■來利明

一、探討行政法基本原則內(nèi)容的迫切性

法的原則，即“法的基礎(chǔ)性真理或原理”，在法律體系中居于基礎(chǔ)性的地位①。當(dāng)原則被系統(tǒng)表述時(shí)，所表述的是蘊(yùn)涵于活動自身的某種東西。原則通過系統(tǒng)得以明確，并因而成為明智行為的基礎(chǔ)。隨之而來的是，原則上和以其為原則的活動，構(gòu)成了一種邏輯關(guān)系。從事這些活動就應(yīng)該是按照它們的原則行事②。行政法同其他部門法一樣，也需要其原則，尤其是其基本原則。甚至從某些方面來講，行政法相較于其他部門法更迫切的需要自己的基本原則，這是因?yàn)?

首先，從形式上來說，行政法基本原則對行政法有重要的統(tǒng)一規(guī)范作用。行政法因其調(diào)整范圍的廣泛，行政法規(guī)范的性質(zhì)繁雜，行政法規(guī)范變化的頻繁等原因，一直以來無法制定統(tǒng)一的法典（雖然某些國家曾經(jīng)試圖構(gòu)建行政法法典，如荷蘭，但是效果都不是很明顯）。為了使行政法不至于成為雜亂無章的堆砌，這就需要行政法基本原則的統(tǒng)一規(guī)范作用。

其次，從行政法的內(nèi)在價(jià)值來說，行政法基本原則對行政法規(guī)范有特殊的整合價(jià)值。廣泛復(fù)雜和多邊的行政法規(guī)范，使其難以用統(tǒng)一的法典形式來表現(xiàn)，而只能分散于眾多的單行法中。行政法基本原則可以使其在變化中保持相對的穩(wěn)定，能夠保證其穩(wěn)定性和連續(xù)性；可以使行政法規(guī)范之間的沖突得以調(diào)解；對行政法的良性運(yùn)作有著導(dǎo)向作用③。

二、行政法基本原則確立

也正是由于行政法基本原則的以上特點(diǎn)，使得行政法基本原則相較于其他部門法的基本原則顯得更難制定。學(xué)界對于行政法基本原則的內(nèi)容也有眾多不同意見。所以筆者認(rèn)為，要理清行政法基本原則到底應(yīng)該包括那些內(nèi)容，理清什么是行政法基本原則，首先應(yīng)該明確行政法基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)的問題。行政法的基本原則作為行政法這一部門法的基本原則，應(yīng)該體現(xiàn)出行政法作為部門法的根本特征，反映出行政法的基本矛盾和行政法的根本價(jià)值追求。

在此，我們認(rèn)同周佑勇教授對行政法基本原則的概念定義，也即，行政法基本原則應(yīng)該是指，貫穿全部行政法規(guī)范之中，對行政法規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則，它體現(xiàn)著行政法的基本價(jià)值和行政法的主要矛盾，是現(xiàn)代民主憲政精神的體現(xiàn)④。這一定義體現(xiàn)了行政法基本原則所應(yīng)具有的外在和內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。

（一）行政法基本原則的外在標(biāo)準(zhǔn)

首先，行政法基本原則應(yīng)該具有法律性。行政法基本原則作為法的原則，首先必須是一種法律準(zhǔn)則，而不是一種純粹的理論或原理。同時(shí)，現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，已經(jīng)是由原則中心主義到規(guī)則中心主義的轉(zhuǎn)變，復(fù)歸到規(guī)則中心主義到原則中心主義，以此應(yīng)對日漸繁復(fù)的社會生活，從而實(shí)現(xiàn)社會正義。同樣，行政法基本原則應(yīng)當(dāng)具有法律效力而可以普遍適用。違反行政法基本原則的行政行為與違反行政法規(guī)則的行為同樣構(gòu)成違法行政行為。

其次，行政法基本原則應(yīng)當(dāng)具有基本性。行政法基本原則作為法的基本原則，它是行政法領(lǐng)域中最高層次的，比較抽象的行為準(zhǔn)則，是其他行為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)性或者本源性的依據(jù)。它不是具體的行為準(zhǔn)則即行政法規(guī)范，而是存在于或體現(xiàn)在行政法規(guī)范之中，是對行政法規(guī)范的抽象和概括。作為行政法的基本原則，必須是貫穿于全部行政法規(guī)范之中，是全部行政法規(guī)范所反映出來的共同準(zhǔn)則，而不是某一類或者某一方面行政法規(guī)范所反映出來的特殊準(zhǔn)則⑤。這一點(diǎn)也是我們所要討論的行政比例原則能否作為行政法基本原則的關(guān)鍵因素。

再次，行政法基本原則應(yīng)當(dāng)具有特殊性。所謂行政法基本原則的特殊性是指，其作為行政法的基本原則，應(yīng)當(dāng)是行政法這一部門法所特有的基本原則，而不是與其他部門法共有的一般原則。當(dāng)然，對于行政法基本原則的特殊性也不能做機(jī)械的理解，行政法基本原則的內(nèi)容不僅反映行政法自身的特點(diǎn)，同時(shí)還反映其他行政法部門的共同要求，而且，法律原則是共性與個性的統(tǒng)一。因此，行政法的基本原則可能與其他部門法的基本原則有相通之處。這一點(diǎn)在行政法與憲法的關(guān)系上體現(xiàn)的尤為明顯⑥。

（二）行政法基本原則的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)

行政法基本原則的內(nèi)在依據(jù)是什么呢？弄清了這個問題，才能更好的理解行政法的基本原則的內(nèi)涵，才能判斷行政比例原則與行政法基本原則之間的契合與否。學(xué)界目前普遍認(rèn)為，行政法基本原則之所以能成為基本原則，主要是因?yàn)樗w現(xiàn)了行政法的根本價(jià)值，同時(shí)它還反映了行政法的基本矛盾⑦。從這層意義上理解，行政法的基本原則，應(yīng)當(dāng)以體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值和基本矛盾為根據(jù)。在此我們就要明晰何謂行政法的根本價(jià)值和基本矛盾。

首先，行政法的根本價(jià)值是法的正義價(jià)值。沈宗靈先生認(rèn)為，相對于法的具體原則而言，法的基本原則是體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則，是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞⑧。行政法基本原則作為行政法的基本原則，同樣必須體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值。

那么何謂行政法的根本價(jià)值呢？我們知道法律有其共同追求的價(jià)值如自由、平等、公正、效益等。行政法雖然有其特定的規(guī)范對象和制度內(nèi)容，但是其對法律價(jià)值的共同追求并沒有例外。在此諸多價(jià)值中，正義，總是被認(rèn)為是一個能綜合，包容和指導(dǎo)其他價(jià)值目標(biāo)的最高的全局性的價(jià)值目標(biāo)，法律的其它價(jià)值必須統(tǒng)一于正義這個目標(biāo)中，只有正義的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，其他目標(biāo)才可能真正實(shí)現(xiàn)。由此可見，法的基本價(jià)值就是正義價(jià)值。行政法的基本原則作為法律價(jià)值的載體，其所蘊(yùn)含的價(jià)值就是法的正義價(jià)值⑨。

按照現(xiàn)代法正義的集大成者羅爾斯的觀點(diǎn)，法的正義包括形式正義、實(shí)質(zhì)正義和程序正義。行政法的基本原則必須體現(xiàn)作為法的根本價(jià)值的法的正義的三個層面。法的正義價(jià)值也正是我們討論行政比例原則能否作為行政法基本原則的又一關(guān)鍵。

其次，行政法的基本矛盾是行政與法的對立統(tǒng)一。我們知道，行政法就是規(guī)定公共行政服務(wù)活動、調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。其實(shí)質(zhì)就是調(diào)整行政權(quán)與法之間的關(guān)系。行政法基本原則就是對行政與法的關(guān)系的集中體現(xiàn)。關(guān)于行政與法之間的關(guān)系，學(xué)界一直有不同的提法，有人認(rèn)為行政與法是相等同的，之間并不存在重大區(qū)別；有人認(rèn)為行政優(yōu)于法，法要受到行政的制約⑩。

實(shí)際上，從現(xiàn)代國家與公民的關(guān)系上來看，人民主權(quán)原則已然成為現(xiàn)代民主法治國家的共同追求。人民主權(quán)在在具體的法律制度上就體現(xiàn)為法律至上原則。在權(quán)力與法律的關(guān)系上則應(yīng)該堅(jiān)持法律主權(quán)原則。這是因?yàn)?，法律是被視為人民公共意志的表達(dá)，根據(jù)主權(quán)在民原則，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來自于人民，其管理活動必須服從人民的意志，即法律是人民意志的集中體現(xiàn)。由此看來，在行政與法的關(guān)系上應(yīng)當(dāng)是行政依附于法，行政決定于法。法對行政權(quán)力具有絕對的規(guī)制作用。

總的來說，現(xiàn)代民主法制國家的法決定并規(guī)制行政的理念直接決定著行政法基本原則的確定。就是行政應(yīng)當(dāng)受到法的控制，將其運(yùn)用到行政法的基本原則之中，就是行政法治，行政法的基本原則從總體上概括應(yīng)該就是行政法治原則。具體而言，其應(yīng)當(dāng)包括法的形式正義、法的程序正義和法的實(shí)質(zhì)正義。

注釋：

①李龍主.法理學(xué)[M].武漢大學(xué)出版社,2002。

②A.J.M.米爾恩．人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)[M].牛津大學(xué)出版社,1995。

③周佑勇.行政法基本原則[M].武漢大學(xué)出版社,2005。

④周佑勇.行政法基本原則[M].武漢大學(xué)出版社,2005。

⑤張樹義.行政法學(xué)新論[M].時(shí)事出版社，1991。陳端洪．中國行政法[M].法律出版社，1998。

⑥龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].法律出版社，1985。

⑦黃賢宏.吳建依.關(guān)于行政法基本原則的再思考[J].法學(xué)研究，1999（6）。

⑧沈宗靈.法理學(xué)[M].高等教育出版社,1994。

⑨嚴(yán)存生.論法與正義[M].陜西人民出版社,1997。

⑩陳端洪.中國行政法[M].法律出版社,1998。