陳莉莉 景 棟

（浙江海洋學院管理學院，浙江 舟山 316000）

目前，中國近海海洋環(huán)境特別是長三角地區(qū)面臨著嚴峻的態(tài)勢：環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物資源枯竭、環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)、污染趨勢加重。海洋生態(tài)和海洋環(huán)境已經(jīng)成為制約長三角地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。近年來，盡管長三角地區(qū)各級地方政府也加大了行政投入，進行海洋生態(tài)環(huán)境治理，然而收效甚微。除海洋環(huán)境自然本身的環(huán)境凈化能力有限外，更為重要的一個原因是整體上海域習慣被行政劃分為多個閉合狀海域政府[1]，后者為了追求本轄區(qū)經(jīng)濟利益的最大化，往往更關(guān)注本地區(qū)的GDP數(shù)據(jù)的增長，忽視了海洋生態(tài)環(huán)境保護。由此，長三角地區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境治理中普遍出現(xiàn)條塊分割、各為其利、各自為政的局面。筆者認為，海洋生態(tài)環(huán)境問題有著高度的滲透性和不可分割性，本文試圖從府際治理的視角對長三角海洋生態(tài)環(huán)境治理中的政府間協(xié)調(diào)機制進行探討。

一、海洋生態(tài)環(huán)境治理中構(gòu)建府際協(xié)調(diào)的動因

長三角地區(qū)是中國目前經(jīng)濟總量最大、經(jīng)濟實力最強的綜合經(jīng)濟區(qū)。但是長三角區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展過程中所暴露出來的海洋生態(tài)環(huán)境環(huán)境問題十分突出。主要表現(xiàn)在：第一，由于工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量使用化肥、農(nóng)藥，引起長三角地區(qū)大部分河流受工農(nóng)業(yè)廢水污染，直接導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境污染加劇；第二，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活用水急劇增加，但是對污水的處理遠遠跟不上要求，水域環(huán)境受到嚴重污染，海洋生態(tài)遭受破壞。此外，在海水養(yǎng)殖業(yè)、海洋交通運輸業(yè)、油氣資源勘探、開發(fā)、生產(chǎn)以及海底各種管線的鋪設(shè)中由于規(guī)劃不當和措施不力帶來的海洋生態(tài)資源環(huán)境問題更是層出不窮。據(jù)國家海洋局東海分局從2006年到2010年的上海市、浙江省、江蘇省三省市《海洋環(huán)境質(zhì)量公報》顯示，長江口生態(tài)監(jiān)控區(qū)和杭州灣生態(tài)監(jiān)控區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康狀況為不健康。在沿海各省市中，代表海水污染程度的兩項主要指標無機氮和活性磷酸鹽平均含量，上海、浙江、江蘇均位列全國臨海省市的前三名，海水綜合污染面積達到83530平方公里。在這種背景下，在海域生態(tài)環(huán)境治理中構(gòu)建長三角海域地方政府間①合作協(xié)調(diào)機制已成為當務(wù)之急。

（一）區(qū)域經(jīng)濟一體化誘使長三角府際協(xié)調(diào)治理的確立

區(qū)域經(jīng)濟一體化是中國21世紀發(fā)展的必然趨勢。目前，中國已經(jīng)形成長三角、環(huán)渤海灣、泛珠三角三大經(jīng)濟合作區(qū)域，由此出現(xiàn)了許多區(qū)域公共問題和公共事務(wù)，任何一個國家或地區(qū)都已經(jīng)不太可能脫離一個區(qū)域共同體而封閉發(fā)展。長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢必然要求政府改變原有的思維方式與行為方式，放棄自身的一部分利益，以地方政府間協(xié)商合作的方式贏取彼此更大的利益。同時，長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化也有利于“海洋環(huán)境共同關(guān)注事項”[2]的形成，有利于促進彼此的信息溝通，達成海洋環(huán)境治理的規(guī)則價值取向的共識，加深彼此信任。當彼此間信任深化時，進一步的協(xié)作(如信息交流、就現(xiàn)有及潛在環(huán)境問題進行協(xié)商、彼此技術(shù)援助、共同行動等)就成為可能，從而確立長三角府際海洋生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)商機制。通過對特定區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境問題采取協(xié)調(diào)一致的辦法，共同采取對策，消除污染源，解決當前海洋生態(tài)環(huán)境治理問題，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境中經(jīng)濟利益上的互惠共榮，提升區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境效益[3]。

（二）區(qū)域污染一體化促使長三角府際協(xié)調(diào)治理的強化

上世紀80年代以來，隨著長三角工業(yè)化、城市化進程的加速推進，目前已經(jīng)發(fā)展成為我國重要的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中心之一。與此同時，長三角地區(qū)海域也成為各地方政府發(fā)展經(jīng)濟的公共“污水盆”，由于海洋流動的特性，海洋污染物會順應(yīng)著流動海水而擴散，長三角海洋生態(tài)環(huán)境問題已呈一體化趨勢[4]。例如，近些年多次發(fā)生在長三角海域附近的赤潮事件就與此關(guān)聯(lián)緊密。赤潮事件不僅引發(fā)海洋水質(zhì)的污染，致使大量魚類死亡甚至瀕臨滅絕，深深刺痛了長三角沿岸各利益攸關(guān)方的神經(jīng)。這在客觀上要求治理長三角海洋生態(tài)環(huán)境問題必須走一體化合作之路。而長三角區(qū)域一體化，最終目標就是要打破行政壁壘，強化區(qū)域內(nèi)各行政主體建立聯(lián)動性治理機制，促使市場要素在各行政區(qū)域間自由流動。

（三）區(qū)域公共治理問題帶動長三角府際協(xié)調(diào)治理的拓展

在自然區(qū)域的角度，長三角近海海域是一種整體性極強的區(qū)域，其內(nèi)部的各自然要素和社會經(jīng)濟往來極為密切，決定了長三角近海海域的整體可持續(xù)發(fā)展與“行政區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展之間始終存在不可調(diào)和的矛盾。特別是沿海各行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距各異，長三角近海海域各種公共性問題變得更加紛繁復(fù)雜起來，諸如資源分配、環(huán)境與生態(tài)保護、限制開發(fā)與生態(tài)補償?shù)鹊?。因此，依靠傳統(tǒng)的單邊“行政區(qū)行政”思路，已經(jīng)無法得到有效治理。[5]這就要求打破行政區(qū)劃的剛性界限，實現(xiàn)長三角海域一體化協(xié)調(diào)治理。事實上，近幾年長三角海域沿海省市正在執(zhí)行《長三角海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)合作協(xié)議》、《長三角近海海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)行動計劃綱要》、《長三角兩省一市環(huán)境合作平臺建設(shè)工作計劃》及《長江口及毗鄰海域碧海行動計劃》等近岸海域的環(huán)境治理和保護合作項目，積極開展長三角海域的污染綜合治理，以實現(xiàn)長三角海域的可持續(xù)發(fā)展。

二、海洋生態(tài)環(huán)境府際協(xié)調(diào)治理面臨的主要問題

遺憾的是，雖然長三角海域地方政府已經(jīng)意識到政府間協(xié)調(diào)治海的必要性和可行性，自2002年10月，由國家海洋局東海分局牽頭，蘇浙滬三方海洋主管部門首次就長三角海洋生態(tài)環(huán)境保護合作事宜進行協(xié)商以來，也出臺了一系列合作協(xié)議，進行了一系列的合作治海；但是總體來看，當前長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理工作還比較滯后，跨海域政府間的協(xié)作治理還面臨重重困難，具體表現(xiàn)在：

（一）部分地方政府跨區(qū)域合作治理觀念嚴重滯后

地方政府間跨區(qū)域合作，是指若干個地方政府基于共同面臨的公共事務(wù)問題和經(jīng)濟發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議章程或合同，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益的活動。這種地方政府間的跨區(qū)域合作，一方面能夠有力地改變傳統(tǒng)的通過地方政府間競爭達到體制創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展這一目的的制度安排，另一方面能夠改變各地方政府通過“跑部錢進”、中央政府通過財政拉動實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的政策格局，而開啟一種擴大開放、橫向合作、共謀發(fā)展的“雙贏”之路[6]。但是，長三角地方政府普遍存在著合作治理觀念的滯后問題。究其原因，一是認知偏差。一些地方政府依然存在封閉式發(fā)展思維，一些行政領(lǐng)導(dǎo)樂于做一方之主，不愿意外界干預(yù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展。二是信用匱乏。地方政府間開展的跨區(qū)域合作治理必然需要建立在地方政府的信用基礎(chǔ)之上，但是部分地方政府卻面臨著嚴重的信用危機，一個普遍性的問題是“新官不理舊事”、“一屆政府一朝政策”，有的行政領(lǐng)導(dǎo)是變著花樣更改一些政策，這些都直接阻礙了跨區(qū)域合作治理海洋生態(tài)環(huán)境的順利進行。[7]

（二）跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境合作治理體制不完善

跨區(qū)域合作治理體制不完善是長三角海域近海環(huán)境污染治理特別是跨界治理失靈的根本原因。長三角海域本是一個完整的自然地理單元，但傳統(tǒng)上主要由相互分割的沿海政府來實施管理，這很容易導(dǎo)致“公用地悲劇”或“囚徒困境”，長三角海域嚴重的污染形勢也正是公用地悲劇的典型[8]212。因此，國家層面成立專門的區(qū)域海洋管理機構(gòu)，授予其充分的權(quán)力，以保障其對同一海域?qū)嵤┙y(tǒng)一、系統(tǒng)的管理正是協(xié)調(diào)機制的首要實現(xiàn)形式。目前，國家海洋局在上海設(shè)有東海分局，作為國務(wù)院授權(quán)實施東海海域（包括長三角海域）海洋行政管理的機構(gòu)，然而在實踐中，跨省海域之上設(shè)立的區(qū)域海洋管理機構(gòu)恰恰面臨著權(quán)力資源匱乏的困境，根本不能駕馭水利部駐區(qū)流域管理機構(gòu)、交通部駐區(qū)海事局、駐軍等平行部門，從而很難有充足的權(quán)威去有效履行對同一海域統(tǒng)一管理的職能和使命。另外，我國從中央到地方，并存著海洋行政管理機構(gòu)和環(huán)境保護機構(gòu)（國家以及地方各級環(huán)保局）兩套人馬，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，前者主要管理海洋，后者主要管理陸地。這樣的職能分工就使得同一海域內(nèi)出現(xiàn)了兩套環(huán)境治理管理機構(gòu)，這不僅使有限的區(qū)域管理權(quán)力資源難以集中支配使用，而且導(dǎo)致兩個部門間常引發(fā)爭議，從而耗散了區(qū)域統(tǒng)一管理的權(quán)力。

（三）跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境合作治理法律保護不完善

目前，我國已經(jīng)制定的《海洋環(huán)境保護法》為長三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護提供了一定的法律保障，但是關(guān)于跨區(qū)合作治理的規(guī)定過于原則，難以操作。比如該法第七條第二款規(guī)定，“毗鄰重點海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，可以建立海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織，負責實施重點海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護工作”。顯然，這款規(guī)定為長三角二省一市建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制提供了法律依據(jù)，然而該規(guī)定過于原則，對合作組織的性質(zhì)及對海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門和地方政府之間的權(quán)屬關(guān)系都沒有明確，在現(xiàn)實中反而成為區(qū)域立法的一大難點。同樣，該法第八條規(guī)定“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決。跨部門的重大海洋環(huán)境保護工作，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)未能解決的，由國務(wù)院作出決定?！贝艘?guī)定同樣缺乏可操作性，因為法律沒有規(guī)定相應(yīng)的跨區(qū)域事務(wù)處理協(xié)商機制與監(jiān)督機制，致使地方政府在跨區(qū)域事務(wù)處理中無從依據(jù)，當然沒有監(jiān)督之可能。[9]

三、海洋生態(tài)環(huán)境治理中府際協(xié)調(diào)的建議

雖然海洋環(huán)境問題從其影響范圍而言，可能波及全球性，但人類活動及近海海域獨特的自然地理特點，折射出區(qū)域共同環(huán)境利益的存在，決定了海洋環(huán)境問題治理明顯的區(qū)域性特征。[2]長三角經(jīng)濟區(qū)的近海海域作為一個由兩省一市海域組成的海洋區(qū)域，其海洋環(huán)境問題的治理需要既符合各自特點，又可以超越地方主義，具有區(qū)域范圍內(nèi)宏觀性的特殊管理方式，也就是府際協(xié)調(diào)治理。府際協(xié)調(diào)治理海洋生態(tài)環(huán)境是遵循海洋自然區(qū)域的生態(tài)性，通過毗鄰?fù)缓Ｓ虻母餍姓^(qū)的合作治理，來實現(xiàn)海洋環(huán)境管理[9]。長三角經(jīng)濟區(qū)府際協(xié)作必將是長三角海域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)管理的重心及重要實現(xiàn)路徑，有效的府際協(xié)商合作是解決長三角海域海洋環(huán)境問題的關(guān)鍵。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念

理念是行動的先導(dǎo)，要有效地進行跨區(qū)域的環(huán)境治理，尤其要保證環(huán)境治理的可持續(xù)，首先要進行理念創(chuàng)新，去除“各掃門前雪”的舊有治理理念，確立“共贏”和“協(xié)同”的理念。利益問題實為區(qū)域環(huán)境污染得不到有效解決的關(guān)鍵問題之一。例如，長三角各地方政府如果沒有區(qū)域整體的環(huán)境利益之觀念，而只抱“獨善其身”的心態(tài)，那么各地的環(huán)境保護目標也是無法得以實現(xiàn)的。所以，重要的是樹立起自己的利益是建立在他人利益基礎(chǔ)之上、自己的環(huán)境狀況與他人的環(huán)境狀況“唇齒相關(guān)”的意識，在互利互信基礎(chǔ)上以實現(xiàn)區(qū)域整體的環(huán)境利益。地方政府要樹立開放合作的理念，擯棄傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”，主動融入?yún)^(qū)域治理體系之中，堅持區(qū)域公共利益價值取向，以合作協(xié)調(diào)的態(tài)度來解決問題，實現(xiàn)區(qū)域公共治理最優(yōu)化。其次，在長三角海洋環(huán)境治理中，應(yīng)充分借助“長三角”的概念，挖掘“長三角生態(tài)圈”的內(nèi)涵，夯實“長三角海域”作為一個整體的“生態(tài)區(qū)域”的內(nèi)涵概念，強化區(qū)域認同[10]。

（二）構(gòu)建多元化的府際網(wǎng)絡(luò)治理機制

作為運作穩(wěn)定、持續(xù)，并可預(yù)見的海洋區(qū)域治理機制，科層機制曾經(jīng)盛行一時。但是這個理想化的科學設(shè)計已不適合復(fù)雜性、動態(tài)性和多元性的海洋環(huán)境?？v向來看，上下級靠垂直的命令系統(tǒng)來指揮和溝通，由于存在眾多的行政層級，因而容易出現(xiàn)信息鏈障礙，導(dǎo)致治理協(xié)調(diào)不暢和反應(yīng)遲緩。橫向來看，嚴格的分工造成了部門之間“壁壘森嚴”，難以真正溝通合作。隨著社會領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域社會組織力量的發(fā)展，政府作為公共領(lǐng)域壟斷者的中心治理機制已經(jīng)發(fā)生改變，治理機制的重心開始朝著多中心的網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)移。海洋環(huán)境治理的主體并非是唯一的，可以是政府，也可以是私人機構(gòu)或非營利的社會組織。網(wǎng)絡(luò)治理模式打破了傳統(tǒng)的層級制的行政模式和自上而下的政策執(zhí)行模式，強調(diào)治理主體之間通過交換而達到協(xié)調(diào)、信任與合作。如為保障長三角海洋生態(tài)環(huán)境治理順利進行，引入公眾參與的監(jiān)督評估機制，公眾有權(quán)對項目全過程中任何有地方利益傾向的行為進行監(jiān)督、質(zhì)疑，從而有效監(jiān)督地方政府濫用權(quán)力對污染企業(yè)進行地方保護，有效禁止各類企業(yè)在沿海進行掠奪性海洋開發(fā)。

（三）提升區(qū)域空間海洋生態(tài)環(huán)境管制

海洋功能的復(fù)合性使海洋生態(tài)環(huán)境管制需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權(quán)衡。海洋環(huán)境與資源處于同一個水體中，海洋生態(tài)環(huán)境管制需要考慮特定歷史階段社會經(jīng)濟對環(huán)境的要求和對資源的需求，在社會可接受水平下，制定有利于長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定保護海洋重要生態(tài)功能的法規(guī)，完善區(qū)域海洋監(jiān)測體系、強化區(qū)域海洋執(zhí)法監(jiān)管，建立有效的區(qū)域陸海環(huán)境綜合整治協(xié)調(diào)機制[11]，實施區(qū)域綜合管制。如長三角沿海政府還可以等利(害)交換關(guān)系為核心內(nèi)容，要求收益大于付出的地區(qū)做出補償，付出大于收益的地區(qū)則接受補償，具體可通過資金補償、實物補償、政策補償、智力補償?shù)榷喾N方式[8]108建立穩(wěn)定可靠的生態(tài)保護投入機制以及與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補償機制。同時，根據(jù)各地生態(tài)和資源稟賦，統(tǒng)一規(guī)劃各類主體功能區(qū)域，探索建立差別化的海域生態(tài)、海洋資源利用政策；建立區(qū)域污染事故應(yīng)急機制，確保海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)治理的連續(xù)性和有效性。

（四）采用污染物入海申報許可和總量控制制度

抑制長三角近海環(huán)境污染的重要措施是建立污染物入?？偭靠刂浦贫群臀廴疚锱藕Ｉ陥笤S可制度[12]。對所有排海的路源排污口和污染物實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在重點海域?qū)嵤┖Ｓ颦h(huán)境目標控制、陸源排污入?？偭靠刂?、海域容量總量控制和海洋產(chǎn)業(yè)排污總量控制，協(xié)調(diào)海陸污染物排放總量控制，把實現(xiàn)海洋環(huán)境目標與區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合起來，將海洋環(huán)境污染控制與陸源污染治理并重，從而控制污染物入海的有序和適度，科學有效地充分利用海洋自凈能力這個天然環(huán)境資源，為長三角地區(qū)現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是沿海經(jīng)濟發(fā)展提供污水排海出路。

（五）健全府際間海洋環(huán)境協(xié)調(diào)治理的法律規(guī)范

長三角區(qū)域統(tǒng)一的法規(guī)，是實現(xiàn)府際治理的基礎(chǔ)條件，有利于防止沿海政府合作治理中的機會主義行為，保障區(qū)域合作關(guān)系健康發(fā)展。一是國家層面的法律規(guī)范。國家立法首先應(yīng)打破行政區(qū)劃的束縛，對已經(jīng)成型或基本成型的區(qū)域（如長三角）給予法律上的確認，對區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)的權(quán)利范圍、職責、運作機制等予以明確、具體規(guī)范。二是要促進各區(qū)域之間的海洋環(huán)境協(xié)同治理，消除地區(qū)性壁壘，為跨地區(qū)的合作行為提供法律依據(jù)。長三角府際可根據(jù)實際情況盡快落實《長三角二省一市環(huán)境保護合作協(xié)議》，并通過各地方人大的一致確認，上升到地方法的高度，從而以法律的形式明確政府合作的范圍和權(quán)利賦予方式；確立合作的規(guī)則，規(guī)范合作各方的行為；強化合作組織責任。同時法律應(yīng)確立糾紛解決機制，加大對違法行為的處罰力度，對地方政府采取非規(guī)范行為所造成的經(jīng)濟和其他方面損失應(yīng)做出經(jīng)濟賠償?shù)囊?guī)定。[13]

注釋：

①為研究便利,本文主要以跨省級行政單位的政府為分析對象,因此這里的地方政府是指長三角海域所處兩省一市，具體地說就是江蘇省、浙江省和上海市地方政府。

[1]王勇.論流域水環(huán)境保護的府際治理協(xié)調(diào)機制[J].社會科學,2009(3):26-36.

[2]鈄曉東.區(qū)域化調(diào)整方法與區(qū)域合作路徑——區(qū)域海洋環(huán)境的法律治理問題研究[C]//浙江省首屆海洋經(jīng)濟發(fā)展法治論壇.2009:198-212.

[3]崔旺來.政府在海洋公共產(chǎn)品供給中的角色定位[J].經(jīng)濟社會體制比較,2009,146(6):108-113.

[4]佘之祥,駱永明.長江三角洲水土資源環(huán)境與可持續(xù)[M].北京:科學出版社,2007:1-65.

[5]楊愛平.論區(qū)域一體化下的區(qū)域間政府合作[J].公共管理學報，2009(3):67-70.

[6]鄭翰獻.跨區(qū)域政府合作的制度創(chuàng)新——以大運河開發(fā)和管理為例[EB/OL].(2009-09-27)[2011-01-01].http://qtll.hzxcw.gov.cn/zxzxx/xxth/content/2009-09/27/content_2219352.htm.

[7]崔旺來.海洋經(jīng)濟時代政府管理角色定位[J].中國行政管理,2009,294(12):55-57.

[8]王勇.政府間橫向協(xié)調(diào)機制研究—跨省流域治理的公共管理視角[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[9]崔鳳，趙晶晶.長三角近海海洋環(huán)境管理立法研究[J].東方論壇,2008(1):106-110.

[10]陳莉莉.論長三角海域生態(tài)合作治理：緣起及策略[J].生態(tài)經(jīng)濟,2011(4):168-171.

[11]管華詩，王曙光.海洋管理概論[M].青島：中國海洋大學出版社，2008：88-93.

[12]鄭玉歆，鄭易生，王世汶.中國環(huán)境和發(fā)展評論[M].北京:社會科學文獻出版社，2001:66-84.

[13]操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武漢大學學報,2008(3):250-255.