曹升生

石油是關(guān)乎美國經(jīng)濟發(fā)展與國家安全的重要戰(zhàn)略資源，動用軍事力量維護(hù)石油安全也因此成為美國國家戰(zhàn)略的重要組成部分。在世紀(jì)之交，美國在非洲發(fā)現(xiàn)了另一個前景廣闊的石油產(chǎn)地。但由于非洲安全局勢動蕩不安，以及自認(rèn)為同中國存在競爭，所以時任美國總統(tǒng)的布什于2007年2月宣布建立一個專門處理非洲事務(wù)的非洲司令部。它標(biāo)志著美國政府對非洲石油關(guān)乎美國國家安全的確認(rèn)。

一、非洲石油對美國國家安全的意義

維護(hù)石油安全是美國國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。所謂石油安全，按照美國能源問題專家邁克爾·克萊爾(M ichael K lare)的說法，是指石油生產(chǎn)與運輸?shù)陌踩唧w包含三個方面的內(nèi)容：基建和資產(chǎn)的安全，比如對煉油廠、管道、運輸設(shè)備、海上油田和海上通訊網(wǎng)絡(luò)等的保護(hù)；政權(quán)保護(hù)，即對那些愿意將自己國家的儲藏石油向國外市場開放的政權(quán)提供軍事保護(hù)；確保進(jìn)入，即動用軍事力量保證不間斷地進(jìn)入關(guān)鍵的石油產(chǎn)區(qū)，如波斯灣[1]。美國的石油安全與其自身的石油生產(chǎn)、消費歷史息息相關(guān)。

美國自19世紀(jì)50年代開始進(jìn)口石油，1994年進(jìn)口石油開始超過國產(chǎn)石油，至2000年美國進(jìn)口石油為1150萬桶，占總體消費量的58%。這就激起了美國人對于石油安全的思考。2001年4月，美國賴斯大學(xué)詹姆斯·貝克三世公共政策研究所和思想庫對外關(guān)系委員會共同發(fā)布了《戰(zhàn)略能源政策：21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》報告，其主旨為：一個連貫的能源政策必須將外交、國家安全和國際貿(mào)易、國內(nèi)問題綜合起來，能源尤其應(yīng)在外交中占有地位，美國能源獨立是不可能的，世界石油集中在中東的事實導(dǎo)致了全球經(jīng)濟因受幾個主要產(chǎn)油國國內(nèi)局勢的影響而極端脆弱。為此它提出多項建議，包括提高美國能源類型的多樣化和來源的多元化；提供充足的武力，以防止任何私人機構(gòu)和國家造成能源短缺[2]。

出身于石油公司的美國副總統(tǒng)切尼對世界石油行情了然于心，自然知道雪佛龍-德士古、?？松?美孚等石油巨頭早已聞風(fēng)而動，在西非收獲累累。2001年5月由他擔(dān)綱的“國家能源政策調(diào)查”小組發(fā)布《國家能源政策》，指出：實現(xiàn)石油來源的多元化是美國急需解決的一個重要問題；含硫量低、符合高規(guī)格提煉要求的非洲石油，有望與南美、里海一道成為美國石油和天然氣市場的重要來源地[3]。

2002年1月，以色列游說組織鼓動其高級戰(zhàn)略與政治研究所（IASPS）在華盛頓召開了一次有關(guān)非洲石油與美國國家安全的研討會。來自國務(wù)院信息局的羅伯特·墨菲（Robert Murphy）強調(diào)，非洲石油為美國提供了一個實現(xiàn)石油來源多元化的大好機會：擁有已探明的80億存儲量和40多種原油的非洲石油，目前為美國提供了15.3%的進(jìn)口原油；且以年均1.6%的速度增長，至 2020年會占到美國進(jìn)口原油的17%的份額。與會的石油公司吁請美國政府和軍方提供相應(yīng)保護(hù)。到會的負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的美國助理國務(wù)卿沃爾特·坎斯坦(Walt Kanstein)強調(diào)指出，非洲石油對美國具有戰(zhàn)略利益，并且這種重要性將日益上升和重要[4]。研討會后，此次會議成員又組建了“非洲石油政策起草小組”（AOPIG），發(fā)布了《非洲石油——美國國家安全與非洲發(fā)展的優(yōu)先選擇》白皮書，用三個“重新”（重新塑造/重新評價/重新估量reshape/reassess/revalue)）鼓動美國政府重新思考其對非政策，并詳細(xì)論證了建立非洲司令部對于捍衛(wèi)美國在西非的石油安全的重要性。“展望2015年非洲將為美國每日提供250萬桶原油的前景，布什政府實現(xiàn)石油來源多元化的雄偉藍(lán)圖就觸手可及了。以俄羅斯、里海、南美和西非石油產(chǎn)量大幅度提高為標(biāo)志的全球石油變局，有助于美國重新評價它的全球聯(lián)盟體系”[5]。此次會議的意義，是繼《國家能源政策》在理論上承認(rèn)了非洲石油對美國國家安全不可或缺之后，促使美國政府為此付諸行動[6]。

2002年4月，“非洲”和“美國國家安全”歷史性地出現(xiàn)在美國國防部文件的同一個語句里。6月，美國能源部長斯潘塞·亞伯拉罕對眾議院國際關(guān)系委員會說：“非洲能源對我們的能源安全起著越來越重要的作用”。此后，美國對西部非洲國家發(fā)起了一場全方位的能源外交攻勢。

2004年5月，思想庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)布了報告《提高美國對非投入：七個加強美國對非政策的建議》，第一個建議就是起草一個針對非洲的能源政策[7]。

同年7月，美國國會就召開了“幾內(nèi)亞灣石油與美國能源政策”聽證會，對幾內(nèi)亞灣國家的石油潛力進(jìn)行了詳細(xì)論證[8]。2005年7月，該思想庫直接向國務(wù)卿鮑威爾遞呈報告《美國對幾內(nèi)亞灣治理和安全的戰(zhàn)略態(tài)度》，指出美國多重利益在西非幾內(nèi)亞灣匯聚，尤其是日益上升的能源利益；建議將幾內(nèi)亞灣列為美國對非政策中高度優(yōu)先地區(qū)；以現(xiàn)有的里海能源特別顧問為藍(lán)本，在總統(tǒng)和國務(wù)卿之下設(shè)立一個特別助理以協(xié)調(diào)美國的政策，提升在該地區(qū)的外交存在[9]。

正是在上述力量的作用下，美國政府逐漸確定了非洲石油對于美國實現(xiàn)石油來源多元化、從而有利于美國外交縱橫自如，對維護(hù)國家利益具有非常重要的意義。

二、美國在非洲石油開發(fā)中面臨的問題

非洲雖然盛產(chǎn)石油，但其開發(fā)環(huán)境卻極其惡劣和危險：政府普遍腐敗無能，艾滋病流行，政治動亂和內(nèi)戰(zhàn)肆虐，海盜橫行。海疆安全問題尤其嚴(yán)重，2001年至2008年撒哈拉南部非洲共發(fā)生683起海盜襲擊事件，其中西非370起（尼日利亞2006-2008年就發(fā)生94起）、東非274起、中非10起、南部非洲21起[10]。2005年國際貨幣基金組織的一份報告就詳細(xì)列舉了西非幾內(nèi)亞灣產(chǎn)油國的產(chǎn)量及惡劣的開發(fā)環(huán)境[11]。

積貧積弱的非洲國家有大量的穆斯林人口，這種人口構(gòu)成在9·11事件后更具有極其危險的寓意，因為“文明沖突論”似乎已被證明。美國第五大石油進(jìn)口國尼日利亞，在2006年就曾因尼日爾三角洲地區(qū)的暴亂而導(dǎo)致石油減產(chǎn)17%。尼日利亞人口1.33億，被北部的穆斯林（6500萬）和南部的基督教所分割，是非洲大陸上穆斯林人口最多的國家。1999年以來，預(yù)計有1萬多人死于宗教派系沖突。根據(jù)一位美國官員的預(yù)測，美國所能遇到的最糟糕情況是，一位北部穆斯林軍官或政客通過民主或非法的手段成為尼日利亞總統(tǒng)，那么，美國將面對一個穆斯林人口三倍于伊拉克的國家掌控著巨大的石油資源，這樣一個狀況將促使美國投入遠(yuǎn)大于伊拉克戰(zhàn)爭規(guī)模的軍事力量。

除了開發(fā)環(huán)境惡劣外，美國在非洲開發(fā)石油時還將直面中國、印度、韓國、馬來西亞等后來者的競爭。中國自1993年成為石油凈進(jìn)口國之后，石油消費和石油需求日益飛速攀升，至今已是僅次于美國的世界第二大石油消費國和進(jìn)口國，2006年中國石油消費中47.6%依賴進(jìn)口，其中30%就來自非洲[12]。受蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟需求所推動，中國急速地在全球?qū)で笫?，其中一個重要目標(biāo)就是非洲，已在多個非洲國家獲得石油探測和開采權(quán)。另外，中國現(xiàn)今是僅次于美國的第二大貿(mào)易伙伴，還通過包括中非論壇在內(nèi)的一系列雙邊和多邊協(xié)議同47個非洲國家建立了外交關(guān)系。這些因素再加上非洲國家在聯(lián)合國等多邊組織中對中國的支持，促使美國認(rèn)為中國和非洲發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系對美國構(gòu)成了威脅。在“如何擊敗中國”旗號的蠱惑下，美國一些戰(zhàn)略家別有用心地圖謀遏制中國在非洲尋油的努力。著名非洲問題專家丹尼爾·沃爾曼和能源問題專家邁克爾·克萊爾提出“中美瓜分非洲石油”論，強調(diào)中國國防戰(zhàn)略已將維護(hù)石油安全作為其核心使命之一，極力鼓吹美國遏制中國[13]。以遺產(chǎn)基金會為代表的思想庫更是推波助瀾，認(rèn)為中國強勢挺進(jìn)非洲，以不帶任何政治條件的方式同非洲開展貿(mào)易，尤其在蘇丹達(dá)爾富爾危機中的表現(xiàn)，已經(jīng)沖擊了西方的貿(mào)易和援助模式，危害了美國和西方的價值觀[14]。以此為鑒，美國學(xué)者、思想庫和軍官對中國挺進(jìn)非洲的背景、動機、內(nèi)容和影響，以及美國應(yīng)對的必然性、可行性、方法和意義進(jìn)行了深入研究，力圖遏制和規(guī)范中國[15]。雖然事實是，中國因技術(shù)上的落后和金融上的匱乏不能涉足深海石油開采（非洲石油主要儲藏在深海），而且投資的都是西方國家所輕視或放棄的油田，再加上同西方國家的貿(mào)易量占非洲所有外貿(mào)總量的70%，所以對西方并未構(gòu)成實質(zhì)性的威脅[16]。

上述因素促使美國在2002年后擴大和更新了對非軍事援助項目和反恐項目。2002年，非洲危機行動培訓(xùn)和援助項目（ACOTA）取代了克林頓的ACRI（非洲危機反應(yīng)計劃），涵蓋所有非洲國家，真正具有軍事意義的項目乃是聯(lián)合任務(wù)部隊——非洲之角（CJTF-HOA）,該項目創(chuàng)辦于2003年，擁有1600名美國士兵，年度行動預(yù)算為3.3億。美國在非洲還有如下軍事項目：

1、國際軍事教育和培訓(xùn)計劃（IMET）。該計劃就是在美國軍校為非洲軍官提供培訓(xùn)，事實上幾乎所有非洲國家都參加了該計劃；

2、對外軍事銷售項目（FMS）。國防部國防安全合作署將美國軍事設(shè)備賣給非洲國家；2008年美國將800萬軍事裝備賣給了撒哈拉南部國家，把約600萬軍事裝備出售給了馬格里布國家；

3、非洲海岸和邊界安全項目（ACBSP）。美國通過該項目為非洲國家的陸上和海上疆界巡邏提供特殊的軍事設(shè)備；

4、多余防衛(wèi)條款項目（EDA）。美國將多余的軍事裝備轉(zhuǎn)售給所選定的非洲國家；

5、基地使用協(xié)議。美國同許多非洲國家達(dá)成適用軍事基地的協(xié)議，憑此美國可以進(jìn)行偵測、挺進(jìn)等軍事行動；

6、在幾內(nèi)亞灣的海軍行動。歐洲司令部的海軍第六艦隊經(jīng)常性地在西非幾內(nèi)亞灣活動，并且同該地區(qū)國家達(dá)成了幾個海軍協(xié)定[17]。

非洲司令部就是上述軍事項目和活動的擴大和升華。

三、美國動用軍事力量保衛(wèi)石油安全的內(nèi)在邏輯

美國先前一直認(rèn)為非洲是歐洲的后院，其資源主要服務(wù)于西歐經(jīng)濟發(fā)展，所以在很長時間內(nèi)沒有插足非洲，在冷戰(zhàn)期間的投入也是出于阻遏蘇聯(lián)勢力在非洲擴散的目的，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國選擇了隔岸觀火的選擇性干預(yù)戰(zhàn)略。具體而言，選擇東、南、西、北非各個地區(qū)最為重要的國家（肯尼亞、南非、尼日利亞和埃塞俄比亞）作為重點外交對象，督促其提高治理水平，想通過非洲國家政府之手來實現(xiàn)對廣大非洲人民的統(tǒng)治，達(dá)成和平和穩(wěn)定的局面，以使非洲的洪水猛獸不至于外溢至美國。美國國務(wù)院到1967年才設(shè)立非洲事務(wù)局，1999年才成立專門的非洲事務(wù)研究機構(gòu)。美國官員處理非洲問題堅持三個原則：第一，不要多花錢；第二，不要引起兩黨分歧；第三，不能凌駕于其他地區(qū)問題之上。相應(yīng)地，美國的全球軍事部署都集中在歐洲和太平洋，置非洲于無關(guān)緊要的地位。1983年，里根當(dāng)局將整個非洲分散在歐洲司令部、太平洋司令部和中央司令部中：歐洲司令部除管轄歐洲、以色列之外，還管轄42個非洲國家；中央司令部管理包括非洲之角在內(nèi)的8個非洲國家；太平洋司令部轄區(qū)包括馬達(dá)加斯加、塞舌爾、毛里塔尼亞等非洲國家。這種設(shè)置造成的結(jié)果就是，非洲地區(qū)的問題從未在國防部躍升到一個能跟其重要性相對稱的位置。

反過來說，美國非洲司令部的成立，非洲戰(zhàn)略地位的上升，深刻說明了以石油為驅(qū)動力的全球經(jīng)濟中地緣經(jīng)濟和地緣政治變遷的內(nèi)在規(guī)律。非洲石油在美國進(jìn)口石油的份額從2000年的14.50%增長到2005年的18.05%和2006年的22%(05、06年中東石油分別占美國進(jìn)口石油的17.6%和14%)[18]。2006年布什總統(tǒng)信心滿滿地宣布：“在2025年之前，目前美國從中東進(jìn)口石油的75%將被其它來源的石油取代”[19]，同年美國《國家安全戰(zhàn)略》宣稱“非洲具有不斷增長的戰(zhàn)略重要性，是當(dāng)局的高度優(yōu)先地區(qū)”[20]。

美國一些戰(zhàn)略家的言論也可以提供佐證。丹尼爾·沃爾曼(Daniel Volman)早在2003年就曾指出：隨著非洲石油對布什能源政策重要性的日益明晰，美國必將進(jìn)行直接軍事干涉[21]。邁克爾·克萊爾也曾指出，切尼報告中對獲取不斷增加的進(jìn)口石油的強調(diào)，預(yù)示著美國將致力于掃除阻礙開發(fā)國外石油的障礙（政治的、經(jīng)濟的、法律的、后勤的）；由于主要產(chǎn)油國均位于動亂頻仍的地區(qū)，所以單憑經(jīng)濟和外交是不可能獲取國外石油的，為此美國必將加強與供應(yīng)國的外交談判，同時動用軍事力量介入供應(yīng)國國內(nèi)事務(wù)和其地區(qū)事務(wù)[22]。遺產(chǎn)基金會能源問題專家科恩撰文指出，中東政治，尤其是波斯灣軍事?lián)渌访噪x，對美國石油安全不利。為此，美國必須做好中東局勢失控的預(yù)防，加強戰(zhàn)略石油儲備，擴大石油來源，比如西非、中亞、拉美等地區(qū)[23]。

2006年，對外關(guān)系委員會發(fā)表了《美國依賴石油的國家安全后果》報告，認(rèn)為美國能源環(huán)境已經(jīng)今非昔比，除了美國能源政策之外，一切都變了。文章追溯了美國石油消費歷史，剖析了世界石油生產(chǎn)與消費前景，探討了石油供應(yīng)斷裂和石油運輸受阻對美國GDP的影響。該報告詳細(xì)列舉了石油輸出國利用石油作為外交工具追求不利于美國利益的手法，比如，首先是執(zhí)行有害于美國的外交政策，如伊朗的大規(guī)模殺傷性武器，俄羅斯利用天然氣對西歐施加影響；其次是拉攏其他美國盟友從而離間西方，等等。至于美國的應(yīng)對之策，文章認(rèn)為應(yīng)該加強石油利用率，加大對可替代能源的研究，增大戰(zhàn)略石油儲備（從先前的6個月延長到9個月），擴大石油來源多元化，等等[24]。2009年，蘭德公司發(fā)表了《進(jìn)口石油與美國國家安全》報告，認(rèn)為美國探求進(jìn)口的努力不限于波斯灣，自1990年以來，美國已經(jīng)深化和加強了同新興石油產(chǎn)地如西非、拉美和中亞等地區(qū)國家的關(guān)系。其中，美國在西非幾內(nèi)亞灣已經(jīng)投入了相當(dāng)?shù)能娛铝α?，即便是中等程度的。該報告分析了美國各司令部職?zé)中維護(hù)石油安全的比例及相關(guān)預(yù)算，指出非洲司令部保衛(wèi)能源安全使命的比例為30%，僅次于看管中東石油的中央司令部的50%[25]。

美國海軍研究生院研究員利蒂希亞·勞森（Letitia Law son）將冷戰(zhàn)后美國對非政策劃分為四個階段：世界新秩序階段、從非洲撤離階段、非洲方案解決非洲問題階段和9·11事件后的覺醒階段，并指出，反恐戰(zhàn)爭沒有改變非洲在美國戰(zhàn)略地圖上的位置，而非洲巨大的石油儲量和反擊中國才是刺激美國關(guān)注非洲的核心因素[26]。她的結(jié)論可謂深中肯綮。

四、結(jié)論

動用軍事力量來保衛(wèi)石油安全，并非美國現(xiàn)今的創(chuàng)造。驗之于歷史，則是中央司令部就淵源于卡特總統(tǒng)在1980年為應(yīng)對蘇聯(lián)入侵阿富汗和伊朗革命所建立的快速反應(yīng)聯(lián)合部隊（RDJTF）。它的內(nèi)涵，就是卡特所宣稱的美國會動用包括軍事力量在內(nèi)的手段維護(hù)中東石油，即“卡特主義”。此后老布什政府發(fā)動海灣戰(zhàn)爭，克林頓政府在里海地區(qū)的舉動，都一脈相承地標(biāo)示了美國對石油安全的關(guān)注和投入。由此言之，非洲司令部是卡特主義在新時代施之于非洲的新實踐。

注釋：

①“文明沖突論”是由哈佛大學(xué)教授塞繆爾·亨廷頓于1993年提出的一種國際關(guān)系理論，其核心理論為：未來世界的國際沖突的根源將主要是文化的而不是意識形態(tài)的和經(jīng)濟的，全球政治的主要沖突將在不同文明的國家和集團(tuán)之間進(jìn)行，文明的沖突將主宰全球政治，文明間的（在地緣上的）斷裂帶將成為未來的戰(zhàn)線；國際政治的核心部分將是西方文明和非西方文明及非西方文明之間的相互作用。具體而言，就是以美國為首的西方文明，很有可能與以中國為核心的儒家文明，和信奉伊斯蘭教的穆斯林國家發(fā)生戰(zhàn)爭。

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