劉家沂 張 丹

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所,北京 100860)

《中華人民共和國憲法》賦予了國家對(duì)自然資源享有所有權(quán),海洋生態(tài)國家所有毋庸置疑。國家面對(duì)日益嚴(yán)峻的海洋生態(tài)損害形勢(shì),對(duì)損害責(zé)任人求償勢(shì)在必行。本文將責(zé)任保險(xiǎn)視為解決海洋生態(tài)損害賠付實(shí)現(xiàn)的重要救濟(jì)手段,并認(rèn)為建立該責(zé)任保險(xiǎn)已是大勢(shì)所趨,因此撰著本文,淺談構(gòu)建我國的海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度。

首先,要從環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)論起。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn),是由保險(xiǎn)法中的公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展而來,在性質(zhì)上屬于第三人保險(xiǎn)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)有狹義和廣義之分。狹義上的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是指“以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)對(duì)象的保險(xiǎn),且保險(xiǎn)對(duì)象通常僅限于因自然災(zāi)害或意外事故等突發(fā)事件所造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損害等經(jīng)濟(jì)性損失”,[1](P193)這種狹義上的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)主要是針對(duì)環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任提供保險(xiǎn),其賠償內(nèi)容主要是賠償?shù)谌叩慕?jīng)濟(jì)損失；而廣義上的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是指“被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境賠償或治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險(xiǎn)”,[2](P193)可以看出,廣義的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)不僅為傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任提供保險(xiǎn),還為對(duì)生態(tài)環(huán)境本身造成損害的賠償責(zé)任提供保險(xiǎn)。

一、我國生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及存在問題

我國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在立法方面尚沒有專門規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的法律,只是在一些部門法以及政策性文件中有若干原則性規(guī)定,如《中華人民共和國保險(xiǎn)法》第65條規(guī)定,“責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)。”②關(guān)于建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定比較集中在海洋領(lǐng)域的法律和條例中,如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(下文簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第66條規(guī)定,“國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則,建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。”除此之外,《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定,“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證?！薄吨腥A人民共和國防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第27條也規(guī)定,“海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)?！?/p>

(一)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的政府導(dǎo)向

除了上述法律法規(guī)外,我國政府還相繼出臺(tái)了一些政策性文件,強(qiáng)調(diào)要加緊建立和完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。2006年6月,國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2006〕23號(hào))文件,強(qiáng)調(diào)要采取市場(chǎng)運(yùn)作、政策引導(dǎo)、政府推動(dòng)、立法強(qiáng)制等方式,發(fā)展包括環(huán)境污染責(zé)任等在內(nèi)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),以充分發(fā)揮保險(xiǎn)在環(huán)境保護(hù)中的重要作用。

2007年4月,為了加快建立中國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,原國家環(huán)境保護(hù)總局與中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)組成聯(lián)合調(diào)研組,赴吉林、浙江省就開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組在其調(diào)研報(bào)告②參見《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告〉的通知》,環(huán)辦〔2007〕100號(hào)。中認(rèn)為,需要積極推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法工作,修訂《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律,明確水、土壤和大氣污染責(zé)任者對(duì)清除污染費(fèi)用、對(duì)第三方損害的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任,以及環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本內(nèi)容和要求等。報(bào)告認(rèn)為,現(xiàn)階段的保險(xiǎn)責(zé)任范圍應(yīng)僅限于突發(fā)或意外的污染事故對(duì)第三方財(cái)產(chǎn)或人身所造成的直接損失,可適當(dāng)擴(kuò)展到清污費(fèi)用,暫不考慮恢復(fù)生態(tài)費(fèi)用等間接損失,環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)行差別浮動(dòng)費(fèi)率。

在上述調(diào)研工作的基礎(chǔ)上,2007年12月,原國家環(huán)境保護(hù)總局和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕189號(hào))文件,對(duì)加快建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,進(jìn)一步健全中國環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理制度等問題提出了指導(dǎo)性意見。該文件將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)界定為“以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)?！痹撐募J(rèn)為,構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn),首先應(yīng)重點(diǎn)選擇環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū),開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作?，F(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主。在立法方面,該文件指出,各省、自治區(qū)、直轄市及有立法權(quán)的市可以在有關(guān)地方環(huán)保法中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”條款。在環(huán)境污染事故定損與責(zé)任認(rèn)定方面,文件指出,在國家沒有出臺(tái)專門的環(huán)境污染事故核算標(biāo)準(zhǔn)的情況下,保險(xiǎn)公司可以委托國家認(rèn)可的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境污染事故進(jìn)行定損,根據(jù)現(xiàn)有有關(guān)法律法規(guī),對(duì)環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行核定。

從上述文件可以看出,我國政府正在加緊推動(dòng)構(gòu)建中國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。但是在實(shí)踐中,環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立仍存在諸多問題,取得的效果并不能令人滿意。雖已有一些環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,但就整體而言,中國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)起步晚、發(fā)展緩慢、培育過程較短。生態(tài)損害目前尚未被納入到正在構(gòu)建的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度中,基本上是被排除在承保范圍之外的。

(二)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)踐及存在的問題

我國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)基本上屬于空白地帶,一般只是在相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),如公眾責(zé)任保險(xiǎn)和第三者責(zé)任保險(xiǎn)中有所涉及。但是,在這些責(zé)任保險(xiǎn)中,環(huán)境污染所致的損害一般是被排除在保險(xiǎn)之外的。如中國人民保險(xiǎn)公司《國內(nèi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)條款》第3條規(guī)定,“下列原因造成的損失、費(fèi)用和責(zé)任,保險(xiǎn)人不負(fù)賠償：……(四)核反應(yīng)、核輻射和放射性污染；……(六)煙熏、大氣、土地、水污染及其他污染；……”。中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司《公眾責(zé)任保險(xiǎn)條款》第八條規(guī)定,“由于下列各項(xiàng)引起的損失或傷害,本公司不負(fù)賠償責(zé)任：……(二)火災(zāi)、地震、爆炸、洪水、煙熏；(三)大氣、土地、水污染及其他污染；……”。國元保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)股份有限公司《公眾責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)條款》第2條規(guī)定,“本公司對(duì)下列各項(xiàng)不負(fù)賠償責(zé)任：……(四)由于下列各項(xiàng)引起的損失或傷害責(zé)任：……3、大氣、土地、水污染及其他污染；……”中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司《家庭財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)附加第三者責(zé)任保險(xiǎn)條款》第2款規(guī)定,“對(duì)下列各項(xiàng)保險(xiǎn)人不負(fù)賠償責(zé)任：……(四)違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定,由污物、水、氣、噪音、磁波和電子波造成的財(cái)產(chǎn)和人身損害事故的賠償責(zé)任和費(fèi)用；……”。

隨著環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失日益嚴(yán)重,環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)逐漸引起人們的重視。2006年,美亞財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)有限公司首先推出環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn),華泰財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司也于2007年推出了“場(chǎng)所污染責(zé)任保險(xiǎn)”及“場(chǎng)所污染責(zé)任保險(xiǎn)(突發(fā)及意外保障)”兩款環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,并通過了保監(jiān)會(huì)的備案批準(zhǔn)。華泰推出的保險(xiǎn)產(chǎn)品與此前附加于公眾責(zé)任險(xiǎn)的污染責(zé)任擴(kuò)展保障不同,是獨(dú)立的污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,可承保意外突發(fā)污染,也可承保漸進(jìn)性污染,既可承保保險(xiǎn)期限內(nèi)發(fā)生的污染事故,也可考慮承保此前發(fā)生的污染事故。

但是,責(zé)任保險(xiǎn)的銷售情況不甚理想,有污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)購買環(huán)境污染保險(xiǎn)的意愿不足。原因之一在于缺乏對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的科學(xué)設(shè)計(jì),如普遍存在保險(xiǎn)費(fèi)率較高,而賠付率很低的問題。中國的污染責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率是按行業(yè)劃分的,最低費(fèi)率為2. 2％,最高為8％,較其他險(xiǎn)種只有千分之幾的費(fèi)率相比,要高出好幾倍。[3]

從上述立法和實(shí)踐來看,我國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度尚未得到有效的建立,環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展還存在諸多制約因素,而在有限的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)踐中,生態(tài)損害責(zé)任往往被排除在保險(xiǎn)產(chǎn)品之外,這對(duì)于保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境是極為不利的。在我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度尚未有效建立的國情下,建立全面的生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)時(shí)機(jī)尚不成熟,但是鑒于生態(tài)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì),需要考慮生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)問題,或是將其納入到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中來,或是構(gòu)建獨(dú)立的生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)。本文認(rèn)為,建立和發(fā)展生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)該有步驟,分領(lǐng)域、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。

二、我國已具備建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)的可操作性

上述提到,我國在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)立法方面,就建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定,比較集中在海洋領(lǐng)域的法律和條例中,加之海洋的特殊性,本文的觀點(diǎn)是,當(dāng)前在海洋領(lǐng)域試行建立生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)是比較現(xiàn)實(shí)可行的。

(一)建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)相對(duì)成熟

《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)生態(tài)損害問題做了原則性的規(guī)定。該法第95條第1款,對(duì)海洋環(huán)境污染損害進(jìn)行了定義,“海洋環(huán)境污染損害,是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境,產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響?！痹摱x中所稱的“損害海洋生物資源”“損害海水使用素質(zhì)”“減損環(huán)境質(zhì)量”等都是針對(duì)生態(tài)環(huán)境本身而言,承認(rèn)了海洋環(huán)境污染會(huì)造成生態(tài)的損害。該法第90條規(guī)定,“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者,應(yīng)當(dāng)排除危害,并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！逼渲?“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)”等,就是針對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害而言,該法還進(jìn)一步規(guī)定了對(duì)于這些生態(tài)損害,應(yīng)由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門來代表國家行使損害賠償?shù)臋?quán)利。上述國內(nèi)法為中國建立生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn),尤其是海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。

從履行國際公約義務(wù)的角度,建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)也成必然要求。《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》、《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》(下文簡(jiǎn)稱《1992年責(zé)任公約》),以及2001年3月國際海事組織通過的《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(下文簡(jiǎn)稱《2001年燃油公約》)等條約中都明確規(guī)定了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度,要求在締約國或當(dāng)事國登記的特定船舶的船舶所有人或登記所有人必須進(jìn)行保險(xiǎn)或取得其他經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。中國于1999年1月5日向國際海事組織交存了《1992年責(zé)任公約》加入書,成為該議定書的締約國。根據(jù)議定書第13條第4款的規(guī)定,該議定書已于2000年1月5日對(duì)我國生效。而《2001年燃油公約》于2008年11月21日生效,按照規(guī)定,該公約已于2009年3月9日正式對(duì)我國生效。作為上述公約的締約國,中國有義務(wù)按照公約的規(guī)定對(duì)中國籍的特定船舶實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。而事實(shí)上,我國的國際航行船舶基本上都已經(jīng)投保了相關(guān)的責(zé)任險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn),有利于我國更好地履行上述條約義務(wù)。

(二)建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)的需求呈現(xiàn)

隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展,海洋在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用越來越突出,對(duì)海洋的開發(fā)和利用也不斷地深入,而與此同時(shí),海洋環(huán)境和生態(tài)問題日益顯現(xiàn)出來。不考慮氣候變化、海洋災(zāi)害對(duì)海洋生態(tài)的重大影響,單就人為因素,如陸源污染物排放、海洋石油污染、破壞性海洋開發(fā)等造成的海洋環(huán)境與生態(tài)問題,也已是形勢(shì)嚴(yán)峻③參見國家海洋局發(fā)布的《2009年海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》。。

再者,與傳統(tǒng)意義上的海洋環(huán)境侵權(quán)責(zé)任不同,海洋生態(tài)損害往往缺乏明確的、特定的受損害主體,因此,一旦發(fā)生損害行為,國家作為海洋生態(tài)所有權(quán)利人,將面臨巨額的損害清除和修復(fù)等費(fèi)用。換個(gè)角度講,如果損害人明確,那么巨額的賠償費(fèi)用也將會(huì)給損害人帶來很大的經(jīng)濟(jì)壓力,甚至?xí)?dǎo)致其破產(chǎn)；另一方面,如果損害人無力或不能及時(shí)支付賠償費(fèi)用,則會(huì)導(dǎo)致國家利益的巨大損失。

(三)建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)的條件基本具備

由于海洋生態(tài)價(jià)值難以進(jìn)行量化,因此在實(shí)踐中,對(duì)損失量往往不能估算。明確海洋生態(tài)損害范圍,和量化海洋生態(tài)價(jià)值,是建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)的最大障礙,也是存在較大爭(zhēng)議的問題。本文的觀點(diǎn)是,明確海洋生態(tài)損害范圍,確定其價(jià)值幾何,這是兩個(gè)相輔相成的問題；且隨著相關(guān)學(xué)科理論的發(fā)展,以及海洋監(jiān)測(cè)手段的進(jìn)步,問題會(huì)一一明晰?？偨Y(jié)實(shí)踐④在中國首例“海洋生態(tài)損害索賠案”——“塔斯曼海”輪案中,天津市海洋局代表國家索賠海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能損失、海洋沉積物恢復(fù)費(fèi)用、潮灘生物環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用、浮游植物恢復(fù)費(fèi)用、游泳動(dòng)物恢復(fù)費(fèi)用、生物治理研究費(fèi)用和監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)用等,法院在一審判決中,支持了原告的海洋生態(tài)服務(wù)功能損失和生物治理研究費(fèi)用和監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)用,對(duì)于明確海洋生態(tài)損害范圍具有實(shí)踐意義。過程中的經(jīng)驗(yàn),至少可以明確部分損害范圍：(1)海洋環(huán)境容量損失；(2)為恢復(fù)、減輕海洋生態(tài)損害而支付和將要支付的費(fèi)用,或者無法原地復(fù)原時(shí)需要采取異地恢復(fù)或區(qū)域措施的補(bǔ)償費(fèi)用；(3)海洋生態(tài)檢測(cè)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等費(fèi)用。

在量化海洋生態(tài)價(jià)值方面,國家海洋局制定的《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》對(duì)于評(píng)估海洋生態(tài)損失都具有重要意義。海洋生態(tài)損害的評(píng)估在技術(shù)方面要求較高,需要具有相關(guān)資質(zhì)的海洋生態(tài)損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行鑒定評(píng)估。目前,中國在海洋生態(tài)損害評(píng)估的機(jī)構(gòu)、技術(shù)、人員等方面正在快速發(fā)展,這對(duì)于建立中國的海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)具有積極的推動(dòng)作用。

三、對(duì)我國海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度的建議與思考

構(gòu)建海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度是保護(hù)海洋生態(tài)以及確保賠付實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié),科學(xué)有效的保險(xiǎn)制度一方面可以規(guī)避被保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn),保證被保險(xiǎn)人正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面,保險(xiǎn)公司的適當(dāng)介入,可以促進(jìn)被保險(xiǎn)人加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作,從而降低生態(tài)損害行為發(fā)生的概率。更重要的是,可以保證受損害的海洋生態(tài)得到迅速治理,從而有利于清除和恢復(fù)。以下是本文在對(duì)利與弊的權(quán)衡下,將能考慮到的問題作了幾點(diǎn)建議,對(duì)不成熟的幾個(gè)問題進(jìn)行了相應(yīng)的思考。

(一)對(duì)構(gòu)建我國海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)建議

海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn),適用于在中華人民共和國沿海陸域、管轄海域從事海洋開發(fā)和利用活動(dòng),或者可能引發(fā)突發(fā)性海洋環(huán)境污染事故,從而導(dǎo)致海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈的損失,海洋環(huán)境功能損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能減弱的各種行為。

目前,中國除商品出口風(fēng)險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)外,其余的都是商業(yè)性保險(xiǎn)。由于海洋生態(tài)損害持久的、嚴(yán)重的危害性,因此其賠償數(shù)額往往巨大,保險(xiǎn)公司要承受很大的風(fēng)險(xiǎn)。在中國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)整體尚不成熟的條件下,很少會(huì)有保險(xiǎn)企業(yè)愿意承擔(dān)如此大的風(fēng)險(xiǎn)。此外,與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任不同,海洋生態(tài)損害,是對(duì)流動(dòng)性海洋的整體損害,是對(duì)國家財(cái)產(chǎn)和公共利益的損害,因此其不應(yīng)該完全按照商業(yè)化的模式運(yùn)行,而應(yīng)該明確為政策性保險(xiǎn),即由國家指定政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),設(shè)立國家年度財(cái)政預(yù)算?？?明確有關(guān)行政部門征收海洋生態(tài)補(bǔ)償金,確定投保義務(wù)人保險(xiǎn)費(fèi)率等。

根據(jù)上一節(jié)的論述,海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)承保的范圍應(yīng)包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失,為恢復(fù)、減輕海洋生態(tài)損害而支付和將要支付的費(fèi)用,或者無法原地復(fù)原時(shí)需要采取異地恢復(fù)或區(qū)域措施的補(bǔ)償費(fèi)用,海洋生態(tài)檢測(cè)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等費(fèi)用。目前,鑒于中國的國情,生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)僅承保突發(fā)性事故,對(duì)于反復(fù)性、持續(xù)性事故引起的生態(tài)損害應(yīng)暫時(shí)不予承保。另一方面,雖然海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)必須采取強(qiáng)制性的保險(xiǎn)方式,但為了防止?jié)撛诘摹暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”,在實(shí)行強(qiáng)制投保方式的同時(shí),要實(shí)行責(zé)任限額制,合理地設(shè)定保險(xiǎn)人的責(zé)任限額。需要注意的是,在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)中,西方有些國家的保險(xiǎn)人為限制其責(zé)任,經(jīng)常在保險(xiǎn)單中使用“日落條款”,即在保險(xiǎn)合同中約定自保單失效之日起,最長(zhǎng)30年的期間為被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人索賠的最長(zhǎng)期限。目前,關(guān)于索賠時(shí)效主要有兩種；一是索賠發(fā)生制,即在保單有效期間內(nèi)提出索賠；二是事故發(fā)生制,不受索賠時(shí)間限制。依據(jù)我國國情,采用索賠發(fā)生制更為可取。

(二)構(gòu)建我國海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)制度需要注意的問題

將海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)作為一種強(qiáng)制性的保險(xiǎn)推出,必須要有明確的法律依據(jù)。我國若建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn),需要進(jìn)一步完善立法,解決法律保障問題。從一些國家的立法來看,對(duì)環(huán)境污染及生態(tài)損害專門設(shè)立一部法律來規(guī)范的形式較少,而多是融合在多部法律或政策性文件中,這在現(xiàn)實(shí)中也比較具有可操作性。例如歐盟委員會(huì)2000年提出的《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》,該白皮書對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可保性進(jìn)行了討論,對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)所涉及的“不溯及既往”、“嚴(yán)格責(zé)任”等原則進(jìn)行了明確的說明。在損害方面,該白皮書明確指出“損害不僅包括了對(duì)人、財(cái)產(chǎn)和場(chǎng)所污染的損害,而且也包括對(duì)自然的損害,特別是對(duì)那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護(hù)觀點(diǎn)來看是非常重要的自然資源”。[4]該白皮書還將對(duì)生物多樣性的損害和以污染場(chǎng)所形式表現(xiàn)的損害歸類為環(huán)境損害的兩種類型。這些規(guī)定使得歐盟環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中既包括了傳統(tǒng)的環(huán)境損害,也包括了生態(tài)損害的內(nèi)容。以白皮書的形式,明確政府導(dǎo)向,提高民眾的認(rèn)知度和意識(shí),也是我國可以借鑒的一種模式。

另一個(gè)重要的問題需要予以解決,即前文中曾提到的海洋生態(tài)損害范圍問題。目前,海洋生態(tài)損害范圍中有已經(jīng)明確的方面,當(dāng)然也還存在未能明確的方面,如：(1)海洋環(huán)境功能損失；(2)海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈的損失等,及其相應(yīng)價(jià)值的量化。因此,仍尚需進(jìn)一步的加強(qiáng)學(xué)科建設(shè),提高海洋監(jiān)測(cè)能力,盡快促成其完整性。根據(jù)我國的行政經(jīng)驗(yàn),可先采取部門規(guī)章的形式,從政策引導(dǎo)和支撐的角度推進(jìn)這項(xiàng)工作。

在人為因素造成的海洋生態(tài)損害事件中,國家和損害人是事件主體,而行政機(jī)關(guān)則位于國家權(quán)利受托人⑤參見《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條、第90條第2款的規(guī)定。的位置,那么這就牽涉到了海洋管理體制、機(jī)制的大問題。就此大問題的探討可以另文再述,這里可以單就執(zhí)法問題作個(gè)思考。我國是采取分權(quán)而立的分散式海洋執(zhí)法管理模式,海上執(zhí)法依職責(zé)不同分權(quán)于各執(zhí)法隊(duì)伍,中國海監(jiān)、海事、海警、漁政、邊防隊(duì)伍雖分權(quán)而立,但其實(shí)又是整齊劃一的,各支隊(duì)伍的根本目的皆為實(shí)現(xiàn)國家利益的最大化,這是無可爭(zhēng)議的。但是,當(dāng)海上發(fā)生嚴(yán)重污染事故時(shí),仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)各支執(zhí)法隊(duì)伍之間的協(xié)調(diào)工作,使其相互合作,協(xié)調(diào)執(zhí)法,以共同維護(hù)好國家的海洋生態(tài)權(quán)益。

[1]覃有土.保險(xiǎn)法概論[M].北京：北京大學(xué)出版社,1993.

[2]鄒海林.責(zé)任保險(xiǎn)論[M].北京：法律出版社,1999.

[3]楊朝飛.《環(huán)境保護(hù)法》修改思路[J].環(huán)境保護(hù),2007,(2)：18-23.

[4]蔡守秋.也談對(duì)環(huán)境的損害——?dú)W盟《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》的啟示[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2005, (3)：97-102.