董懷杰

村民自治作為國家法律確認(rèn)的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的制度，已成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村基層民主的基本形式，是社會主義政治文明在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。如何保障村民自治實(shí)踐的合法性,使它既能遵守國家的法規(guī)和政策,又能滿足村民的自治要求和愿望,成為一個(gè)關(guān)鍵問題。本文擬從合法性的角度來審視臨沂市的村民自治。

一、臨沂市村民自治的合法性現(xiàn)狀

依照法律規(guī)定，村民自治的核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)“三自”、落實(shí)“四民主”制度。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主體的村民自治,是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)整體,民主選舉是基石,民主決策、民主管理、民主監(jiān)督則是貫徹自治的措施和手段,是自治的基本內(nèi)容。我們用了一年多的時(shí)間就臨沂市開展村民自治的情況進(jìn)行了一次全面而深入的調(diào)查，基本掌握了村民自治的運(yùn)作狀況，發(fā)現(xiàn)我市村民自治工作總體上是很成功的。但個(gè)別地方還存在“雷聲大，雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象，效果不很理想，隱藏著諸多危機(jī)，這都表明村民自治工作還需加強(qiáng)。本調(diào)查研究主要是從四個(gè)方面展開：

（一）民主選舉的合法性問題

民主選舉是村民自治的合法基礎(chǔ)，已經(jīng)成為解決現(xiàn)代社會公共權(quán)力合法來源的重要路徑,因?yàn)椤霸诋?dāng)今幾乎整個(gè)立法的表達(dá)中,選舉統(tǒng)治者已被公認(rèn)為是權(quán)力移交的唯一合法手段”。在臨沂市農(nóng)村，民主選舉在“四個(gè)民主”中開展最早、投入最多，取得了很大成效，獲得了廣大村民的積極擁護(hù)。但某些村鎮(zhèn)其合法性狀況還存在一定問題。這突出表現(xiàn)在：民主選舉制度落實(shí)不夠到位，選舉程序不夠規(guī)范。

當(dāng)前有些地方村干部自行簡化選舉程序，甚至操縱選舉過程。調(diào)查顯示，臨沂市99%以上的村制定了村民會議制度或村民代表會議制度，但選舉時(shí)只有不到84.8%的村在換屆選舉時(shí)召集村民會議或村民代表會議。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示， 只有81.9%的村民認(rèn)為選舉體現(xiàn)了真正的民主，群眾的滿意率有待提高。如果選舉結(jié)果不能充分體現(xiàn)人民公認(rèn)原則，就不能達(dá)到民主選舉的預(yù)期目的。選誰不選誰,村民說了算，才具有實(shí)質(zhì)合法性。沒有民主參與支撐的形式上的合法性只能是脆弱而難以持久的，現(xiàn)在的民主選舉狀況不加以改進(jìn)，村民自治合法性就會受到影響。

（二）民主決策的合法性問題

村民自治中的民主決策,是以全體村民為主體,以“直接”參與的形式,依多數(shù)人的意見作出決定，體現(xiàn)充分的直接民主性和廣泛的群眾性。村上的事情怎么管，只有讓老百姓發(fā)表看法才管得好，才能減少和杜絕村干部盲目決策和錯(cuò)誤決策。尤其要規(guī)范村級民主決策程序，完善村民“一事一議”制度。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我市村民自治民主決策還存在一些問題，尤其是直接民主決策較難以落實(shí)。因自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民分流明顯，很難集中開會來決定問題。這直接導(dǎo)致少數(shù)人在決策中獨(dú)斷專行,重大問題也不集體討論,而是自己擅自決策,甚至一人說了算。離開了村民直接民主決策這一核心內(nèi)容和關(guān)鍵，就違背村民的意志和愿望，就得不到村民的支持和擁護(hù),也就失去了合法性。

（三）民主管理的合法性問題

村民自治制度的實(shí)行是一個(gè)政府還權(quán)于民的過程,不僅要把選舉權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)還給農(nóng)民,更為重要的是,要把農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)還給農(nóng)民,從而實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù),真正體現(xiàn)當(dāng)家作主的主人翁地位。只有調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，整合了農(nóng)村建設(shè)力量，才能有效推動新農(nóng)村建設(shè)。30多年前韓國開展的“新農(nóng)村運(yùn)動”之所以取得成功，最關(guān)鍵、最有效的一條經(jīng)驗(yàn)就是始終讓農(nóng)民自己辦事、自己管事，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性和積極性。

通過對民主管理的現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民主管理的推行效果不理想?！按蟛糠执迕癫幌嘈糯迕褡灾巍麄儾幌嘈艡?quán)力會給老百姓!現(xiàn)在每個(gè)村都有黨支部和村委會,鄉(xiāng)一級有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府…管區(qū)有管區(qū)書記,有管區(qū)干部,有包村領(lǐng)導(dǎo),有包村干部。這么多能管你村的,還叫村民自治嗎?”農(nóng)民反映沒有“當(dāng)家人”的感覺，往往難以爭取和維護(hù)自己的利益。“事關(guān)我們自己的事而不由我們作主還算什么‘村民自治’”?這種村民自治的合法性受到一定的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。

（四）民主監(jiān)督的合法性問題

孟德思鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！比魏我环N權(quán)力都有腐敗的傾向,村莊公共權(quán)力更易被濫用，因?yàn)榇蠖鄶?shù)村干部素質(zhì)不高,文化水平低,政治素質(zhì)低,只有到位的監(jiān)督,才能制約村干部的行為。

通過民主監(jiān)督的現(xiàn)狀調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“村務(wù)公開”對大多數(shù)的村民來說是起到了作用，發(fā)揮了民主監(jiān)督的作用。但由于信息披露的權(quán)力掌握在村干部手中,一些村干部難免存在不愿公開、甚至不敢公開的思想。如果“民主監(jiān)督流于形式、擺擺樣子”，村干部的違規(guī)管理和過錯(cuò)行為即使給集體造成了損失,村民群眾也往往感到束手無策。由此而引起的村民對村干部的不滿情緒累積到一定程度,就會引發(fā)群體性的上訪、抗議事件,影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

二、鞏固臨沂市村民自治合法性的路徑

村民自治是我國實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的重要途徑和形式。盡管我市村民自治工作已經(jīng)取得了很大成績，但還存在一些問題。要有效化解問題和矛盾，加強(qiáng)和鞏固村莊公共權(quán)力的合法性，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧，必須做好以下幾個(gè)方面：

（一）國家的重視與保障

政府在村民自治實(shí)踐中的主要作用是指導(dǎo)和監(jiān)督。有關(guān)村民自治的法律、法規(guī)和政策的傳達(dá)與學(xué)習(xí)及實(shí)施的指導(dǎo)與監(jiān)督都離不開基層政府。這要求基層政府必須有專職隊(duì)伍負(fù)責(zé)村民自治工作。同時(shí)還必須制定符合實(shí)際的操作性強(qiáng)的運(yùn)行機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度以保證村民自治的順利推行。其中，最關(guān)鍵的是，對村民自治工作的獎(jiǎng)懲主要應(yīng)由其服務(wù)的對象去評判，而不是由其上級去決斷。

（二）村民自治制度和運(yùn)行機(jī)制的建立和健全

村民自治理念的實(shí)現(xiàn)離不開制度的保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確指出：“搞好村民自治,制度建設(shè)是根本。重點(diǎn)是建立健全村民委員會的民主選舉制度,以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度,以村務(wù)公開、民主評議和村民委員會定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。”要有效落實(shí)村民自治制度,必須制定必要的法律法規(guī),增加自治工作的制度供給,做到有法可依,有法必依,減少自治工作的 盲目性和不確定性。

（三）有效監(jiān)督措施的制定與實(shí)施

推行全面的村務(wù)公開，村干部的所作所為是否維護(hù)村民的利益，他們都有清晰的感覺和認(rèn)識。村干部在管理村務(wù)時(shí)就不得不慎重運(yùn)用權(quán)力，認(rèn)真對待村民的利益，使村莊公共權(quán)力受到原初性的制約。村民有質(zhì)疑時(shí)，可以向上級部門檢舉和控告。如果得不到及時(shí)的回應(yīng)和滿意的處理，就逐級檢舉和控告，直到問題得以解決。

（四）村民自治組織自身的建設(shè)

加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)，提高村民自治能力。首先，加大民主法制教育的力度,特別是加強(qiáng)與農(nóng)民利益相關(guān)的法律和規(guī)章的宣傳,如《中華人民共和國村民委員會組織法》、《村民委員會選舉辦法》、土地管理法、農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例等，以做到家喻戶曉，讓村民了解自身權(quán)利,增強(qiáng)自治意識。

其次，明確村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。當(dāng)前，村民自治權(quán)的行使者是村民會議和村民委員會，并必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。村黨支部執(zhí)掌權(quán)力，只要代表最廣大人民群眾的根本利益，執(zhí)行科學(xué)合理的方針、路線和政策，“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，就會受到擁護(hù)和支持，就是合法的。

最后，創(chuàng)辦譬如《鄉(xiāng)村自治報(bào)》等簡報(bào)，總結(jié)、概括和宣傳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，報(bào)道有價(jià)值的鄉(xiāng)村自治新聞，并規(guī)定村村必須公開張貼和宣傳，以發(fā)生在民眾身邊的倍感親切的先進(jìn)事件來來有效引導(dǎo)村民自治實(shí)踐。

孟德思鳩．論法的精神（上冊）［M］．商務(wù)印書館，1961．