蔣積偉 唐明勇

俗語說：“天有不測風(fēng)云，人有旦夕禍?！?。人類社會發(fā)展過程中，時(shí)刻都會遭遇各種各樣的突發(fā)性事件。因此，危機(jī)的研究自然得到學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注。公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)[1]。在面對公共危機(jī)時(shí)，動員是一種常用的危機(jī)處理手段?！皠訂T”一詞最初是一個(gè)軍事用語，主要是“做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備”和“進(jìn)行戰(zhàn)備”的意思。隨著時(shí)代的發(fā)展，“動員”被廣泛運(yùn)用于非軍事領(lǐng)域。2002年7月商務(wù)印書館出版的《現(xiàn)代漢語詞典》將動員定義為“發(fā)動人參加某項(xiàng)活動”[2]。

近年來，基于對公共危機(jī)管理實(shí)踐的思考，學(xué)術(shù)界有些人提出危機(jī)管理應(yīng)該“告別動員”[3]，由此引起了“動員”必要性的爭論。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這樣一場爭論的原因在于，對動員的有效性，學(xué)術(shù)界缺乏一個(gè)科學(xué)的評價(jià)體系。而明確這樣一個(gè)評價(jià)體系非常重要，有些學(xué)者認(rèn)為危機(jī)管理應(yīng)該告別動員，這跟動員有效性的評價(jià)有直接關(guān)系，因?yàn)樗麄儧]有全面的考量一種動員方式的優(yōu)缺點(diǎn)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，動員的有效性和社會參與程度直接相關(guān)[4]，這種看法并不全面。一個(gè)完整的評價(jià)體系應(yīng)該包括三個(gè)層次的指標(biāo)：一是參與程度。參與程度還要區(qū)分主動參與還是被動參與，這兩者的效果是不同的。二是參與效率。參與程度與參與效率并不總是成正比，只有在參與具備了有序性等特征時(shí)，兩者才會成正比。第三是價(jià)值觀念、思想觀念的變化。關(guān)于社會動員，鄭永廷曾經(jīng)這樣定義過：“所謂社會動員，就是廣義的社會影響，也可以稱之為社會發(fā)動。它是指人們在某些經(jīng)常、持久的社會因素影響下，其態(tài)度、價(jià)值觀與期望值變化和發(fā)展的過程”[5]。這個(gè)概念的獨(dú)到之處在于從思想層面上定義社會動員，因?yàn)橹挥兴枷氤瘎訂T目標(biāo)有利或一致的方向改變時(shí)，社會動員才能達(dá)到預(yù)期的效果。但是，鄭永廷先生所說的變化不是一種持久的變化，僅僅是動員客體在參與到危機(jī)處理之前，在政府和社會的動員下，思想和態(tài)度上發(fā)生的變化。筆者認(rèn)為，從危機(jī)管理的角度講，評價(jià)動員是否具有有效性，還要看危機(jī)結(jié)束后人們思想和價(jià)值觀有無持續(xù)變化，比如人們在抗災(zāi)救災(zāi)后防災(zāi)減災(zāi)意識的提高。本文試圖以危機(jī)動員有效性的三個(gè)維度為視角，以自然災(zāi)害動員為例，從動員模式、手段、口號及目標(biāo)四個(gè)方面探討當(dāng)今公共危機(jī)動員的有效策略。

一、建構(gòu)良性的混合動員模式

社會學(xué)家康豪瑟認(rèn)為：一個(gè)良性的社會應(yīng)該是一個(gè)三層結(jié)構(gòu)，政治精英——中層組織——民眾。獨(dú)立于國家力量之外的社會中層組織，能為大眾提供交往和討論的平臺從而增加民眾的現(xiàn)實(shí)感，能夠?qū)е麓蟊娎婧驼J(rèn)同感的多樣化，能夠作為大眾和政治精英之間的一個(gè)緩沖力量從而使大眾不直接受精英的操縱。但是，如果社會變化削弱了社會中層組織的力量使得精英和民眾面對面接觸的話，就會形成很容易產(chǎn)生大規(guī)模社會運(yùn)動和革命的大眾社會[6]。歷史條件使然，新中國成立初期，確立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，國家與社會之間是一種“強(qiáng)國家——弱社會”的關(guān)系，即國家功能無限放大，而社會本身發(fā)育極不成熟，處于國家的絕對控制之下，這就為大規(guī)模社會運(yùn)動的產(chǎn)生提供了可能性。而內(nèi)在動員結(jié)構(gòu)的形成，則使這種可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。內(nèi)在動員結(jié)構(gòu)是指在一個(gè)社會運(yùn)動動員沒有開始前，該社會運(yùn)動就已經(jīng)有了一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、等級和功能分明的組織，該社會運(yùn)動動員的相當(dāng)一部分是在組織內(nèi)部進(jìn)行的。這種組織形式把組織中的每一個(gè)成員通過層次分明的從基層到中央的結(jié)構(gòu)、上下等級嚴(yán)格的關(guān)系，把組織內(nèi)部各個(gè)分支的成員自下而上地吸收到了一個(gè)嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)中。中國的黨政組織具備了這種特征。因此，建國以來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國公共危機(jī)動員采取的都是政治動員模式。

以自然災(zāi)害為例，建國后自然災(zāi)害動員主要是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)密的組織（包括黨組織和政府組織以及在黨和政府控制下的群眾組織）來實(shí)現(xiàn)的。有些學(xué)者稱之為“層級式運(yùn)作模式”，這種運(yùn)作模式，就是在一項(xiàng)工作任務(wù)布置下來之后，利用現(xiàn)有的組織系統(tǒng)，逐級展開，層層發(fā)動，從而保證工作任務(wù)的迅速貫徹和有效完成[7]。建國初期的一篇報(bào)道較好地描繪了村一級動員主體的動員工作:“春耕、防旱的宣傳任務(wù)一經(jīng)布置到村，村支部就在黨、團(tuán)員會議和宣傳員大會上進(jìn)行動員；同時(shí)經(jīng)過其他各種會議向村干部、人民代表、勞動模范、互助組長、民兵、婦女識字班學(xué)員、小學(xué)和民校的教員、讀報(bào)組長、民間藝人等進(jìn)行動員。然后以黨的宣傳員為骨干，吸收宣傳工作中的積極分子組成強(qiáng)大的宣傳隊(duì)伍，按組、按戶、按片分工包干，一齊出動，向全村群眾展開宣傳活動”[8]。這正是運(yùn)用“層級式運(yùn)作方式”進(jìn)行動員的表現(xiàn)。

政治動員往往會不自覺地運(yùn)用權(quán)威地位和政治權(quán)利等強(qiáng)制力量向動員客體進(jìn)行直接介入和宣傳灌輸?shù)?，因此動員主體帶有強(qiáng)制性，而動員客體，則具有較強(qiáng)的被動性和依附性。在這種動員模式下，動員的效率成為政治體系關(guān)注的核心問題。運(yùn)作的高效率和很強(qiáng)的自我保護(hù)能力，成為政治動員模式的優(yōu)勢。但是，政治動員模式的缺陷就同它的優(yōu)勢一樣明顯。它一方面容易使社會公眾對黨和國家產(chǎn)生依賴心理，使民眾自主應(yīng)對危機(jī)的能動性、積極性和創(chuàng)造性欠缺。新中國成立至今，中共及其政府領(lǐng)導(dǎo)人們抗災(zāi)救災(zāi)的歷史已經(jīng)有60余年，但人們的防災(zāi)減災(zāi)意識依然薄弱，在面臨自然災(zāi)害時(shí)，人們自主抗災(zāi)救災(zāi)的能力依然不足，這與長期的政治動員模式是有密切關(guān)系的。另一方面，它在運(yùn)行中往往著眼于危機(jī)的短期解決和應(yīng)急處理，而忽視長期后續(xù)效應(yīng)。此外，政府的“政治動員”模式習(xí)慣性地把某些問題當(dāng)作政治問題，往往會淡化對于法律的需求，阻礙了救災(zāi)法制化建設(shè)的進(jìn)程。在最危急的時(shí)刻，“政治動員”具有無可比擬的優(yōu)越性，但危機(jī)過后，在災(zāi)后的恢復(fù)重建過程中，為了規(guī)范救災(zāi)款物的使用管理等，法律的地位將逐步凸現(xiàn)，“政治動員”的效力將逐步下降。因此，探索新的災(zāi)害動員模式，成為提高當(dāng)前災(zāi)害救援和管理能力的關(guān)鍵之一。

改革開放以來，隨著民主化進(jìn)程的深入和公民社會的發(fā)展，以及電子媒體的興起和百姓教育水平的提高，在相當(dāng)程度上削弱了內(nèi)在動員結(jié)構(gòu)式組織和政治動員模式存在的基礎(chǔ)，加之政治動員的弊端日益暴露，諸多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)放棄政治動員模式。對于這種觀點(diǎn)，筆者不敢茍同。危機(jī)動員模式的建構(gòu)應(yīng)立足國情，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，雖然政治動員的基礎(chǔ)受到削弱，但它在災(zāi)害動員中發(fā)揮的威力，就連吹毛求疵的外國媒體也不得不嘆服，那我們有什么理由放棄自己的長處呢？因此，在危機(jī)動員模式上，仍要立足政治動員，這是我們制度的優(yōu)越性所在，也是最有效率的一種動員模式，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會動員的效力。社會動員與政治動員最大的不同之處在于，社會動員更加強(qiáng)調(diào)社會組織和社會成員自身進(jìn)行動員。具體來說，就是社會組織或非政府團(tuán)體、社區(qū)、志愿者個(gè)體等通過宣傳、發(fā)動和組織工作，吸引和推動各種社會力量關(guān)注正在發(fā)生的自然災(zāi)害事件，共同投入到災(zāi)害救助的過程中去。這種民間動員機(jī)制具有自發(fā)性、及時(shí)性、靈活性、針對性、有效性等優(yōu)勢，往往具有政治動員難以達(dá)到的效果，具有拾遺補(bǔ)缺作用。社會單位、社區(qū)、民間團(tuán)體以及志愿者更貼近普通社會大眾，更熟悉和了解社會實(shí)際情況，而且他們的非官方身份使其在一些方面和一定條件下更容易開展工作，在調(diào)動和激發(fā)民眾戰(zhàn)勝災(zāi)害的激情與潛力方面有政府無法替代的作用。鑒于改革開放以來中國民間組織的蓬勃發(fā)展以及社會動員的巨大優(yōu)勢，筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國危機(jī)動員的模式應(yīng)改變單一的政治動員模式，建構(gòu)以政治動員為基礎(chǔ)，政治動員和社會動員協(xié)同的混合動員模式，而不是簡單地放棄政治動員模式。這里所說的協(xié)同和良性，主要是使兩者之間能夠達(dá)成一種有序的互動，有序才有效率。汶川地震發(fā)生后，很多志愿者或救援物資到了一線以后不知該往哪里去；還有一些民間車輛在前往災(zāi)區(qū)的途中，造成了比較大的交通壓力，導(dǎo)致部隊(duì)和政府的救援車輛難以及時(shí)通行；甚至北京某基金組織的賑災(zāi)物資運(yùn)往映秀后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)貫?zāi)民基本上已撤出來了；更重要的是一些未經(jīng)組織蜂擁而至的民間組織及志愿者反而在某種程度上打亂了政府的救災(zāi)部署，給災(zāi)區(qū)形成了新的壓力。因此必須明確政府在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的主導(dǎo)地位，在作出重要決定時(shí)應(yīng)通過政府指導(dǎo)來平衡各方的權(quán)責(zé)關(guān)系以達(dá)到政治動員和社會動員的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)社會動員客體的有序參與。

二、動員手段和方式要實(shí)現(xiàn)多元化

建國后很長的時(shí)間里，由于物質(zhì)和科技條件的限制，我國的危機(jī)動員的手段較為單一和落后，基本上是以口頭、印刷或手寫信息進(jìn)行宣傳動員。也就是說，除卻組織手段外，宣傳是建國后主要的動員手段。主要的宣傳陣地有：依托所有共產(chǎn)黨組織的報(bào)告員、宣傳員建立的宣傳網(wǎng)；讀報(bào)組。讀報(bào)組是黨教育群眾和聯(lián)系群眾的有效工具，是群眾性宣傳隊(duì)伍的基本組織形式的一種；冬學(xué)（即政府在冬季閑暇時(shí)開辦的季節(jié)性學(xué)校）、民校等。在宣傳動員中，針對動員客體的特點(diǎn)，采用較多的是座談會、個(gè)別談話、講座、講演等口頭宣傳形式，這種方式是對動員課題的直接說服。如在救災(zāi)工作中，“所有參加生產(chǎn)救災(zāi)的工作人員，同時(shí)成為生產(chǎn)救災(zāi)的自覺的宣傳人員。無論是地區(qū)性質(zhì)的或事業(yè)性質(zhì)的生產(chǎn)救災(zāi)工作的‘包干’工作隊(duì)、工作組，同樣應(yīng)‘包干’該地區(qū)或該事業(yè)的生產(chǎn)救災(zāi)的宣傳工作”[9]。其次采用的是戲劇、電影、展覽、漫畫等形象宣傳。宣傳內(nèi)容具有一定的直觀性、趣味性，具有很強(qiáng)的情緒感染力，容易引起群體的情感共鳴，所以在動員中被廣泛運(yùn)用。如在募捐運(yùn)動中，形象宣傳運(yùn)用較多:“中國人民救濟(jì)總會為配合完成蘇北、皖北、河北、河南各災(zāi)區(qū)同胞寒衣勸募工作”[10]，就曾多次組織歌舞演出；在天津市寒衣募捐運(yùn)動中，“舉辦了兩周災(zāi)區(qū)照片展覽，前往參觀者達(dá)兩萬余人”[11]。再次是報(bào)刊、標(biāo)語等文字宣傳。標(biāo)語作為一種以簡短的語言表達(dá)運(yùn)動的綱領(lǐng)性要求，是“最能直截了當(dāng)?shù)卮蜷_民眾的心靈，取得民眾的贊同”[12]的宣傳形式。

上世紀(jì)90年代中期以前的動員形式盡管多樣化，但其手段是單一的，即主要依賴黨政組織和宣傳兩種手段。在一定程度上講，組織和宣傳兩種手段是相輔相成的，組織離不開宣傳，而宣傳脫離組織也會變得乏力。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，一方面，大眾傳媒已經(jīng)成為影響人們思想和行為的一個(gè)重要渠道，其影響力還在不斷強(qiáng)化，傳媒開始成為最大眾化的動員手段。大眾傳播媒體包括電視、廣播、報(bào)紙、書刊、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等，這些媒體都是以各種方式迅速向社會的各個(gè)領(lǐng)域延伸和覆蓋，以致形成了現(xiàn)代社會的一種特殊環(huán)境——媒介環(huán)境，現(xiàn)代人無一不處在媒介環(huán)境之中。大眾傳播媒介對人們的影響，主要是一種信息影響。這種信息影響一方面具有即時(shí)性，它以驚人的速度用各種不同方式把信息展現(xiàn)給每個(gè)人；它打破了既定的時(shí)空界限，使人們失去了必要的時(shí)間與距離的緩沖，全面推開信息；它能快速推進(jìn)、涌動思潮、熱潮、社會情緒的消長，引導(dǎo)社會傾向。另一方面它具有感染性。大眾傳播媒介的信息，多數(shù)是一種形象化、藝術(shù)化的信息，具體、多樣、抽象的原則和內(nèi)容蘊(yùn)含在形象、具體的信息之中，因而，這種信息具有很強(qiáng)的滲透力和感染性。

另一方面，由于利益的多元化、個(gè)體的無序流動以及民眾認(rèn)同度的降低，政治動員的空間環(huán)境在發(fā)生改變。改革開放前，中國社會是一個(gè)發(fā)育不良的公民社會和一個(gè)很強(qiáng)的依賴家庭、村落和宗教關(guān)系而建立的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其同質(zhì)性和凝聚力較強(qiáng)，而改革開放后社區(qū)的異質(zhì)性不斷生長，凝聚力日趨下降，使組織動員的力量在不斷弱化。毛澤東曾主張研究動員客體，“做宣傳工作的人，對于自己的宣傳對象，沒有調(diào)查，沒有研究，沒有分析，亂講一頓，是萬萬不行的[13]?！庇捎诳腕w自身和空間環(huán)境的變化，動員的手段也要不斷豐富，尤其宣傳方面，應(yīng)充分研究各類電子媒介的優(yōu)缺點(diǎn)和受眾特點(diǎn)，充分發(fā)揮電子媒介動員的效力。

另外，鑒于組織動員力量的削弱，重塑凝聚力成為當(dāng)前動員中的緊迫任務(wù)。由此便衍生出了社區(qū)動員。社區(qū)動員實(shí)際上是消弭隔閡、填補(bǔ)鴻溝、趨向認(rèn)同和一體化的過程。近些年來，黨和政府十分重視城市和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，尤其重視社區(qū)的文化建設(shè)，在一定程度上能夠增強(qiáng)社區(qū)不同職業(yè)、地區(qū)人口的融合程度，提高社區(qū)的同質(zhì)性，進(jìn)而提升社區(qū)的凝聚力。社區(qū)同質(zhì)性和凝聚力的提升，一方面有利于修繕日益破損的組織動員或政治動員的基礎(chǔ)，繼續(xù)發(fā)揮組織動員的優(yōu)越性；另一方面也有利于社區(qū)成員的自我動員，這是社區(qū)動員的主要內(nèi)涵。社區(qū)自我動員能力的增強(qiáng)，可以有效提高社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)意識以及抗擊自然災(zāi)害的能力，減少不必要的損失。

除了組織動員、宣傳動員以及由宣傳動員衍生出來的媒介動員、社區(qū)動員外，參與動員，也是當(dāng)今社會一種常見的社會動員手段，它是指人們參加、介入現(xiàn)代社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活過程中所受的影響。這里所說的參與，不包括組織參與，即不包括參加黨團(tuán)組織與行政組織并在其中擔(dān)任職務(wù)；也不包括職業(yè)參與，即不包括擔(dān)當(dāng)?shù)谋韭毠ぷ?。這里所說的參與，主要是指人們對公共事務(wù)、公共管理的介入，對民主生活、政治生活的關(guān)涉，對事關(guān)個(gè)人發(fā)展和利益的選擇[14]。以自然災(zāi)害為例，隨著民眾參政熱情的高漲，社會成員開始關(guān)注政府的災(zāi)害管理，對政府的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作提出批評或建議，同時(shí)在政府和社會的號召下，他們也會積極地參與各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)活動。在參與的過程中，民眾自身的態(tài)度和價(jià)值觀會隨之發(fā)生變化，這本身就是災(zāi)害動員的一種方式或手段，在一定程度上講，它屬于體驗(yàn)式的自我動員。

三、動員的話語或口號要人性化

社會學(xué)家認(rèn)為，決定社會運(yùn)動有三個(gè)因素：變遷、結(jié)構(gòu)和話語。國家的結(jié)構(gòu)包括國家的性質(zhì)、國家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)等。話語則包括社會運(yùn)動的意識形態(tài)、參與者的認(rèn)同、口號和話語策略等[6]302。在國家性質(zhì)沒有發(fā)生變化的條件下，話語則成為決定動員效果的重要因素。即什么樣的口號，什么樣的話語策略，才能引起動員客體的共鳴和認(rèn)同。改革開放前，政治動員的口號就是愛國主義和集體主義。而改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，人們的價(jià)值觀日趨多元化，動員的話語也應(yīng)隨之調(diào)整，在強(qiáng)調(diào)愛國主義、集體主義的同時(shí)，也要關(guān)注個(gè)人利益，即由過度強(qiáng)調(diào)同質(zhì)、統(tǒng)一、少數(shù)服務(wù)多數(shù)且壓抑個(gè)性、不鼓勵多元化向“以人為本”或尊重個(gè)人利益轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，自然災(zāi)害救助主要是以減少經(jīng)濟(jì)損失為目標(biāo)。建國后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，面對自然災(zāi)害，政治動員總是強(qiáng)調(diào)盡量減少國家財(cái)產(chǎn)的損失，甚至出現(xiàn)犧牲個(gè)人生命來保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象。盡管建國初期中央政府也提出了“我們一定要實(shí)現(xiàn)‘不要餓死一個(gè)人’這一政治任務(wù)[15]”的目標(biāo)，但準(zhǔn)確地說，“不餓死人”指得是災(zāi)后救助的目標(biāo)，而不是自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)對于生命的緊急搶救。

2003年10月14日中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求：“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”[16]，提出了“以人為本”的理念。自然災(zāi)害救助關(guān)系到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，動員中貫徹“以人為本”的觀念，一方面使動員的口號更加人性化，體現(xiàn)出對于個(gè)體生命的尊重；另一方面，這種人性化的理念在一定程度上提高了號召力和凝聚力。轉(zhuǎn)向“以人為本”的指導(dǎo)思想，災(zāi)害動員首先強(qiáng)調(diào)的是努力確保人的生命安全和保障災(zāi)民的基本生活。汶川地震是對這一理念的實(shí)踐，“5·12”汶川地震波及到陜西省部分地區(qū)，省委書記趙樂際、省長袁純清在第一時(shí)間對抗震救災(zāi)作出重要指示，明確提出：要全力救治傷員，切實(shí)做好善后工作，對因地震受傷的群眾實(shí)行免費(fèi)醫(yī)治。趙樂際書記還先后四次深入漢中市重災(zāi)區(qū)縣，慰問受災(zāi)群眾，指導(dǎo)抗震救災(zāi)，處處體現(xiàn)了“以人為本、執(zhí)政為民”的理念[17]。在確保人的生命安全方面，政府不惜一切代價(jià)挽救有生還希望的災(zāi)民，來表明社會的一切挽救和建設(shè)，無不是源于人，也無不是為了人。汶川地震中，84017名群眾被從廢墟中搶救出來，149萬名被困群眾得到解救，430多萬名傷員得到及時(shí)救治，其中1萬多名重傷員被快速轉(zhuǎn)送全國20個(gè)省區(qū)市375家醫(yī)院[18]。汶川地震中政府把搶救人的生命擺在第一位，只要有一線希望就盡百倍努力的救災(zāi)行為是對生命至上的真正詮釋。在保障災(zāi)民的基本生活方面，2008年6月8日國務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》提出：“編制地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾基本生活和公共服務(wù)設(shè)施”[19]，使災(zāi)民的基本生活保障問題有了法律意義上的保障。災(zāi)害動員中“以人為本”的話語表明，應(yīng)急救助的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)以及救災(zāi)工作的重點(diǎn)都發(fā)生了根本性變化，即災(zāi)害的中的一切救助行為都是圍繞“人”來展開。

四、動員目標(biāo)的戰(zhàn)略性

建國后很長的時(shí)期內(nèi)，在自然災(zāi)害動員方面，政治動員長期占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。這種動員實(shí)際上是一種自然災(zāi)害應(yīng)急動員，在行為上具有短視性，即動員的目標(biāo)僅局限于克服正在發(fā)生的自然災(zāi)害。為了達(dá)成目標(biāo)，有時(shí)會采取違背自然規(guī)律的極端措施。20世紀(jì)50年代中后期，在日漸高漲的政治形勢下，黨和政府的宣傳動員過分渲染“人定勝天”，主張“向自然開戰(zhàn)”，企圖征服自然，消滅自然災(zāi)害，反而造成了對自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，加重了自然災(zāi)害發(fā)生的頻率。另外，為了避免引起民眾的恐慌心理，迅速達(dá)成目標(biāo)，政府會封閉信息，即在災(zāi)害動員時(shí)，往往會選擇有利的信息進(jìn)行傳播，而對于自然災(zāi)害造成的生命財(cái)產(chǎn)損失諱莫如深，因?yàn)?zāi)死亡人口往往帶有神秘色彩。根據(jù)2000年《民政工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》，“全國及省、自治區(qū)、直轄市因自然災(zāi)害導(dǎo)致的逃荒、要飯、死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料[20]”系國家秘密。在災(zāi)情的發(fā)布方面，中國只是通過官方媒體來公布臺風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的死亡人數(shù)。任何人在未經(jīng)授權(quán)的情況下，從其他非官方渠道取得這些數(shù)字，都會被視為竊取或泄漏國家機(jī)密，而被判刑。封閉不利信息對增強(qiáng)動員效果，盡快戰(zhàn)勝自然災(zāi)害有一定意義。但“如果長期對災(zāi)難造成的巨大傷害守口如瓶，使絕大多數(shù)民眾不知情，其后果是公眾和各級政府，雖然身處多災(zāi)多難之側(cè)，卻甚少憂患意識，對災(zāi)難沒有足夠的心理準(zhǔn)備、知識準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備和機(jī)制準(zhǔn)備，以至于一旦面臨災(zāi)害則容易措手不及，難以避免慘重的損失”[21]。近些年來，隨著中國災(zāi)情信息越來越透明化，“曾經(jīng)有人疑惑：怎么近年來災(zāi)害多起來了呢？這樣感覺的原因之一，其實(shí)是我們對災(zāi)害的報(bào)道更客觀、及時(shí)、全面了。從前，并非沒有災(zāi)害，只是災(zāi)害被蒙上了蓋頭，有的被當(dāng)成國家機(jī)密嚴(yán)格掌控，無關(guān)的人不了解，不知情而已”[21]。也就是說，災(zāi)害應(yīng)急動員是一種忽視長遠(yuǎn)利益的短視行為，沒有抓住自然災(zāi)害帶來的機(jī)遇，不利于民眾樹立防災(zāi)減災(zāi)意識和救災(zāi)機(jī)制的完善。

危機(jī)管理學(xué)家薛瀾曾經(jīng)講過，最好的危機(jī)管理莫過于成功的預(yù)防，將危機(jī)事件消滅在萌芽狀態(tài)。因此，在動員策略的選擇上，災(zāi)害應(yīng)急動員應(yīng)該轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)害管理動員，使動員目標(biāo)更具戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性。

第一，動員民眾在思想上重視災(zāi)害預(yù)防，即在自然災(zāi)害發(fā)生前進(jìn)行一系列提升民眾災(zāi)害防范意識與應(yīng)對能力的宣傳教育。著名災(zāi)荒史專家李文海在一篇序言中寫道：“遺忘似乎是人類最常見的弱點(diǎn)之一。當(dāng)人們遭受著重大自然災(zāi)害的浩劫，承受著切膚之痛時(shí)，往往驚心動魄，刻骨銘心，頗有點(diǎn)沒齒不忘的樣子；但是，隨著時(shí)光的流逝，印象也就漸漸地淡漠，久而久之，不免好了傷疤忘了痛”[22]。因此，加大對重大自然災(zāi)害處理和應(yīng)對的社會宣傳和教育普及，通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)以及實(shí)地演練等方式，使民眾樹立居安思危的危機(jī)意識，真正掌握防范各種災(zāi)害的基本知識、技能和規(guī)律，才能使他們臨危不亂，進(jìn)行有效的自我救助和互助，有利于降低危機(jī)損失和應(yīng)對成本。比如在汶川大地震中，地處重災(zāi)區(qū)的四川安縣的桑棗中學(xué)，由于該校自2005年起每學(xué)期都組織一次緊急疏散演習(xí)，因此地震發(fā)生后，全校2200多名學(xué)生和上百名老師，用時(shí)1分36秒全部沖到操場，無一傷亡[23]。相對于北川中學(xué)的慘烈，這個(gè)奇跡的創(chuàng)造無疑歸功于廣為傳頌的該校領(lǐng)導(dǎo)者葉志平先生的戰(zhàn)略眼光。

第二，動員政府和社會專業(yè)工作者關(guān)注災(zāi)區(qū)的心理修復(fù)。長期以來，災(zāi)后重建主要指得是災(zāi)后救濟(jì)，政府對于救災(zāi)的理解一般停留在物質(zhì)層面上，忽視了對于災(zāi)民的心理輔導(dǎo)。當(dāng)然，出現(xiàn)這個(gè)問題也是歷史造成的。在中國，救災(zāi)一直是政府的事情，而政府的職責(zé)在于宏觀事務(wù)的管理，不可能做到事無巨細(xì)，一一過問。至于災(zāi)害心理輔導(dǎo)這種專業(yè)性極強(qiáng)、要求細(xì)致的工作，政府根本沒有能力來親自操作。另一方面，這個(gè)問題的出現(xiàn)，也是政府對于心理輔導(dǎo)的不重視引起的。對于政府來說，災(zāi)害發(fā)生后，幫助災(zāi)民重建家園，保障災(zāi)民的基本生活才是最主要的，至于災(zāi)害帶來什么樣的心理影響不是政府考慮的事情。心理影響相對于物質(zhì)破壞來說恰恰是一種更難以治愈的損傷。它關(guān)系到人們對于抗災(zāi)救災(zāi)的態(tài)度，關(guān)系到災(zāi)后重建的速度和效果，甚至影響到災(zāi)區(qū)一般兒童的成長歷程。在突如其來的巨大災(zāi)難發(fā)生后，幾乎每個(gè)人都會出現(xiàn)諸如抑郁、焦慮、自責(zé)、內(nèi)疚、憤怒等心理反應(yīng)，相繼會出現(xiàn)入睡困難、噩夢不斷等睡眠問題，其中部分人可能會在一年內(nèi)自愈，但也有相當(dāng)?shù)娜巳哼M(jìn)入慢性狀態(tài)，甚至終生與痛苦相伴，嚴(yán)重影響其生活質(zhì)量和社會功能。第一批被派往四川地震災(zāi)區(qū)的專家王文忠指出：“自然災(zāi)害往往具有發(fā)生突然、難以預(yù)料、危害大且影響廣泛等特點(diǎn)，極大地超出個(gè)人及團(tuán)體的應(yīng)付能力。因此大災(zāi)難發(fā)生時(shí)，受災(zāi)群眾往往因無助和無法應(yīng)對而感到惶惑不安，產(chǎn)生心理挫折，從而引起一系列的生理心理反應(yīng)”。“大災(zāi)難引起一系列心理反應(yīng)如果過于強(qiáng)烈或持續(xù)存在，就可能導(dǎo)致精神疾患。重大災(zāi)害后精神障礙的發(fā)生率為10%—20%，一般性心理應(yīng)激障礙更為普遍”[24]。因此，動員政府和社會專業(yè)工作者關(guān)注災(zāi)區(qū)的心理修復(fù)，從危機(jī)管理的目標(biāo)上看，是具有長遠(yuǎn)意義的。同時(shí)，通過積極的動員，開展安撫和干預(yù)受災(zāi)人群心理的工作，可以為傳統(tǒng)意義上的災(zāi)后重建賦予新的人性化的意義，更好地體現(xiàn)“以人為本”的宗旨。

總之，對于危機(jī)管理者而言，除了做好危機(jī)的處理工作，以恢復(fù)正常的社會秩序外，要善于總結(jié)危機(jī)管理過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，吸取危機(jī)解決中的失誤教訓(xùn)，做好危機(jī)管理記錄，以鑒未來。以危機(jī)事件為主題，加強(qiáng)對公眾的權(quán)威宣傳與正面教育，引導(dǎo)社會成員樹立危機(jī)意識，真正做到化險(xiǎn)為夷。

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