王紹媛，孫靚瑩

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院博士后流動(dòng)站，北京 100871)

比較政治學(xué)中的“嵌套博弈”框架對(duì)20世紀(jì)30年代以來美國總體上支持自由貿(mào)易政策與在具體貿(mào)易立法方面存在國內(nèi)沖突的情況進(jìn)行了很好的解釋。議員作為貿(mào)易政策制定者的角色嵌套在競(jìng)爭(zhēng)性選舉博弈之中，而后者嵌套在一定的制度情境之中。選民對(duì)議員的期待在很大程度上影響著議員在貿(mào)易政治上的立場(chǎng)，這是選舉博弈;議員在進(jìn)行投票中要權(quán)衡各自選區(qū)選民要求實(shí)施保護(hù)貿(mào)易的要求和其他因素，這是議員面臨的政策上的博弈。此外，隨著國會(huì)制度環(huán)境是集中還是分散的不同，貿(mào)易政策政治以及選舉競(jìng)爭(zhēng)也受到外界影響路徑開放和封閉的影響。上述不同博弈內(nèi)容互相嵌套交織，對(duì)貿(mào)易結(jié)果的影響與單獨(dú)貿(mào)易政策領(lǐng)域博弈的結(jié)果完全不同。因此，盡管國會(huì)兩黨都支持自由貿(mào)易，由于貿(mào)易博弈被嵌套在選舉博弈以及國會(huì)制度情境之中，它們分別對(duì)貿(mào)易政策有著獨(dú)立的影響，并改變議員在單次貿(mào)易博弈中面對(duì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。

一、嵌套博弈理論的基本假設(shè)［1］

本文設(shè)定一個(gè)概念性框架來估計(jì)在一定時(shí)期內(nèi)每次博弈對(duì)政治和決策制定的預(yù)期效果。透過各次嵌套博弈，在單次博弈中顯得非理性的行為和結(jié)果往往在多重同時(shí)博弈中才會(huì)顯現(xiàn)出真實(shí)的理性。更進(jìn)一步，嵌套博弈揭示出為什么目前的保護(hù)水平既不是由政黨主導(dǎo)的，也不是由多數(shù)派主導(dǎo)的。

貿(mào)易博弈最終決定了美國市場(chǎng)在多大程度上對(duì)他國商品開放，美國生產(chǎn)者在多大程度上向他國出口商品，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、工人和消費(fèi)者在多大程度上受到保護(hù)和不受與貿(mào)易有關(guān)的外部性的影響。政策制定的結(jié)果，無論是貿(mào)易問題還是任何其他領(lǐng)域問題，都不僅僅單純是由議員個(gè)人的偏好決定的，即使是議員們偏好加總也沒有決定作用。嵌套博弈理論和多重博弈的文獻(xiàn)表明，政策選擇和結(jié)果受多重影響共同決定。只有當(dāng)所有其他博弈影響都被考慮進(jìn)來之后形成的立法者政策偏好才起決定作用。選舉博弈和制度情境的互動(dòng)對(duì)貿(mào)易政策的博弈非常重要。

選舉博弈的關(guān)鍵在于政黨選民基礎(chǔ)的兩極化或重疊，制度情境的關(guān)鍵在于國會(huì)權(quán)力的集中或分散。這些情況的交叉組合會(huì)帶來如表1所示的政治動(dòng)態(tài)性。

表1 政治動(dòng)態(tài)性的類型:選舉博弈嵌套進(jìn)制度情境

在高度兩極化的選民基礎(chǔ)與集中的制度結(jié)構(gòu)交叉 (即表1中I)的情況下，多數(shù)黨領(lǐng)袖有需要并且有辦法圍繞該政策議題聯(lián)合本黨成員與少數(shù)黨抗衡。如果兩黨內(nèi)部都有較高的團(tuán)結(jié)度，分別聚結(jié)在有分歧的不同偏好周圍，這反映出選民的不同需要。制度集中為政黨領(lǐng)袖提供了相應(yīng)的工具 (委員會(huì)成員選派，資源分配)，確保那些選民投票意見與政黨意見相左選區(qū)的議員按照黨派意見投票。結(jié)果是政黨在至少兩個(gè)不重疊的政策選擇中產(chǎn)生黨派間高度沖突。在這種情況下，獲勝聯(lián)盟的成員主要(如果不是全部)來自于多數(shù)黨，而少數(shù)黨成員投票反對(duì)，即各黨派自己內(nèi)部聯(lián)盟。這引出了假設(shè)1:

假設(shè)1 制度高度集中且選民基礎(chǔ)兩極化會(huì)產(chǎn)生黨派間高度沖突，多數(shù)黨主導(dǎo)政策制定過程。這最容易產(chǎn)生各黨派內(nèi)部聯(lián)盟。

如果在給定政策領(lǐng)域兩黨的選民基礎(chǔ)主張有相當(dāng)?shù)闹丿B，在集中制度下政黨領(lǐng)導(dǎo)最容易選擇使用的工具會(huì)顯著地弱化。在這種情況 (即表1中III)下，兩黨政策偏好相同，多數(shù)黨無需使用程序規(guī)則確保其偏好的政策得到滿意結(jié)果。在集中結(jié)構(gòu)下的領(lǐng)導(dǎo)人不太可能會(huì)接受修正案或其他立法方案來保證該議案在兩黨中獲得絕對(duì)多數(shù)，畢竟兩黨間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，黨派領(lǐng)導(dǎo)人也需要將本黨與其他黨區(qū)別開來。即便在一些兩黨主張?jiān)瓌t上相同的議題上，兩黨競(jìng)爭(zhēng)的潛臺(tái)詞仍然是各黨力爭(zhēng)證明自己是該目標(biāo)的更好擁護(hù)者。雖然從理論上推斷可能會(huì)出現(xiàn)更多兩黨合作 (假設(shè)2)，但這種合作程度最高的兩黨聯(lián)盟是不多見的，除非是在危及國家安全的緊迫時(shí)刻，需要國會(huì)授權(quán)做出反應(yīng)。較為常見的兩黨聯(lián)盟是兩黨內(nèi)部的多數(shù)議員在他們有共同利益的具體問題上共同投票。

假設(shè)2 制度高度集中和黨派選民基礎(chǔ)需要重疊使黨派沖突程度較低，多數(shù)黨主導(dǎo)政策制定過程。這種情況最能產(chǎn)生兩黨聯(lián)盟。

表1中II表述的是在兩黨選民基礎(chǔ)兩極化的情況下，制度結(jié)構(gòu)分散時(shí)的政治動(dòng)態(tài)性。如果制度規(guī)則將國會(huì)權(quán)力中心分散，黨派領(lǐng)導(dǎo)想要議員按黨派投票確保多數(shù)黨偏好的法案通過是相當(dāng)有難度的。如果法案被分解給不同委員會(huì)或小組委員會(huì)，這意味著委員會(huì)主席和小組委員會(huì)主席在面對(duì)議案審議時(shí)，必須被說服支持本黨領(lǐng)導(dǎo)偏好的政策選擇。獲得相關(guān)委員會(huì)和小組委員會(huì)的支持通常需要相當(dāng)程度的談判和妥協(xié)，與政黨領(lǐng)導(dǎo)享有較為集中的權(quán)力完全不同。分散結(jié)構(gòu)帶來的妥協(xié)可能主要產(chǎn)生于黨派內(nèi)部，以必要的妥協(xié)來聯(lián)合對(duì)立黨派中受選民影響持相同意見的議員的支持，形成可以通過立法的跨黨派聯(lián)盟。在這一過程中必須謹(jǐn)慎地保持平衡:一方面吸引少數(shù)黨人的支持，另一方面要防止多數(shù)黨支持者被孤立。假設(shè)3總結(jié)了表格中II的情況:

假設(shè)3 制度性權(quán)力的分散以及選民基礎(chǔ)的兩極化將會(huì)產(chǎn)生政黨間的高度沖突，需要建立聯(lián)盟，獲取利益集團(tuán)支持。這最有助于建立跨黨派聯(lián)盟。

表1中IV的情況最容易使利益群體尋求各種渠道影響立法。在分散的制度結(jié)構(gòu)中，多個(gè)權(quán)力中心使得利益集團(tuán)表達(dá)自身需要的渠道增加，進(jìn)入立法議程的可能性也相應(yīng)增加。兩黨選民基礎(chǔ)觀點(diǎn)主張的重合也弱化了兩黨分歧。兩黨尋求共同的目標(biāo)，政黨領(lǐng)袖缺乏相應(yīng)的制度工具提高本黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，因此兩黨沒有內(nèi)在動(dòng)力去區(qū)分彼此的政策立場(chǎng)。在分散權(quán)力結(jié)構(gòu)中各個(gè)權(quán)力中心位于委員會(huì)和小組委員會(huì)主席手中，他們的目標(biāo)是保護(hù)各自委員會(huì)的立法地盤，在委員會(huì)內(nèi)建立有效聯(lián)盟支持議案提交大會(huì)審議。結(jié)果，就像假設(shè)4中闡明的，黨派間沖突程度較低，兩黨多數(shù)議員形成聯(lián)盟。

假設(shè)4 制度權(quán)力分散以及選民基礎(chǔ)的重疊使黨派間沖突較低，需要 (想要)建立同盟，獲取利益集團(tuán)支持。這有助于產(chǎn)生兩黨同盟。

選舉博弈和制度情境的互動(dòng)會(huì)對(duì)貿(mào)易政策產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊懀绕淙Q于多數(shù)黨和少數(shù)黨的政策偏好。在集中制度下多數(shù)黨更傾向于保護(hù)主義，那么保護(hù)主義就很可能行得通。但是，如果同樣情境下多數(shù)黨偏好自由貿(mào)易，那么自由貿(mào)易可能大行其道。在分散的制度結(jié)構(gòu)中，利益集團(tuán)有更多的渠道去影響政策制定，因此議員間有可能建立同盟 (即使成員多為來自多數(shù)黨內(nèi)部)，這種情況可能會(huì)使多數(shù)黨領(lǐng)袖的最佳政策點(diǎn)偏移，這種議案的方向和程度取決于要爭(zhēng)取的其他議員的偏好。

回顧美國貿(mào)易政策歷史，可以看到上述假設(shè)描述了政策制定過程中的某些動(dòng)態(tài)性。同時(shí)，選舉博弈和制度情境隨著時(shí)間發(fā)生了改變，貿(mào)易立法所發(fā)生的黨派間沖突和結(jié)盟類型也隨之相應(yīng)發(fā)生變化。

二、美國國會(huì)貿(mào)易政治歷史中的嵌套博弈

從競(jìng)爭(zhēng)性選舉政治博弈中衍生的第一個(gè)因素是基于黨派主要選民需要而產(chǎn)生的政黨政策主張，第二個(gè)因素是黨派領(lǐng)袖在制定和區(qū)分本黨觀點(diǎn)以贏取選舉時(shí)所扮演的角色。在貿(mào)易政治中，給定某個(gè)問題的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有很多機(jī)會(huì)可以產(chǎn)生差異化。政黨領(lǐng)袖是否能成功利用機(jī)會(huì)取決于兩個(gè)因素:選民需要的分歧程度，以及政黨領(lǐng)袖對(duì)普通議員的相對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力度。正是由于第二個(gè)因素即領(lǐng)袖的相對(duì)力量(國會(huì)權(quán)力集中還是分散)，使得選舉競(jìng)爭(zhēng)博弈嵌套進(jìn)制度結(jié)構(gòu)博弈之中。在國會(huì)歷史上，議員會(huì)定期地改革體制減弱或增加政黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。

(一)嵌套博弈中的選舉博弈與制度情境

1.20世紀(jì)30—50年代美國國會(huì)貿(mào)易政治

(1)選舉博弈

20世紀(jì)30—50年代，共和黨更傾向于在貿(mào)易問題上支持保護(hù)主義。盡管共和黨人同意抽象地增加貿(mào)易的觀點(diǎn)，在這一階段他們的選民基礎(chǔ)主要是受到進(jìn)口商品競(jìng)爭(zhēng)影響的東北部和中部的商業(yè)，這使得共和黨人同意“危險(xiǎn)點(diǎn)”和“例外條款”這樣的規(guī)定來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不受自由貿(mào)易體系帶來的損害。而民主黨人與此相反，傳統(tǒng)上的選民基礎(chǔ)是南方棉花種植業(yè)，總體來講他們會(huì)從自由貿(mào)易中獲益，至少不會(huì)立即受到自由貿(mào)易的不利影響。

(2)制度情境

20世紀(jì)30—50年代，政黨領(lǐng)袖權(quán)力很大，往往與籌款委員會(huì)領(lǐng)袖的權(quán)力交織在一起。對(duì)于委員會(huì)成員的選派權(quán)仍在籌款委員會(huì)手中，使得選派籌款委員會(huì)成員成為政黨領(lǐng)袖關(guān)注的首要大事?；I款委員會(huì)和財(cái)政委員會(huì)主席權(quán)力的集中使得這一時(shí)期委員會(huì)對(duì)議員提交給國會(huì)的議案有相當(dāng)?shù)目刂屏?，能夠保證最終通過的議案體現(xiàn)出國會(huì)委員會(huì)的意志。

2.20世紀(jì)60—70年代美國國會(huì)貿(mào)易政治

國會(huì)在20世紀(jì)60—70年代的主要特點(diǎn)是對(duì)國內(nèi)多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境做出反應(yīng)，同時(shí)面臨國外競(jìng)爭(zhēng)的壓力。國內(nèi)保護(hù)主義情緒有所抬頭，選民基礎(chǔ)中支持和反對(duì)自由貿(mào)易的力量并存。國會(huì)中心化的制度結(jié)構(gòu)為貿(mào)易政治提供了較為有彈性的空間，議員可以提出議案滿足選民要求，謀求自身競(jìng)選連任;國會(huì)權(quán)力的集中也可以確保這些議案不會(huì)被通過，保證美國貿(mào)易政策總體上的開放性和連續(xù)性。

(1)選舉博弈

在20世紀(jì)60年代，共和黨和民主黨選民的基本政策主張發(fā)生了重合。支持共和黨的很多商業(yè)開始從自由貿(mào)易中獲得好處，并認(rèn)為自由貿(mào)易符合自身利益。盡管共和黨選民中仍有要求支持保護(hù)貿(mào)易的聲音，引發(fā)黨內(nèi)在該問題上的分裂［2］。與此同時(shí)，來自歐洲和日本的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)開始影響美國勞動(dòng)工人的福利。民主黨逐漸提出調(diào)整援助和其他形式的保護(hù)措施，旨在幫助那些在自由貿(mào)易中受損的產(chǎn)業(yè)和工人。因此盡管民主黨繼續(xù)支持自由貿(mào)易，他們也較之以前更傾向于支持選民主張的采取補(bǔ)償和援助措施的保護(hù)方式。

(2)制度情境

這一時(shí)期國會(huì)處于權(quán)力集中體系下，貿(mào)易立法權(quán)主要掌握在國會(huì)眾議院籌款委員會(huì)和參議院財(cái)政委員會(huì)手中。因此在1967—1968年提出的1 063個(gè)貿(mào)易法案中，實(shí)際上只有13個(gè)真正成為了法律。多數(shù)保護(hù)貿(mào)易的修正案只是代表選民呼聲，在協(xié)商會(huì)議階段被否決。籌款委員會(huì)主席米爾斯 (Wilbur Mills)本人也遞交過關(guān)于紡織品、肉類和手表的提案，但他向總統(tǒng)表示他總體上不支持此類立法，認(rèn)為貿(mào)易爭(zhēng)端應(yīng)主要由行政部門協(xié)調(diào)解決［2］。國會(huì)集中的制度結(jié)構(gòu)將多數(shù)保護(hù)貿(mào)易的議案被阻止在委員會(huì)、國會(huì)大會(huì)或者協(xié)商委員會(huì)中。

20世紀(jì)70年代國會(huì)通過了一系列改革措施，分散了權(quán)力結(jié)構(gòu)，特別是在眾議院?！?970年立法重組法案》打破了傳統(tǒng)委員會(huì)主席對(duì)委員會(huì)的控制，為年輕議員進(jìn)入委員會(huì)并掌握權(quán)力創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)。1971年美國首次出現(xiàn)了對(duì)外貿(mào)易逆差局面，與此同時(shí)，使自由貿(mào)易中受益和受損的利益集團(tuán)進(jìn)一步分化，兩黨的選民基礎(chǔ)中都有呼吁增加保護(hù)的要求，共和黨和民主黨都感受到了壓力，因此國會(huì)在這一階段關(guān)于貿(mào)易問題的投票模式顯示出更強(qiáng)的兩黨合作態(tài)勢(shì)。在20世紀(jì)70年代末，由于國會(huì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分散化，主要貿(mào)易議案的投票甚至顯示出兩黨一致聯(lián)盟的情況。

3.20世紀(jì)80—90年代早期美國國會(huì)貿(mào)易政治

(1)選舉博弈

20世紀(jì)80年代，共和黨和民主黨選民基礎(chǔ)的政策主張與各自在30—50年代的選民基礎(chǔ)相比最終發(fā)生了完全逆轉(zhuǎn)。20世紀(jì)80年代，民主黨在東北部和中西部產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)最支持保護(hù)貿(mào)易的勞工選民在后工業(yè)時(shí)代數(shù)量大幅下降。共和黨的商業(yè)選民基礎(chǔ)包括許多跨國公司和全球商業(yè)，總體上要求自由但公平的貿(mào)易環(huán)境。兩黨都感到來自產(chǎn)業(yè)越來越多的壓力，感到美元高估、貿(mào)易逆差以及國際競(jìng)爭(zhēng)在損害他們的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此兩黨的選民都共同需要“公平貿(mào)易”，建立“公平”貿(mào)易環(huán)境，保持開放的貿(mào)易體系。兩黨都支持自由貿(mào)易的廣義概念，敦促采取措施糾正他國不公平的貿(mào)易措施。

20世紀(jì)80年代貿(mào)易政治的環(huán)境中還融入了許多復(fù)雜因素:美元高估、貿(mào)易逆差、激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、失業(yè)問題等。之前支持自由貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)發(fā)現(xiàn)自身面臨進(jìn)口壓力時(shí)處于不利地位，技術(shù)部門例如電子產(chǎn)品、半導(dǎo)體及機(jī)床等部門也紛紛加入了鋼鐵、紡織和汽車等傳統(tǒng)要求保護(hù)的部門。這些尋求保護(hù)的呼聲在國會(huì)得到了良好的回應(yīng)。盡管此時(shí)兩黨仍然總體上都支持自由貿(mào)易，但現(xiàn)在通過扮演“公平貿(mào)易”支持者，使各黨派有更多機(jī)會(huì)奪取選舉資本。

(2)制度情境

20世紀(jì)70年代的國會(huì)改革達(dá)到了預(yù)期的目的，將權(quán)力分配給更多的議員，但同時(shí)也使得政黨更加難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，因?yàn)辄h內(nèi)協(xié)調(diào)變得更為困難［3］。因此在20世紀(jì)80年代，立法者通過一系列其他改革方案，加強(qiáng)國會(huì)制度結(jié)構(gòu)的集中程度。眾議院議長擔(dān)任指導(dǎo)和政策委員會(huì) (Steering and Policy Committee)主席，重新獲得了委員會(huì)委員任命的權(quán)力，同時(shí)也被授權(quán)提名規(guī)則委員會(huì)中的本黨成員，有權(quán)將議案提交給兩個(gè)或更多個(gè)委員會(huì)，并規(guī)定委員會(huì)審議時(shí)間。參議院領(lǐng)袖在議案轉(zhuǎn)交和立法程序制定的權(quán)力也被擴(kuò)大了［4］。

4.20世紀(jì)90年代中后期美國國會(huì)貿(mào)易政治

(1)選舉博弈

在1990年，強(qiáng)調(diào)公平貿(mào)易已經(jīng)成為兩黨競(jìng)選的口號(hào)。民主黨選民總體上繼續(xù)要求保護(hù)工人和瀕危產(chǎn)業(yè);民主黨人還將環(huán)境保護(hù)和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)作為考慮貿(mào)易協(xié)議的重要關(guān)注內(nèi)容;很多民主黨人擔(dān)心美國在國際貿(mào)易體系中喪失主權(quán)，因此反對(duì)在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合中成立世界貿(mào)易組織。共和黨人繼續(xù)支持自由貿(mào)易原則，但是越來越關(guān)心貿(mào)易環(huán)境中的公平問題;共和黨內(nèi)部的部分成員要求采取懲罰性措施制裁那些歧視美國產(chǎn)品或者對(duì)本國生產(chǎn)商給予各種形式補(bǔ)貼的貿(mào)易伙伴。兩黨選民基礎(chǔ)的持續(xù)兩極分化，偶爾略有重合，民主黨和共和黨的選民幾乎都反對(duì)“快車道”授權(quán)，但原因不同:對(duì)于民主黨人來說，沒有能夠?qū)?qiáng)制性的環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)放入貿(mào)易協(xié)議中使他們不愿意繼續(xù)向總統(tǒng)及其談判官員授權(quán);對(duì)于共和黨人來說，盡管只是黨內(nèi)一部分人，反對(duì)“快車道”授權(quán)的原因是擔(dān)心總統(tǒng)會(huì)制定太多與貿(mào)易無關(guān)的規(guī)定。

在這一時(shí)期，貿(mào)易問題不再是簡(jiǎn)單地削減關(guān)稅以及控制貿(mào)易壁壘，非關(guān)稅壁壘的影響成為貿(mào)易政策辯論的核心。當(dāng)涉及到更多的非貿(mào)易壁壘、勞工及環(huán)境問題、開放國內(nèi)金融及服務(wù)市場(chǎng)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問題時(shí)，美國國內(nèi)的選民基礎(chǔ)會(huì)隨著具體貿(mào)易議題的不同而發(fā)生分歧或重疊。貿(mào)易政策在這一階段的關(guān)鍵方向就是當(dāng)涉及到自由貿(mào)易立法問題時(shí)政黨觀點(diǎn)日趨兩極分化，而在審議懲罰性議案時(shí)，兩黨觀點(diǎn)又趨于集中，即共同支持對(duì)他國不公平貿(mào)易措施實(shí)施懲罰或報(bào)復(fù)。因此，在這一階段盡管可以看到兩黨都支持自由或者公平貿(mào)易，但是保護(hù)性或懲罰性的貿(mào)易立法數(shù)量仍大大增加。

(2)制度情境

1994年共和黨取得國會(huì)兩院多數(shù)黨席位。盡管共和黨將權(quán)力結(jié)構(gòu)集中，尤其是在眾議院中，但是政黨領(lǐng)袖仍然受到黨團(tuán)會(huì)議權(quán)力以及多數(shù)黨黨內(nèi)在關(guān)鍵問題上分歧的約束。20世紀(jì)90年代的中心化制度結(jié)構(gòu)又被稱為是“條件性政黨政府”，這一觀點(diǎn)認(rèn)為，黨團(tuán)會(huì)議的能力是對(duì)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的最終檢驗(yàn)，其權(quán)威有條件地取決于多數(shù)黨內(nèi)部的團(tuán)結(jié)［5］。在20世紀(jì)90年代的美國貿(mào)易政策上，有很多問題或者存在選民基礎(chǔ)的重合，或者存在多數(shù)黨內(nèi)部的明顯分歧，體現(xiàn)出貿(mào)易政策上顯著的跨黨派聯(lián)盟的特點(diǎn)。

5.2001年后美國國會(huì)貿(mào)易政治

2001年9.11恐怖襲擊后的幾年間，美國的國家重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了國家安全領(lǐng)域，貿(mào)易問題圍繞和服務(wù)于美國反恐怖襲擊這一國家重點(diǎn)，獨(dú)立性和重要性明顯下降，兩黨在貿(mào)易政策問題上的主張繼續(xù)延續(xù)了“公平貿(mào)易”的主題。共和黨在連續(xù)多屆國會(huì)中均占有多數(shù)黨席位，從2000年共和黨小布什當(dāng)選美國總統(tǒng)后，共和黨在國會(huì)貿(mào)易政策議題上基本阻擋了民主黨議員的參與。在此政治制度環(huán)境下，國會(huì)在2002年重新開始“快車道”授權(quán)，①1994—2002年間“快車道”授權(quán)中斷。并正式更名為“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”，授權(quán)期限獲準(zhǔn)延長到2007年6月30日終止。

新千年開始，美國失業(yè)率不斷攀升，銀行破產(chǎn)增加，民主黨逐步提出經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策主張，一些民主黨人開始改變他們?cè)谧杂少Q(mào)易政策上的立場(chǎng)。2006年中期選舉的結(jié)果，使國會(huì)參眾兩院自1994年起再一次回到了民主黨控制之下。2008年大選后，貿(mào)易問題，尤其是與中國的巨額貿(mào)易逆差方面雖然重要，但金融危機(jī)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)則是當(dāng)時(shí)美國面對(duì)的更為急迫和嚴(yán)峻的問題。在2006年后民主黨控制的國會(huì)受到民主黨傳統(tǒng)選民基礎(chǔ)勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)的政策推動(dòng)，沒有再批準(zhǔn)“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”。［6］

進(jìn)入21世紀(jì)，美國貿(mào)易政策中出現(xiàn)的新問題是與美國巨額貿(mào)易逆差相伴隨的美元匯率問題。多數(shù)黨民主黨人希望能夠通過議案糾正美元匯率問題，對(duì)進(jìn)口商品征收反補(bǔ)貼稅，美國傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)及“銹帶”(Rust Belt)地區(qū)的共和黨議員也同意民主黨人的觀點(diǎn)，但另有一部分代表工商界利益的共和黨人，并不希望動(dòng)用立法程序向貿(mào)易伙伴施壓，他們更多地希望能夠借此問題糾正貿(mào)易伙伴的不公平貿(mào)易問題，借以施壓貿(mào)易伙伴開放國內(nèi)金融市場(chǎng)。因此，在有關(guān)美元匯率問題上，兩黨內(nèi)部選民主張并不統(tǒng)一，都各自存在支持和反對(duì)就美元匯率問題通過法案的聲音，這也為跨黨派聯(lián)盟的形成奠定了基礎(chǔ)。

(二)嵌套博弈與貿(mào)易政治

1930—1950年中，國會(huì)出現(xiàn)兩極化的選民基礎(chǔ)和集中的制度結(jié)構(gòu)，帶來的結(jié)果是高度沖突性及黨派分裂。在參議院，立法者面對(duì)相似的選民壓力但是權(quán)力并不集中，有更大的傾向成立黨派內(nèi)部聯(lián)盟，偶爾出現(xiàn)兩黨合作聯(lián)盟。貿(mào)易政策的性質(zhì)由多數(shù)黨主導(dǎo)，少數(shù)黨很少有任何重要的影響。這一情況符合假設(shè)1，集中的結(jié)構(gòu)和分極的選民導(dǎo)致黨派間沖突，并由多數(shù)黨控制貿(mào)易政策議程。在民主黨成為國會(huì)多數(shù)黨的情況下，基本符合本假設(shè)，因此他們偏好的逐步貿(mào)易自由化得以推行。隨著選民基礎(chǔ)的偏好在50年代中期開始集中，盡管就具體修正案的分歧繼續(xù)持續(xù)并且分化著選民基礎(chǔ)，但兩黨在貿(mào)易調(diào)整法案方面的合作在加強(qiáng)。20世紀(jì)50年代后期，假設(shè)1中描述的特點(diǎn)向假設(shè)2轉(zhuǎn)化，制度結(jié)構(gòu)仍然是集中型，但選民基礎(chǔ)開始重合。在這個(gè)期間，國會(huì)出現(xiàn)兩黨聯(lián)盟數(shù)量的增多就不足為奇。

在20世紀(jì)60—70年代，博弈開始趨于一致，自由貿(mào)易的目標(biāo)獲得兩黨支持，要在最大程度上達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)議。從兩黨選民基礎(chǔ)綜合來看，只要建立起安全網(wǎng)為失業(yè)工人設(shè)立調(diào)整計(jì)劃、為進(jìn)口敏感企業(yè)設(shè)立逃避條款、為建立公平的貿(mào)易環(huán)境設(shè)立反傾銷和反補(bǔ)貼稅規(guī)則，他們還是支持?jǐn)U大自由貿(mào)易的。向眾議院籌款委員會(huì)和參議院財(cái)政委員會(huì)主席授權(quán)的國會(huì)制度結(jié)構(gòu)使得兩黨可以在最終投票之前達(dá)成妥協(xié)，而且兩黨間的分歧意見因?yàn)檫x民利益的重疊而消失。在這一時(shí)期，嵌套博弈的表現(xiàn)形式是在保護(hù)性安全網(wǎng)前提下支持自由貿(mào)易。20世紀(jì)60—70年代表現(xiàn)出假設(shè)2和假設(shè)4描述的政治動(dòng)態(tài)性。在60年代，制度結(jié)構(gòu)仍然為中心化，但是選民基礎(chǔ)日漸重疊。在70年代制度改革后，制度結(jié)構(gòu)日益分散。由于選民需要仍然保持重疊，從假設(shè)2中的特征轉(zhuǎn)向假設(shè)4。盡管偶爾還會(huì)發(fā)生黨派對(duì)立的投票，60年代的投票幾乎都是兩黨合作投票或者跨黨派投票;在70年代中期，兩黨聯(lián)合投票情況增加。由于各種利益增加，選民利益互相補(bǔ)充，氛圍有利于妥協(xié)和合作。

到了20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)約束開始影響一系列的國內(nèi)利益集團(tuán)，再一次使得各黨派選民基礎(chǔ)呈現(xiàn)兩極化。商業(yè)利益開始選擇在日益激烈的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)，而勞動(dòng)者則用盡辦法保護(hù)國內(nèi)的就業(yè)。70年代目的要使權(quán)力分散的結(jié)構(gòu)改革使政策制定過程更加難以實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)，這也使得黨派領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力在某種程度上重新集中。這一趨勢(shì)受到黨內(nèi)同質(zhì)性增加的強(qiáng)化，南方陣營保守的民主黨人加入共和黨。但重新集中化的趨勢(shì)是漸進(jìn)的，并沒有馬上回歸到改革前的權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此在20世紀(jì)80年代和90年代早期，主要反映出假設(shè)3的特征，制度結(jié)構(gòu)相對(duì)分散，選民基礎(chǔ)相對(duì)集中，在貿(mào)易問題上的投票聯(lián)盟逐漸偏向跨黨派甚至是黨派對(duì)立。

1994年后進(jìn)行的改革使得眾議院重新回到了類似于20世紀(jì)40—50年代的集中化結(jié)構(gòu)中，但較之50年代為弱。結(jié)構(gòu)的相對(duì)集中伴隨的是選民需要的兩極分化，但由于民眾對(duì)國外持續(xù)不公平貿(mào)易措施以及對(duì)國內(nèi)一系列經(jīng)濟(jì)部門造成的消極影響的急躁心理而得以統(tǒng)一。因此盡管此時(shí)在有關(guān)對(duì)勞工進(jìn)行保護(hù)的問題上黨派沖突非常強(qiáng)烈，對(duì)不公平貿(mào)易采取懲罰性措施的法案中依然存在兩黨聯(lián)盟投票的情況，貿(mào)易政策意見極相左的議員都投票反對(duì)延長快速通道授權(quán)。

到了20世紀(jì)90年代，兩黨領(lǐng)袖都將貿(mào)易問題作為政黨間彼此相區(qū)別的工具。針對(duì)日本汽車、汽車零部件以及稻米的立法在1992年受到多數(shù)黨領(lǐng)袖的支持，這表明民主黨在這一時(shí)期與共和黨布什政府相比趨于更激進(jìn)、更具報(bào)復(fù)性的貿(mào)易立場(chǎng)［7］。在北美自由貿(mào)易協(xié)議和烏拉圭回合協(xié)議上，兩黨之間也存在著類似的分歧，但是表現(xiàn)形式卻大為不同。雖然上述兩個(gè)協(xié)議都是有關(guān)貿(mào)易自由化協(xié)議，但在北美自由貿(mào)易協(xié)議上民主黨表現(xiàn)出更為強(qiáng)硬的反對(duì)態(tài)度，具體表現(xiàn)為要求加入嚴(yán)格和可強(qiáng)制執(zhí)行的勞動(dòng)和環(huán)境條款，這也是民主黨選民最為關(guān)心以及遭到共和黨選民強(qiáng)烈反對(duì)的一點(diǎn)［8］。

進(jìn)入21世紀(jì)后，貿(mào)易政策議題受到反恐問題的影響，重要性相對(duì)下降，沒有成為兩黨爭(zhēng)取選民、獲取選舉資源的關(guān)鍵問題。為配合美國在全球展開反恐行動(dòng)，貿(mào)易問題一度成為美國取得其他國家反恐支持的“交換條件”。2006年民主黨控制國會(huì)后，貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)也沒有能夠得到延續(xù)。匯率問題在2005年后變得突出，這與美國存在巨額貿(mào)易赤字、自身需要擴(kuò)大海外金融服務(wù)市場(chǎng)的需求有關(guān)。可以說，匯率問題是美國貿(mào)易政策的一個(gè)延伸。在匯率政策方面，兩黨都有相當(dāng)?shù)倪x民基礎(chǔ)支持美國采取措施，對(duì)“匯率低估”國家商品征收反補(bǔ)貼稅 (或其他形式)，這也體現(xiàn)在一些不具有立法效力的決議案中獲得大比例兩黨議員支持上。由于目前國會(huì)現(xiàn)有的集中結(jié)構(gòu)，有關(guān)美元匯率問題的議案最終沒有進(jìn)入國會(huì)大會(huì)或協(xié)商會(huì)議討論，美國國會(huì)目前并沒有在匯率問題上形成有法律效力的法案。

三、嵌套博弈理論下國會(huì)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響

從中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的時(shí)間段上來看，在1979—1989年的這段時(shí)間內(nèi)，國會(huì)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展持積極友好的態(tài)度。無論從建交還是這一時(shí)期的最惠國待遇問題都沒有成為國會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。與中國貿(mào)易有關(guān)的議題得到了參眾兩院委員會(huì)主席和議長的支持，民主黨和共和黨也未將該議題作為區(qū)分兩黨立場(chǎng)的重要議題對(duì)待。國會(huì)制度結(jié)構(gòu)在這一時(shí)期是逐漸集中的，這種制度特征也支持了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的平穩(wěn)發(fā)展。

從1989年開始，人權(quán)問題、意識(shí)形態(tài)問題逐漸滲透到了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中。從老布什階段需要?jiǎng)佑每偨y(tǒng)否決權(quán)反對(duì)取消中國最惠國待遇或制裁中國的議案，到克林頓政府時(shí)期貿(mào)易與人權(quán)掛鉤政策之初，國會(huì)對(duì)有條件給予中國最惠國待遇問題幾乎是兩黨一致的觀點(diǎn)，在預(yù)先知悉總統(tǒng)必然會(huì)反對(duì)國會(huì)制裁和取消給予中國最惠國待遇的立場(chǎng)后，兩黨議員多數(shù)都站在總統(tǒng)的對(duì)立面。議員的這種態(tài)度與當(dāng)時(shí)在美國彌漫的反華情緒相呼應(yīng)，一定程度上也代表了美國公眾的態(tài)度。因此，這一階段的對(duì)華議案表現(xiàn)出兩黨一致性。中國最惠國待遇得到延續(xù)主要依賴少數(shù)支持本黨總統(tǒng)的共和黨議員和與參議院中與中國有重大貿(mào)易關(guān)系的農(nóng)業(yè)州民主黨聯(lián)合的支持，投票的結(jié)果僅僅維持不能推翻總統(tǒng)否決的極少票數(shù)。

克林頓政府掛鉤政策的出臺(tái)極大地激起了與中國有經(jīng)貿(mào)利益聯(lián)系的工商利益集團(tuán)的擔(dān)心，這種情緒也反應(yīng)在共和黨及民主黨議員的態(tài)度轉(zhuǎn)變上。在有關(guān)中美貿(mào)易政策問題上，兩黨面臨的選民基礎(chǔ)中工商利益集團(tuán)的力量不斷增加，共和黨人無論從整體貿(mào)易議程還是從自身選民基礎(chǔ)上看，都更加偏向于支持給予中國最惠國待遇。民主黨內(nèi)選民基礎(chǔ)與中國有經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系的議員也逐漸與本黨強(qiáng)調(diào)人權(quán)、意識(shí)形態(tài)的議員相脫離，這尤其體現(xiàn)來自美國農(nóng)業(yè)州的民主黨參眾議員身上。最終兩黨形成的跨黨派聯(lián)盟獲得了勝利，中國最惠國待遇在這一時(shí)期也繼續(xù)地保持下來。

但不可忽略的一點(diǎn)是，在掛鉤和脫鉤時(shí)期，國會(huì)提出表決的議案內(nèi)容也有了不同程度的減弱，國會(huì)主張的內(nèi)容雖沒能以法案的形式通過，但通過行政命令和其他方式得到一定程度的滿足。

在中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系審議以及加入世界貿(mào)易組織的問題上，工商利益集團(tuán)與勞工組織在20世紀(jì)90年代的對(duì)立也充分地反應(yīng)在兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展上。代表民主黨選民基礎(chǔ)中勞工組織、人權(quán)組織利益的議員與共和黨保守派議員聯(lián)合，反對(duì)共和黨和民主黨中支持自由貿(mào)易的工商利益集團(tuán)的議員。在這場(chǎng)博弈中，工商利益集團(tuán)的力量逐漸占據(jù)上風(fēng)，保證美國順利給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系以及批準(zhǔn)中國加入世界貿(mào)易組織。這一階段，國會(huì)制度環(huán)境集中，議長和委員會(huì)主席共同成為國會(huì)權(quán)力中心，與此對(duì)應(yīng)的是在這一議題上選民基礎(chǔ)分化，兩黨內(nèi)都有支持給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系、支持中國加入世界貿(mào)易組織的力量，最終形成的是兩黨合作聯(lián)盟，以較大優(yōu)勢(shì)通過了相關(guān)立法。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，共和黨在連續(xù)多屆國會(huì)中均占有多數(shù)黨席位，與共和黨總統(tǒng)小布什一道，在貿(mào)易政策議題上基本阻擋了民主黨議員的參與。貿(mào)易政策形態(tài)逐步向多數(shù)黨主導(dǎo)傾斜。在這種大的制度環(huán)境下，國會(huì)對(duì)于中國匯率問題雖然存在多種聲音，不斷提出不同議案意圖糾正中國匯率低估問題，但出于服務(wù)行政機(jī)構(gòu)的整體國際關(guān)系和雙邊關(guān)系的大局 (反恐戰(zhàn)爭(zhēng)、朝鮮核問題、需要中國繼續(xù)購買美元債券等)的考慮，國會(huì)多數(shù)黨基本上利用了制度集中的優(yōu)勢(shì)控制議案不在兩院同時(shí)表決。行政部門與中國的互動(dòng)也在一定程度上緩解了國會(huì)壓力。

小布什任期的最后兩年中，民主黨獲得了國會(huì)參眾兩院的多數(shù)席位，到2009年大選，民主黨奧巴馬總統(tǒng)就職期間，美國發(fā)生了大規(guī)模金融危機(jī)。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退等因素使得貿(mào)易問題再次被推到風(fēng)口浪尖。就奧巴馬任期的頭兩年來看，醫(yī)療保險(xiǎn)改革是民主黨人推行的主要議題，為此民主黨人耗費(fèi)了大量資源，無暇顧及其他貿(mào)易方面的議題。實(shí)際上，在第111屆國會(huì)通過的H.R.2378(公平貿(mào)易貨幣改革法案)是該屆國會(huì)中唯一在眾議院提交表決的貿(mào)易議案。

［1］Gibson，M.L.Conflict Amid Consensus in American Trade Policy［M］.Georgetown University Press，2002.47－57.

［2］Congressional Quarterly Almanac［R］.1967.813.

［3］Rhode，D.Parties and Leaders in the Postreform House［M］.University of Chicago Press，1991.34－36.

［4］Sinclair，B.The Transformation of the U.S.Senate［M］.Johns Hopkins University Press，1989.74－75.

［5］Aldrich，H.，Rohde，D.W.The Consequences of Party Organization in the House:Theory and Evidence on Conditional Party Government［A］.Bond J.R.，F(xiàn)leishered，R.Polarized Politics:Congress and the President in a Partisan Era ［C］.Washington，DC:CQ Press，2000.

［6］李莉文.美國“快車道”授權(quán)探析［J］.國際論壇，2011，13(3).

［7］Congressional Quarterly Almanac［R］.1992.152.

［8］Audley，J.Green Politics and Global Trade:NAFTA and the Future of Environmental Politics［M］.Gerogetown University Press，1997.