王靜波，孫立明

（1.黑龍江省寶清縣龍頭鎮(zhèn)寶山林場(chǎng)，黑龍江 寶清155600；2.黑龍江省寶清縣梨樹林場(chǎng)，黑龍江 寶清155600）

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和人民生活水平的提高，社會(huì)對(duì)改善生態(tài)環(huán)境的要求越來(lái)越迫切，森林為人類提供的生態(tài)價(jià)值日益受到關(guān)注，林業(yè)不僅要滿足社會(huì)對(duì)木材等林產(chǎn)品的多元化需求，更要滿足改善生態(tài)環(huán)境、保障國(guó)土生態(tài)安全的需要。

20世紀(jì)90年代中期，國(guó)家林業(yè)局在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)，各地的試點(diǎn)工作在森林分類區(qū)劃、經(jīng)營(yíng)、管理等方面都取得了不少經(jīng)驗(yàn)，為森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制的建立奠定了基礎(chǔ)。森林分類經(jīng)營(yíng)就是要根據(jù)森林用途以及生產(chǎn)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的的不同，將森林資源劃分為生態(tài)公益林和商品林，并采取不同的政策和經(jīng)營(yíng)方針來(lái)進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)管理，從而逐步建立林業(yè)兩大體系，實(shí)現(xiàn)林業(yè)行業(yè)的兩大根本性轉(zhuǎn)變和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，生態(tài)公益林的建設(shè)是改善生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵所在，而建設(shè)生態(tài)公益林的關(guān)鍵就是建立起與其經(jīng)營(yíng)目的相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式。

2 生態(tài)公益林在管護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題

生態(tài)公益林建設(shè)，從區(qū)劃界定、生態(tài)效益資金補(bǔ)助試點(diǎn)、生態(tài)效益補(bǔ)償制度正式實(shí)施到逐步完善，已經(jīng)歷了8年時(shí)間。但由于這項(xiàng)工作的政策性強(qiáng)、涉及面廣，在我國(guó)林業(yè)史上又是一項(xiàng)全新的工作，因此，建設(shè)過(guò)程中不可避免會(huì)存在一些問(wèn)題，尤其是近些年來(lái)，隨著“天保工程”的實(shí)施和“生態(tài)公益林建設(shè)”工程的逐步推進(jìn)，一些新的矛盾相應(yīng)出現(xiàn)，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素隨之增多，必須加以解決。

2.1 缺乏投資項(xiàng)目，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收困難

由于這些林區(qū)地處相對(duì)偏遠(yuǎn)的山區(qū)，交通比較落后，生活困難，外來(lái)投資缺乏，農(nóng)民增收的途徑有限，所以他們最直接的增收方式就是出售林木。這導(dǎo)致亂砍濫伐行為屢禁不止，甚至出現(xiàn)有林地返荒的現(xiàn)象。

2.2 毀林開(kāi)墾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

近年來(lái)甘蔗價(jià)格不斷攀升，部分農(nóng)戶不顧國(guó)家對(duì)生態(tài)公益林的保護(hù)政策和法律規(guī)定，擅自將一些地勢(shì)比較平緩的生態(tài)公益林地開(kāi)墾種植甘蔗，造成生態(tài)公益林林地流失。國(guó)家征占用林地與生態(tài)公益林區(qū)劃發(fā)生沖突。原來(lái)的規(guī)劃只考慮沿江兩岸的水土保持，沒(méi)有考慮到開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)征用林地及其它建設(shè)征占用林地，造成生態(tài)公益林面積的一定流失。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏管護(hù)

現(xiàn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，國(guó)家限制對(duì)生態(tài)公益林的商業(yè)性砍伐，農(nóng)民不能從中得到直接的經(jīng)濟(jì)收益。因而難以激發(fā)農(nóng)民管護(hù)生態(tài)公益林的積極性和自覺(jué)性。

管護(hù)力量不足。沒(méi)有設(shè)置專職護(hù)林員，致使破壞森林資源的行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效制止。由于生態(tài)公益林中大部分林地使用權(quán)已劃分到農(nóng)戶，各農(nóng)戶所得面積不大，地點(diǎn)分散，農(nóng)戶對(duì)生態(tài)公益林的認(rèn)識(shí)和管護(hù)水平不一，有的農(nóng)民缺乏整體觀念和全局思想，認(rèn)為管護(hù)生態(tài)林得益不多，損失也不算大，因此參與生態(tài)林工程建設(shè)的熱情不高，管護(hù)措施不能完全落到實(shí)處。

2.4 政策的局限性影響生態(tài)公益林的持續(xù)發(fā)展

在生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)，因火災(zāi)、盜伐或亂砍濫伐等原因造成部分荒山荒地，由于受生態(tài)公益林不能進(jìn)行商業(yè)性砍伐的政策限制，沒(méi)有人愿意承包這些荒山造林，農(nóng)戶自己也不積極造林，造成惡性循環(huán)。

3 生態(tài)公益林建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題的原因及對(duì)策分析

生態(tài)公益林是為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地。生態(tài)公益林是一種典型的公共資源，不具備明確的產(chǎn)權(quán)特征，其產(chǎn)生的森林生態(tài)效益具有明顯的外部性。森林生態(tài)效益是生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)目的，而它是一種無(wú)形的效用，不能進(jìn)行儲(chǔ)藏和運(yùn)輸，無(wú)法進(jìn)行實(shí)物上的市場(chǎng)交換，經(jīng)營(yíng)者也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行直接控制，而森林生態(tài)效益外部性是外部經(jīng)濟(jì)性的一種。這樣，少數(shù)經(jīng)營(yíng)者付出勞動(dòng)而勞動(dòng)成果卻被全社會(huì)成員無(wú)償享有，投入與收益上的不平等導(dǎo)致了生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的投資難以得到回報(bào)，經(jīng)濟(jì)效益差、經(jīng)營(yíng)管理積極性低。因此，生態(tài)公益林理想的經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式應(yīng)該具備以下特征。

（1）在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的明晰的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將經(jīng)營(yíng)權(quán)中的管護(hù)責(zé)任分離出來(lái)，由集體承擔(dān)，進(jìn)行統(tǒng)一的管護(hù)。按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的原則進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，同時(shí)要保障林地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)仍然歸屬于承包農(nóng)戶，且由這種使用權(quán)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益不受損，將管護(hù)森林的防火、防盜等責(zé)任獨(dú)立地突顯出來(lái)，由集體承擔(dān)，進(jìn)行統(tǒng)一管護(hù)，這樣可以克服家庭管護(hù)的種種不足。同時(shí)通過(guò)對(duì)因把森林劃為生態(tài)公益林而失去林地的農(nóng)民給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保證他們的收入不下降，就可以穩(wěn)定生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)。

（2）理想的經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式應(yīng)該具有完善的激勵(lì)及民主監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)公益林理想的管理機(jī)制應(yīng)該充分考慮利益相關(guān)者的生存與發(fā)展的需要以及共同分享生態(tài)公益林的責(zé)任與權(quán)益，調(diào)動(dòng)社區(qū)成員共同參與其管理方案的決策、實(shí)施和評(píng)估的全過(guò)程。另外，理想的經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式應(yīng)該具備有效的村民民主監(jiān)督機(jī)制，從而可以避免在生態(tài)公益林保護(hù)中的機(jī)會(huì)主義行為，使森林資源利用中的道德危害事件會(huì)更少一些，而且通過(guò)緊密的人際關(guān)系培育出來(lái)的相互信任，可以成為制止道德危害的有效手段，比如對(duì)偷砍盜伐現(xiàn)象的約束。

（3）理想的經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式應(yīng)該具有充分合理的補(bǔ)償及利益分配機(jī)制。生態(tài)公益林主要是發(fā)揮森林的保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、美化環(huán)境等維護(hù)生態(tài)、保持環(huán)境的功能。生態(tài)公益林在發(fā)揮這些功能時(shí)，發(fā)生大量的外部經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者卻得不到價(jià)值補(bǔ)償。這種“外部性”的產(chǎn)生，可能會(huì)弱化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)管理的積極性，從而影響生態(tài)公益林的建設(shè)與發(fā)展。目前國(guó)家提供的僅僅是管護(hù)補(bǔ)助費(fèi)，其性質(zhì)是對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)的勞動(dòng)報(bào)酬，真正的補(bǔ)償問(wèn)題還未解決。因此，有必要在建立政府財(cái)政投入機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償基金以及其他新的補(bǔ)償方式，積極籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金。生態(tài)公益林補(bǔ)償金還應(yīng)該按照馬克思勞動(dòng)價(jià)值理論在林地所有者、承包經(jīng)營(yíng)者、管護(hù)責(zé)任承擔(dān)者等利益主體之間公平合理地進(jìn)行劃分，建立起科學(xué)合理的利益分配機(jī)制。

（4）針對(duì)不同類型的森林資源使用符合實(shí)際的管理方法。從世界林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀看，我國(guó)森林資源經(jīng)營(yíng)管理水平還處于較低層次。縱觀我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，由于長(zhǎng)期受以木材生產(chǎn)為主導(dǎo)思想的束縛，無(wú)論從理論和實(shí)踐上都與林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家存在巨大的差距，森林經(jīng)營(yíng)管理的整體水平還很低，例如在管理水平和技術(shù)水平上，目前我國(guó)仍然以大量人工勞動(dòng)投入為主——人力栽植苗木、人力巡山管護(hù)。雖然我國(guó)實(shí)施了分類經(jīng)營(yíng)，但生態(tài)公益林在經(jīng)營(yíng)管理方面卻沒(méi)有建立起符合其自身特點(diǎn)的管理方式。生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展重在管護(hù)，并且通過(guò)管護(hù)提高公益林生態(tài)功能的等級(jí)。同時(shí)，對(duì)于不同林種資源的生態(tài)公益林在管理方法、管護(hù)方式上應(yīng)該有所區(qū)別，使得有限的人力資源得到有效地配置。

（5）尊重當(dāng)?shù)匾研纬傻纳治幕瘋鹘y(tǒng)與習(xí)俗，取其精華，去其糟粕，建立起有特色的、科學(xué)的生態(tài)公益林文化。文化是指作為一個(gè)特定社會(huì)或人群所建立起來(lái)的一套標(biāo)準(zhǔn)、信念、體系和行為。中華文明歷史悠久，各民族之間和睦相處、各族文化共同發(fā)展了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。時(shí)至今日，不同群體之間因?yàn)樯瞽h(huán)境的不同其文化差異仍然存在，并且不同群體的文化價(jià)值觀已深深地融入到了該群體的生產(chǎn)和生活方式之中，也深刻地影響到他們對(duì)自然資源的利用和開(kāi)發(fā)的方式上。在對(duì)集體生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理中，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)森林、樹木的獨(dú)特理解和認(rèn)同而形成的森林文化傳統(tǒng)與習(xí)俗，積極吸收其文化精華。同時(shí)，文化的傳承性使得生態(tài)公益林文化成為生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，為生態(tài)公益林事業(yè)服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

停止對(duì)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)天然林的商品性采伐，這是國(guó)家為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)采取的重大舉措，對(duì)促進(jìn)天然林資源的修養(yǎng)生息、加速恢復(fù)天然森林植被具有重大意義。因此，在生態(tài)公益林的建設(shè)上，一定要不斷地探索新模式，尋求新方法，通過(guò)科學(xué)有效地經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。