閆 坤，衛(wèi)婷婷

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732;2.中國(guó)進(jìn)出口銀行，北京 100036)

一、高等教育均衡的內(nèi)涵與外延

1.高等教育均衡的內(nèi)涵

對(duì)于高等教育均衡的認(rèn)識(shí)，理論界尚未形成比較權(quán)威的觀點(diǎn)和見解。有學(xué)者認(rèn)為高等教育均衡應(yīng)突出“協(xié)調(diào)、平衡”之意，主要強(qiáng)調(diào)高等教育和區(qū)域系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，重點(diǎn)關(guān)注教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。也有學(xué)者認(rèn)為，教育結(jié)構(gòu)的平衡與協(xié)調(diào)是相對(duì)意義上的概念，絕對(duì)的平衡是不可能也不存在的，因此所謂教育平衡，一是相對(duì)每個(gè)地區(qū)而言，盡可能地實(shí)現(xiàn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的協(xié)調(diào)互動(dòng);二是政府采取宏觀調(diào)控措施，適度縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距。

本文認(rèn)為，高等教育均衡是高等教育系統(tǒng)動(dòng)態(tài)均衡、相對(duì)均衡、特色化均衡和整體協(xié)調(diào)均衡的統(tǒng)一。動(dòng)態(tài)均衡是指，高等教育要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自身發(fā)展規(guī)律，高等教育發(fā)展的過程是從不均衡到均衡的螺旋交替，從低水平均衡到高水平均衡的逐步提升;相對(duì)均衡是指，均衡發(fā)展不應(yīng)是簡(jiǎn)單的平均分布、均等發(fā)展或削峰填谷，實(shí)質(zhì)應(yīng)是“造峰揚(yáng)谷”，根據(jù)不同高校類型或不同區(qū)域狀況分別規(guī)劃、分類發(fā)展;特色化均衡是指，鼓勵(lì)不同區(qū)域或不同類型的高校，根據(jù)各自實(shí)際情況，創(chuàng)造性地探索自身的特色發(fā)展道路，避免重復(fù)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色發(fā)展;整體協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡，則突出了整體性，當(dāng)非均衡現(xiàn)狀超出社會(huì)公眾的可接受范圍，影響到高等教育系統(tǒng)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展時(shí)，政府有必要重點(diǎn)扶持落后地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展。

2.高等教育均衡的外延

結(jié)合上述高等教育均衡的內(nèi)涵，本文認(rèn)為高等教育均衡的外延主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

一是高等教育辦學(xué)層次的均衡。重點(diǎn)要處理好本科院校和高職高專院校的關(guān)系。前一階段，我國(guó)本科院校的招生比例不斷增長(zhǎng)，而高職高專類院校的招生比例卻有所萎縮，人才培養(yǎng)的層次結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，人才供給層次與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求層次相脫節(jié)。因此，未來我國(guó)應(yīng)該積極鼓勵(lì)高職高專院校發(fā)展，改善辦學(xué)條件，擴(kuò)大招生規(guī)模，提高此類院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，改善我國(guó)人力資源的層次布局。

二是高等教育區(qū)域發(fā)展的均衡。重點(diǎn)要處理好東、中、西部高等教育發(fā)展的關(guān)系。受到改革開放后我國(guó)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，區(qū)域間高等教育也呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。東部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入充足，教育科研水平相對(duì)較高，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步形成良性互動(dòng);而中、西部教育經(jīng)費(fèi)投入不足，教學(xué)科研能力普遍較低，尚未形成高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢(shì)。因此，我國(guó)需要適度提高中、西部地區(qū)高等院校的辦學(xué)水平與生均經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。

三是高等教育學(xué)科建設(shè)的均衡。重點(diǎn)要處理好理論學(xué)科與應(yīng)用學(xué)科、熱門學(xué)科與冷門學(xué)科之間的關(guān)系。前一階段，受到成本分擔(dān)制度與財(cái)政撥款模式的影響，我國(guó)經(jīng)管、法律和計(jì)算機(jī)等熱門學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科的教學(xué)點(diǎn)迅速增多、規(guī)模迅速擴(kuò)大，而農(nóng)林等冷門學(xué)科和其它一些基礎(chǔ)性學(xué)科則發(fā)展滯后，導(dǎo)致人才供給的科類結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，造成教育資源的浪費(fèi)。因此，未來我國(guó)應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)需要的冷門學(xué)科和基礎(chǔ)學(xué)科的財(cái)政投入力度，保障這類學(xué)科的辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量，促進(jìn)不同學(xué)科專業(yè)的均衡發(fā)展。

二、財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的理論依據(jù)

1.高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)

目前理論界對(duì)我國(guó)高等教育的產(chǎn)品屬性基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品［1］，具有一定程度的消費(fèi)非獨(dú)占性、一定范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性、技術(shù)上的局部排他性和正的外部性或外溢效應(yīng)。其中外部性表現(xiàn)在:一方面，高等教育不僅能夠提高受教育者的收入水平，還可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，改善收入分配的不公平，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步;另一方面，從教育提供者角度看，由于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)性，地方政府投資高等教育的收益往往會(huì)溢出轄區(qū)邊界。高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，決定了高等教育發(fā)展需要公共財(cái)政的支持和補(bǔ)貼。

2.我國(guó)高等教育市場(chǎng)存在的不足

關(guān)于高等教育市場(chǎng)的發(fā)展程度，盧乃桂和操太圣認(rèn)為中國(guó)高等教育市場(chǎng)化的特征是:一方面在教育領(lǐng)域引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制。辦學(xué)模式呈現(xiàn)多元化，以經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了辦學(xué)效率和效能的提高，實(shí)行了“用者付費(fèi)”的成本分擔(dān)機(jī)制，高校的辦學(xué)自主權(quán)有所擴(kuò)大。另一方面政府依然主導(dǎo)教育發(fā)展的進(jìn)程。非政府部門的力量還非常薄弱，缺乏完全市場(chǎng)化的制度基礎(chǔ)［2］。

另外，我國(guó)法律規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性質(zhì)，無法滿足市場(chǎng)主體追逐利益最大化的目標(biāo)，使得高等教育市場(chǎng)先天不足，資本市場(chǎng)在高等教育領(lǐng)域存在失靈。資本市場(chǎng)追求投資收益率，一般認(rèn)為高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)獲得高收入。但是，高等教育領(lǐng)域投資的風(fēng)險(xiǎn)卻難以測(cè)評(píng)，且高等教育具有較大的外溢性，投資收益難以保證。所以如果沒有政府的擔(dān)保和支持，資本市場(chǎng)的資金較難自動(dòng)流向高等教育領(lǐng)域。

3.公共財(cái)政的界定

雖然，理論界對(duì)公共財(cái)政的理解存在爭(zhēng)論，但是對(duì)公共財(cái)政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”——公共性、非盈利性、規(guī)范性來概括公共財(cái)政的基本特征［3－4］。賈康則認(rèn)為公共財(cái)政應(yīng)具備滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品、形成公權(quán)制衡和防止公權(quán)扭曲四個(gè)層次的基本特征［5］。

兩位學(xué)者對(duì)公共財(cái)政基本特征的表述均從不同側(cè)面提到了公共性、政府職責(zé)定位、對(duì)公權(quán)運(yùn)用的規(guī)范與制衡這三方面。對(duì)照上述公共財(cái)政的基本特征，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展有利于滿足社會(huì)公共需要，有利于細(xì)化政府在高等教育領(lǐng)域的職責(zé)定位，有利于進(jìn)一步規(guī)范高等教育領(lǐng)域的公權(quán)運(yùn)用，保障公共利益的最大化。因此，從完善公共財(cái)政建設(shè)的角度出發(fā)，我們有必要研究公共財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的責(zé)任。

綜上，高等教育具有多目標(biāo)性，高等教育產(chǎn)品會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生多重影響，難以明確劃分中央、地方政府對(duì)高等教育的財(cái)政責(zé)任。合理界定中央、地方政府間的高等教育財(cái)政責(zé)任是促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的難點(diǎn)與突破口。

三、高等教育財(cái)政責(zé)任劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)經(jīng)驗(yàn):分權(quán)但不放權(quán)，高等教育財(cái)政支持方式應(yīng)勢(shì)而變

美國(guó)高等教育管理體制以州政府管理和統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，高等教育財(cái)政體制帶有典型的分權(quán)特征與分散性。但聯(lián)邦政府始終沒有因此而中斷對(duì)高等教育的支持，主要通過立法撥款、科研撥款和設(shè)立獎(jiǎng)、貸學(xué)金的方式把聯(lián)邦政策滲透到各州和地方，所資助的項(xiàng)目按照種類不同，由政府各職能部門和一些專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。

20世紀(jì)之前，聯(lián)邦政府以州政府為中介對(duì)高等教育提供資助，對(duì)各州高等教育事業(yè)的資助范圍很廣，且?guī)缀鯖]有什么限制或附加條件。進(jìn)入20世紀(jì)后，資助模式開始發(fā)生變化，聯(lián)邦政府直接對(duì)各資助機(jī)構(gòu)提供撥款，不再以各州政府為中介。尤其是隨著美國(guó)分稅制分級(jí)財(cái)政體制的日趨完善，在對(duì)高等教育事業(yè)的財(cái)政支持上，聯(lián)邦政府與各州政府的緊密合作日益減少，呈現(xiàn)出各盡其職的態(tài)勢(shì)。

聯(lián)邦政府主要通過對(duì)學(xué)生的資助和對(duì)院校的資助兩種方式來落實(shí)中央對(duì)高等教育發(fā)展的政策意圖。其中20世紀(jì)60年代以前，主要以院校資助為主，主要目的在于應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)形勢(shì)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。20世紀(jì)60—80年代初，資助重心由院校資助逐漸轉(zhuǎn)向直接對(duì)學(xué)生個(gè)體所提供的資助，其主要目的是促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等，保持社會(huì)各階層一定的“向上”流動(dòng)性，保障社會(huì)公平［6］。從20世紀(jì)80年代中期起，聯(lián)邦政府用于學(xué)生資助部分的預(yù)算內(nèi)資金投向助學(xué)金的比例日益提高。相應(yīng)地，貸學(xué)金提供部分則更多地引入了市場(chǎng)成分，聯(lián)邦政府僅從預(yù)算外開支中對(duì)貸款機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，當(dāng)然，這是以美國(guó)高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和回報(bào)社會(huì)的理念為支撐的。可見，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化和高等教育發(fā)展中的突出矛盾轉(zhuǎn)變，美國(guó)聯(lián)邦政府順應(yīng)社會(huì)需要，適時(shí)調(diào)整著高等教育財(cái)政支持方式。

2.英國(guó)經(jīng)驗(yàn):通過撥款中介機(jī)構(gòu)體現(xiàn)政府對(duì)高等教育的指導(dǎo)

按照英國(guó)學(xué)者Williams對(duì)高等教育資源分配模式的劃分，英國(guó)高等教育財(cái)政模式是典型的學(xué)院模式，其政府教育資源主要通過高等教育撥款委員會(huì)以不同撥款的方式整筆分配給各個(gè)高校，高?？梢愿鶕?jù)需求運(yùn)用資金［7］。

英國(guó)政府通過中介撥款機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育發(fā)展承擔(dān)起了部分教育、科研、學(xué)生資助和履行區(qū)域、國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任。撥款方式分為直接撥款和間接撥款兩大類。直接撥款由政府將高等教育公共經(jīng)費(fèi)直接或者通過中介機(jī)構(gòu)撥付給高等院校，包括體現(xiàn)均等化的教育撥款、體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的科研撥款和為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略性目標(biāo)而設(shè)置的特殊撥款。除直接撥款方式外，英國(guó)政府還采用間接撥款方式，以進(jìn)一步維護(hù)教育公平，保障優(yōu)秀學(xué)生接受高等教育。即政府將經(jīng)費(fèi)以對(duì)學(xué)生進(jìn)行資助的形式支付給受教育者，再由受教育者以學(xué)費(fèi)方式付給學(xué)校，此做法可以鼓勵(lì)高校間展開學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)，提高課程質(zhì)量，增加入學(xué)機(jī)會(huì)。

總的來說，英國(guó)政府通過設(shè)置撥款中介機(jī)構(gòu)代為向高校撥款，并且根據(jù)資金的用途不同，設(shè)計(jì)了公平性撥款、競(jìng)爭(zhēng)性撥款、一般用途撥款和專項(xiàng)撥款等差別化的撥款方式。從而體現(xiàn)了英國(guó)政府在促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平、強(qiáng)化教育科研質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)等方面的財(cái)政責(zé)任。

3.日本經(jīng)驗(yàn):中央財(cái)政教育資金投向經(jīng)歷了點(diǎn)→面→點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

根據(jù)日本“國(guó)學(xué)為國(guó)家所用、私學(xué)為庶民所用”的傳統(tǒng)教育思想，國(guó)立院校謀求國(guó)家利益，由中央政府集中資金重點(diǎn)支持;私立院校承擔(dān)高等教育普及化的責(zé)任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權(quán)衡公平與效率的關(guān)系，日本發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇可以視作“效率優(yōu)先、兼顧公平”。這種高等教育的戰(zhàn)略選擇與財(cái)政分配模式使日本在較短時(shí)期內(nèi)發(fā)展起了普及化且具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育體系，并被東亞其它“后發(fā)”型國(guó)家所效仿。

雖然日本高等教育的戰(zhàn)略選擇以“效率優(yōu)先”，但是為了在追求國(guó)家利益的同時(shí)兼顧社會(huì)福利與公平，日本中央政府除了通過實(shí)施國(guó)立大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度對(duì)國(guó)立高等院校負(fù)責(zé)外，還先后建立起公立學(xué)校補(bǔ)助金制度、私立學(xué)校振興補(bǔ)助制度、育英獎(jiǎng)學(xué)金和科研經(jīng)費(fèi)撥付等方式對(duì)公立高校、私立高校以及重點(diǎn)學(xué)科的研究提供資金支持，并在不同教育發(fā)展階段適時(shí)調(diào)整著不同類別的資金支持力度。

概括來說，日本中央政府對(duì)高等教育的財(cái)政投入呈現(xiàn)出點(diǎn)→面→點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過程［8］。在“精英”高等教育階段，中央財(cái)政資金主要投向?yàn)閿?shù)不多的國(guó)立高等院校;當(dāng)高等教育發(fā)展到“大眾化”階段時(shí)，中央財(cái)政資金的投向則由點(diǎn)向面擴(kuò)散，更多地承擔(dān)了維護(hù)教育公平、教育機(jī)會(huì)均等的成本;而進(jìn)入“普及化”階段后，資金投向進(jìn)一步由面向點(diǎn)集中，日益重視教育、科研質(zhì)量的提升和資金的使用效率。這種中央財(cái)政資金投向點(diǎn)→面→點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過程，在一定程度上反映了高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

四、我國(guó)高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀分析

1.辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀

自從2002年我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，高等教育逐漸出現(xiàn)了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔(dān)起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔(dān)者。但資源分布和財(cái)政投入的約束導(dǎo)致地方屬高等院校，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方屬高等院校難以保證教育質(zhì)量、教育特色喪失、高職高專教育逐步萎縮，影響了我國(guó)大眾化高等教育的健康發(fā)展。以下主要從教育經(jīng)費(fèi)收支方面分析我國(guó)高等教育辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀。

(1)中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異

從經(jīng)費(fèi)收入總規(guī)模來看，由于擴(kuò)招后地方屬高等院校數(shù)量不斷增加，院校數(shù)量的增長(zhǎng)推高了地方院校的經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模。2008年，中央屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入占全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相應(yīng)地方經(jīng)費(fèi)收入占比則由1999年的48.66%升至70.96%。1999—2008年間，中央屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)14.90%，地方經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)27.62%。

但從校均經(jīng)費(fèi)收入情況來看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規(guī)模始終低于中央，而且增長(zhǎng)速度也慢于中央。1999—2008年間，中央屬普通高等教育校均經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)25.64%，而地方校均經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)僅為19.26%。雖然中央、地方校均收入差異在2001年達(dá)到7.63倍的峰值后逐步縮小，但2008年中央與地方校均收入比仍為5.60，高于1999年擴(kuò)招之初3.50的水平。地方高校校均收入規(guī)模的較慢增長(zhǎng)難以支持起學(xué)生規(guī)模迅速擴(kuò)張后社會(huì)對(duì)大眾化高等教育的新需要、新期望。

(2)中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異

從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)支出的差異。①這里的“生均經(jīng)費(fèi)支出”是《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的事后統(tǒng)計(jì)概念，而非撥款時(shí)所核定的生均經(jīng)費(fèi)支出。更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學(xué)狀況的差別。擴(kuò)招政策實(shí)施后，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平逐年大幅提升，2008年達(dá)到3.28萬元，比1998年增長(zhǎng)了1.57萬元;而同年地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平為14 517元，僅比1998年增長(zhǎng)3 335元。相比中央屬高等院校，地方院校長(zhǎng)期處于低成本運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，造成地方院校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)更加偏向于滿足人員經(jīng)費(fèi)，弱化了事業(yè)發(fā)展，從而使其辦學(xué)水平、教育水平遠(yuǎn)遜于中央屬高等院校。

表1展示了中央、地方屬普通高校生均經(jīng)費(fèi)分別投向個(gè)人、公用和基建支出的比例。2001—2006年間，地方屬普通高校的生均經(jīng)費(fèi)支出更多地被用于個(gè)人經(jīng)費(fèi)和基建支出，與中央屬高校相比，經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)具有明顯的“保吃飯、保建設(shè)”特征。反映出當(dāng)時(shí)地方高等教育發(fā)展仍處于較為低級(jí)的階段，地方屬普通高校缺乏充足的財(cái)力去尋求高質(zhì)量、特色化的發(fā)展路徑。

2007年起，地方屬高校明顯降低了基建支出比重，增加了生均公用經(jīng)費(fèi)、個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出在總生均支出中所占的比例，支出結(jié)構(gòu)有所改善。這說明地方屬高校在普遍走出大規(guī)?；〝U(kuò)張階段后，也開始將更多資金用于改善教學(xué)設(shè)施、提高教學(xué)質(zhì)量。但由于經(jīng)費(fèi)規(guī)模限制，地方高校生均支出結(jié)構(gòu)的改善總是比央屬高校慢一步。2008年中央屬高校大幅提升生均公用經(jīng)費(fèi)支出比例，同時(shí)調(diào)減個(gè)人經(jīng)費(fèi)和基建支出比例，表明中央屬高校的人員和基建支出需求已經(jīng)較好地得到了滿足，未來增量資金能夠更多地用于公用經(jīng)費(fèi)促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

表1 中央、地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu) (1998—2007年)單位:%

地方屬高等院校在全國(guó)高等院校中占了絕大多數(shù)比例，多元化高等教育體系的建立主要依靠地方屬高等院校辦學(xué)模式的豐富和辦學(xué)特色的增強(qiáng)。但從地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)看，充實(shí)人員經(jīng)費(fèi)支出仍是當(dāng)前地方院校的首要任務(wù)，如何吸引、留住優(yōu)秀師資仍是地方院校的關(guān)切點(diǎn)。因此，未來應(yīng)該繼續(xù)充實(shí)地方屬高等院校的經(jīng)費(fèi)收入，以足夠的教育經(jīng)費(fèi)保障地方屬高等院校提升教育質(zhì)量、發(fā)展教育特色。

(3)普通本科院校與高職高專院校的經(jīng)費(fèi)收支差異

2008年普通本科院校與高職高專院校校均經(jīng)費(fèi)收入情況①該數(shù)據(jù)根據(jù)《10中教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)收入情和《2009中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中的各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)計(jì)算得到。顯示，普通本科院校校均收入遠(yuǎn)高于高職高專院校。2008年普通本科院校的校均收入為3.16億元，是高等專科院校 (0.73億元)的4.31倍，是高等職業(yè)學(xué)校 (0.67億元)的4.71倍。其中，校均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占本科、?？?、職高院校總校均經(jīng)費(fèi)的比重分別為48.2%、48.7%和36.0%，國(guó)家財(cái)政對(duì)高等職業(yè)學(xué)校的支持力度較弱。

從生均教育經(jīng)費(fèi)支出觀察各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展差異，如表2所示，高職高專院校經(jīng)費(fèi)支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校。高職高專院校是培養(yǎng)高技術(shù)工人的重要教育機(jī)構(gòu)，該類院校辦學(xué)能力差、教育規(guī)模小和教育質(zhì)量低，導(dǎo)致我國(guó)人才市場(chǎng)大量缺乏高技術(shù)工人，一定程度上阻礙了我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。因此，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)人才需求來看，現(xiàn)階段我國(guó)有必要增加對(duì)高職高專院校的財(cái)政支持，擴(kuò)大高職高專院校規(guī)模，提高教育質(zhì)量。

表2 2008年全國(guó)高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出 單位:元

2.區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀

區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡一方面會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面會(huì)影響社會(huì)公平，削弱社會(huì)系統(tǒng)的自組織能力，造成資源浪費(fèi)。本部分主要以變異系數(shù)指標(biāo)分析區(qū)域間高等教育的經(jīng)費(fèi)收支和財(cái)政投入的狀況，探討區(qū)域間高等教育在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的發(fā)展差異。

(1)區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異

第一，經(jīng)費(fèi)收入總體差異。由圖1可見，全國(guó)各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的平均值呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)，2008年比1998年增長(zhǎng)了7.72倍。1999—2008年間，年均增長(zhǎng)率為21.98%。以變異系數(shù)反映各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的差異程度，擴(kuò)招政策實(shí)施的頭兩年，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所上升，說明在擴(kuò)招政策實(shí)施之初我國(guó)地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所擴(kuò)大。2000年以后，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所下降，并且自2002年起該變異系數(shù)一直低于1998年的水平，說明2000—2008年間，我國(guó)地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所縮小，且當(dāng)前地區(qū)間經(jīng)費(fèi)差異已小于擴(kuò)招前的水平。

圖1 全國(guó)各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費(fèi)平均收入與變異系數(shù) (1998—2008年)

具體觀察經(jīng)費(fèi)收入主要項(xiàng)目情況，預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)撥款變異系數(shù)一直高于事業(yè)收入的變異系數(shù)，說明地方政府財(cái)力差異是導(dǎo)致地區(qū)間高等教育發(fā)展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對(duì)西部地區(qū)高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，則能夠有效緩解我國(guó)地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。

第二，經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異。如圖2所示，橫坐標(biāo)按照各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費(fèi)總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經(jīng)費(fèi)收入水平的地區(qū)，在收入結(jié)構(gòu)上的共性與差別。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，基本可以看出如下規(guī)律:第一，最發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持能力較強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)籌措多元化程度相對(duì)較高。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中上游的地區(qū)，以事業(yè)收入為經(jīng)費(fèi)收入的最主要來源，學(xué)生家庭分擔(dān)了相對(duì)較多的教育成本。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中下游的地區(qū)，經(jīng)費(fèi)收入呈現(xiàn)“二元”模式，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，其它渠道的多元化收入規(guī)模甚小。第四，經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)，由于難以提高學(xué)費(fèi)分擔(dān)的比重，主要依靠財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦當(dāng)?shù)馗叩冉逃聵I(yè)。

圖2 各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入主要項(xiàng)目構(gòu)成與占比 (2008年)

(2)區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異

由于生均經(jīng)費(fèi)支出比總量經(jīng)費(fèi)支出更能反映出一地高等教育經(jīng)費(fèi)的支出水平與經(jīng)費(fèi)充裕程度，該部分各地區(qū)經(jīng)費(fèi)支出比較僅以生均支出為考察指標(biāo)。

第一，生均經(jīng)費(fèi)支出總體差異。

各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度由變異系數(shù)反應(yīng)。如圖3所示，擴(kuò)招政策實(shí)施前，地區(qū)間無論預(yù)算內(nèi)、外經(jīng)費(fèi)的生均支出都較為均衡。擴(kuò)招后，各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出三類明顯特征:第一，相對(duì)于各地區(qū)高等教育總經(jīng)費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張速度，地區(qū)間預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)速度快慢不均。第二，擴(kuò)招后各地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異性首先體現(xiàn)在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育擴(kuò)招速度放緩后，地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度開始縮小，這主要?dú)w功于2006年后地區(qū)間生均預(yù)算內(nèi)基建支出的差異明顯遞減。

圖3 各地區(qū)普通高等教育各類生均經(jīng)費(fèi)支出變異系數(shù) (1998—2008年)

第二，生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)差異。

如圖4所示，橫坐標(biāo)依照1998—2008年各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的平均水平高低，從左至右排列。全國(guó)31個(gè)地區(qū)中，僅有北京、上海、西藏、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經(jīng)費(fèi)支出超過或一度超過20 000元;多數(shù)地區(qū)的生均經(jīng)費(fèi)支出水平集中在10 000—20 000元之間。可見，我國(guó)地區(qū)間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數(shù)地區(qū)生均支出長(zhǎng)期處于較高水平，而其它多數(shù)地區(qū)的生均支出普遍較低。

圖4 各地區(qū)普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出變化情況 (1998—2008年)

綜上，雖然從總體看近年我國(guó)各地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)收支的差異有所縮小，但地區(qū)間高等教育資源分布不均衡的現(xiàn)狀依然十分明顯，中西部地區(qū)部分省份的生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，影響了當(dāng)?shù)馗叩冉逃慕】蛋l(fā)展。因此，有必要通過加大對(duì)中西部地區(qū)的高等教育財(cái)政投入力度，彌補(bǔ)地區(qū)間高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

由此可見，我國(guó)在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域存在明顯的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。首先，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求與國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求不相吻合，僅憑勞動(dòng)力市場(chǎng)的調(diào)控?zé)o法促使基礎(chǔ)理論學(xué)科發(fā)展?jié)M足國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。其次，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求與高校各學(xué)科的成本—收益核算不相吻合，由于過去的財(cái)政撥款制度沒有制定分學(xué)科的細(xì)化撥款標(biāo)準(zhǔn)，使得高校熱衷于擴(kuò)大人文類的低成本學(xué)科，而抑制了農(nóng)林類專業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張速度。綜上，由于學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和政府缺位，使我國(guó)學(xué)科發(fā)展明顯不均衡，有必要向地方推廣按照學(xué)科分類建立的教育經(jīng)費(fèi)撥款制度。

五、促進(jìn)我國(guó)高等教育均衡發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

1.以一般性轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)辦學(xué)層次與區(qū)域發(fā)展的均衡

我國(guó)未來需要進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，將財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付整合為一項(xiàng)統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付［9］，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地區(qū)高等教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)與各省份履行上述撥款標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)力缺口指標(biāo)，有效補(bǔ)充中西部省份的財(cái)力不足。同時(shí)，通過完善教育法規(guī)，要求省級(jí)政府確保本地區(qū)高等教育生均預(yù)算內(nèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到事前核定的水平，對(duì)于未能達(dá)標(biāo)的省份給予減少未來年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。

2.以高等教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的均衡

一是清理整合已有項(xiàng)目。對(duì)不符合當(dāng)前形勢(shì)、不宜通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消;對(duì)方向和用途類似、可以歸并的項(xiàng)目，予以整合;對(duì)需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付;對(duì)適應(yīng)新形勢(shì)需要的項(xiàng)目予以保留。

二是適當(dāng)開設(shè)新的項(xiàng)目。開設(shè)有利于優(yōu)化高等教育學(xué)科結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高等教育多元化、特色化發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展。

三是公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和支付對(duì)象以及支付額度，從而增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止行政腐敗，同時(shí)也對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)形成明確的激勵(lì)機(jī)制。

四是加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過程中的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度，以提高資金使用效率。

3.引導(dǎo)社會(huì)資金促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展

首先，以稅收優(yōu)惠措施鼓勵(lì)對(duì)高等教育的捐贈(zèng)和投資。加大企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍;加大個(gè)人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍;加大企業(yè)所得稅中職工教育經(jīng)費(fèi)稅前準(zhǔn)予扣除的比例;規(guī)范民辦高等教育的稅收優(yōu)惠力度。

其次，發(fā)行教育彩票，同時(shí)建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實(shí)高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯(lián)動(dòng)起來，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規(guī)范的使用，另一方面使高等教育基金有穩(wěn)定的資金來源和較為充實(shí)的資金支持。規(guī)范高等教育基金的申請(qǐng)渠道，適時(shí)成立專門的高等教育基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配，建立嚴(yán)格的基金運(yùn)作程序。

最后，創(chuàng)新面向高等教育建設(shè)的政策性投融資。成立教育發(fā)展銀行，發(fā)行教育債券，管理教育資金，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)提供貸款，承接學(xué)生助學(xué)貸款項(xiàng)目;設(shè)立高校科技產(chǎn)業(yè)投資基金和教育信托公司，促進(jìn)高?？萍籍a(chǎn)業(yè)集團(tuán)發(fā)展，扶植高校科技產(chǎn)業(yè)公司上市，探索高等教育BOT項(xiàng)目融資模式。

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