◎ 文/崔鵬

至2010年底，全國除54個縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，其他縣區(qū)地方政府均有政府性債務(wù)。全國19.9%的市級和3.56%的縣級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

專家認為，未來的風(fēng)險隱患主要是在財力較弱的市、縣一級，如果體制性和機制性問題不解決，再加上償債高峰和財政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問題可能惡化。

審計署日前發(fā)布了全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，社會上強烈關(guān)注。地方政府舉借債務(wù)，對發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、應(yīng)對外部沖擊等發(fā)揮了重要作用，但長期以來存在底數(shù)不清的問題，債務(wù)規(guī)模有多大、債務(wù)風(fēng)險有多高等都是未知數(shù)，由此也引發(fā)很多觀點不一的猜測。本刊試從此次審計公告中探尋這些問題的答案。

縣市級地方債負擔(dān)重不重？

——地方債償債風(fēng)險總體可控，個別地區(qū)和一些行業(yè)確實存在償債壓力大、管理不規(guī)范等問題。

審計表明，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

西方國家通常將地方債的債務(wù)率上限設(shè)定在100%。從此次審計結(jié)果看，至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。

“我們可以得出這樣的結(jié)論，地方債的償債風(fēng)險總體上是可控的?！睂徲嬍鹩嘘P(guān)負責(zé)人也提醒，個別地區(qū)和一些行業(yè)確實存在償債壓力大、管理不規(guī)范等問題。例如，審計發(fā)現(xiàn)，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。

財政部科研所所長賈康認為，依據(jù)現(xiàn)在的審計結(jié)果，公共部門的債務(wù)率總體上講是在安全區(qū)。但局部出現(xiàn)了公共部門負債過量或管理問題。業(yè)內(nèi)專家認為，未來的風(fēng)險隱患主要是在財力較弱的市、縣一級，如果體制性和機制性問題不解決，再加上償債高峰和財政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問題可能惡化。

審計署有關(guān)負責(zé)人表示，不能把政府負有擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)簡單地都視為政府直接債務(wù)，否則可能會人為擴大政府債務(wù)的風(fēng)險。

其次，要與償債的公共資源聯(lián)系起來看。如果僅簡單地依據(jù)債務(wù)規(guī)模、增長速度等指標，無法全面準確地判斷債務(wù)風(fēng)險程度。只有將債務(wù)余額與政府可支配的公共資源進行對比，當這些資源不足以償還現(xiàn)有債務(wù)，才意味著產(chǎn)生了債務(wù)危機。

再者，還要看債務(wù)資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)、社會效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)等，分析債務(wù)舉借與經(jīng)濟社會發(fā)展是否相適應(yīng)，是否形成了一種良性循環(huán)。

巨額地方債產(chǎn)生根源是什么？

——地方政府性債務(wù)是多年累積形成，政績觀、財政主體多元化和地方財政不健全是其產(chǎn)生的體制性因素。

從審計情況看，我國地方政府性債務(wù)并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當年有8個縣區(qū)舉借了政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務(wù)。至2010年底，除54個縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。

在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項目續(xù)建的，占51.15%。其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開工項目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。

“這說明，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，不能將其片面理解為主要應(yīng)對國際金融危機而產(chǎn)生的。”審計署有關(guān)負責(zé)人說。

中國社科院財貿(mào)所所長高培勇認為，中國的地方債問題雖一定程度上與應(yīng)對國際金融危機有關(guān)，但政績觀、財政主體多元化和地方財政不健全是其產(chǎn)生的體制性因素。

中國社科院副院長李揚說，中國地方政府債務(wù)形成的原因十分復(fù)雜。各級政府間事權(quán)和財權(quán)高度不匹配，這是造成中國地方政府性債務(wù)屢禁不止、愈演愈烈的根本性體制原因；其次，沒有厘清政府和市場、企業(yè)的關(guān)系，政府融資所提供的產(chǎn)品性質(zhì)混淆，投資主體混亂，這次審計非常清晰地揭示了政府債務(wù)融資的用途。

再者，相當部分債務(wù)與應(yīng)對危機的宏觀調(diào)控措施密切相關(guān)。審計報告顯示，地方政府債務(wù)在1998年和2009年有過兩次跳躍性增長。這部分應(yīng)對危機所需的債務(wù)不應(yīng)該同非危機時期的一般性政府債務(wù)等量齊觀。

靠什么償還債務(wù)？

——短期內(nèi)應(yīng)分出風(fēng)險等級來，通過清理地方國庫現(xiàn)金、減少政府開支等方式償債；根本上則要推進財稅體制改革。

審計表明，個別地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)負擔(dān)較重。2010年底，全國19.9%的市級和3.56%的縣級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。審計還發(fā)現(xiàn)，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大。

匯豐銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家屈宏斌認為，短期內(nèi)基本可行的手段是要求地方政府用更透明的方式舉債。根據(jù)審計公告，從借款來源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。因此，為避免給銀行造成大的系統(tǒng)風(fēng)險，要進行延期。同時，讓地方政府從債券市場上籌資，通過發(fā)行長期債券給債務(wù)延期。

友誠企業(yè)家扶貧基金會常務(wù)副理事長湯敏認為，對現(xiàn)有10萬億元地方債務(wù)余額，扣除尚有1萬多億元未支出的外，應(yīng)分出風(fēng)險等級來?？赏ㄟ^清理地方國庫現(xiàn)金，減少政府開支等方式，騰出資金來化解最近兩年的還債高峰的風(fēng)險。中長期舉措是政府減持一部分國有資產(chǎn)以得到大量現(xiàn)金，然后用這筆錢來償還債務(wù)。

賈康認為，解決地方政府性債務(wù)問題，根本上要推進財稅體制改革。除了分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制，我們別無選擇。李揚表示，審計署提出要繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，這是正確的。今后還可以進行金融創(chuàng)新，多使用一些金融方面的手段。處理地方債務(wù)問題的關(guān)鍵，不要只將目光集中在解決負債上，還應(yīng)拓展到資產(chǎn)上。

“類似資產(chǎn)或貸款交易、資產(chǎn)證券化、甚至創(chuàng)造這些貸款的衍生品等，都應(yīng)該考慮試行?！崩顡P說，由于地方負債所形成的相當部分資產(chǎn)是很優(yōu)良的，甚至已經(jīng)增值，短期就可以盤活幾萬億元資產(chǎn)，同時也可豐富我國債券市場的品種結(jié)構(gòu)，從而促進債券市場發(fā)展。