社會矛盾的行政機關，參與很多社會管理方面的工作，亦能深刻體認規(guī)范化所面對的公安工作困境，其實并非“非規(guī)范化”，而是“少規(guī)范化”。由于中國的改革是人類歷史上從未經歷過的宏大事業(yè)，西方的歷史經驗、哲學方法以及本土的歷史經驗所能提供的資源都是有限的，“摸著石頭過河”的改革必然只能遵循“立法宜粗不宜細”的思路進行，因此在社會生活的很多領域，立法粗疏所帶來的困擾并不比立法缺失造成的困惑更少。當前在戶籍管理、流動人口管理、特殊人群管理、信息網絡管理、社會安全、矛盾調處與利益協(xié)調機制等各個方面，立法都或多或少地進行了規(guī)定。但總的來說，精細化水平不夠，令普通公民在辦理與自身利益密切相關的事宜時，因缺乏明確的指引而多感不便。公安機關在管理過程中也比較集中于單一的處罰手段和無差別量罰，不太注意溝通、提醒等前處罰手段的運用，對于不同情況不同對待的差別量罰規(guī)范亦有缺失，對于場所等的管理更較少使用行政指導等非處罰行政行為和等級評估等長期跟蹤評估管理手段。管理手段單一和管理欠缺公平性、人性化的問題都需要通過社會管理的規(guī)范化、精細化來加以實現(xiàn)，而此類規(guī)范化恰恰同時也是一種管理創(chuàng)新。

(二)應根據(jù)規(guī)范創(chuàng)新、政策創(chuàng)新與具體工作方式的創(chuàng)新而區(qū)分不同的創(chuàng)新主體，調動各方面的創(chuàng)新積極性。從以往的創(chuàng)新實踐來看，創(chuàng)新的主體主要在基層，尤其是一線民警。他們與普通公民的聯(lián)結最為緊密，對工作中遇到的問題感觸最深，亦最具有創(chuàng)新的動力。但必須注意的是，隨著我國依法治國水平的提高，特別是中國特色社會主義法律體系的基本建成，公安機關社會管理工作的基本規(guī)范亦已初步成型，規(guī)范的規(guī)模化水平與改革開放初期已不可同日而語。因此，基層民警主要是規(guī)范的執(zhí)行者，而非創(chuàng)造者，更非創(chuàng)新失敗責任的承擔者。而對基層民警工作方法創(chuàng)新的檢驗和審查，審視其是否能上升到政策創(chuàng)新或規(guī)范創(chuàng)新的層面，突破創(chuàng)新不符規(guī)范的難題，就必須發(fā)揮公安機關集體的作用。同時，對于一個經濟規(guī)模日益龐大，城市化迅速發(fā)展的“陌生人社會”來說，個體的視野和能力其實無力真正承擔社會管理創(chuàng)新工作，它需要對于立法本意、宏觀的政策導向以及本地實際和公民文化有全面而深入了解的團隊來完成。因此，規(guī)范創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和工作方式創(chuàng)新必須強調團隊創(chuàng)新，特別是縣級公安機關和上級業(yè)務指導部門的團隊創(chuàng)新，并由這些機關和部門來督促和推動創(chuàng)新工作的深入開展和切實執(zhí)行。

(三)創(chuàng)新社會管理工作的工作方式。公安機關所進行的社會管理，主要是與社會安全密切相關的管理工作。正因為與此相關，管理的主要手段是行政處罰。但處罰是一種事后的管理，其方式也往往得不到公民的熱烈響應。因此，社會管理的方式要向常態(tài)化、過程化、差別化和柔性化的方向進行創(chuàng)新。一要強調事前的預防和事中的管理。社會安全事件往往有一個發(fā)展的過程，通過事前預防將工作做深做透，事中管理加強追蹤和溝通交流，此類事件往往能夠有效平息。 二要加強日常檢查監(jiān)督?！缎姓S可法》出臺后，取消了公安機關的很多許可項目，強調的就是要加強日常的檢查監(jiān)督?？赏ㄟ^日常評估機制對旅館、娛樂場所、網吧等進行追蹤管理，加強檢查監(jiān)督。三是要多采用柔性的、非強制行政行為方式，加強與群眾的溝通交流，避免單一的管制面目，提高人民群眾的信任度。

執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新工作都是復雜社會背景下公安機關提高社會公信力和人民滿意度的中心工作，任何一項均不可偏廢。當然，至關重要之處在于在兩者根本目的相一致的前提下，以法治思維為本體，以創(chuàng)新思維為動力的基本思想必須落實到公安機關日常執(zhí)法和社會管理中去，真正在公安工作實踐中體現(xiàn)合法性，提升科學化。

注釋：

①周永康：《深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法，為經濟社會又好又快發(fā)展提供更加有力的法治保障》，《求是》2010 年第4 期。

②［美］E·博登海默：《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999 年版，第221 頁。

③⑤胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平建設中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報》2011 年2月20 日，第1 版。

④王大珩：《漫談科學精神》，《北京日報》2007 年12 月10 日，第18 版。

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1674-3040（2011）03-0047-04

2011-05-12

余湘青，浙江警察學院法律系副教授，中國政法大學在讀博士研究生。

*本文系浙江警察學院科研培育類項目 《公安執(zhí)法規(guī)范化建設與社會管理創(chuàng)新》（項目編號：20100623）之階段性研究成果。

（責任編輯：蔣國長）