馮身洪，劉瑞同

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092)

重大科技計劃是一項應(yīng)對重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)的國家戰(zhàn)略科研計劃。自美國實(shí)施“曼哈頓工程”以來，美國、歐洲、日本、韓國等紛紛圍繞國家目標(biāo)組織實(shí)施重大科技計劃，發(fā)展重點(diǎn)已從軍事領(lǐng)域拓展到經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域。2006年，國務(wù)院公布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(2006-2020年)，確定組織實(shí)施國家科技重大專項，目標(biāo)是通過核心技術(shù)突破和資源集成，在一定時限內(nèi)完成重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程，是我國科技的重中之重［1］。國家科技重大專項，與歐美國家組織實(shí)施的空中車計劃、人類基因組計劃等一樣，本質(zhì)而言是重大科技計劃的一種類型。

2008年11個民口國家科技重大專項啟動實(shí)施以來，各重大專項任務(wù)已全面部署，組織管理機(jī)構(gòu)和責(zé)任體系基本落實(shí)，一些前期基礎(chǔ)較好的領(lǐng)域取得了重要突破［2］。但由于國家科技重大專項涉及中央與地方政府，科研院所、高校與企業(yè)，技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，具有目標(biāo)任務(wù)的系統(tǒng)性、多領(lǐng)域多學(xué)科的集成性、參與部門與單位的廣泛性、組織管理的復(fù)雜性等特點(diǎn)。“十一五”期間國家科技重大專項組織實(shí)施也表現(xiàn)出實(shí)施主體協(xié)調(diào)不夠、任務(wù)分工不明確等問題，反映了重大專項的組織管理體系的結(jié)構(gòu)性缺失。急需對國內(nèi)外若干重大科技計劃的組織管理模式進(jìn)行分析，以期為我國科技重大專項組織管理模式的優(yōu)化創(chuàng)新提供借鑒。

一、國內(nèi)外重大科技計劃的主要類型和特征

重大科技計劃的目標(biāo)和技術(shù)發(fā)展階段各異，表現(xiàn)特征不同，直接導(dǎo)致了組織管理模式的差異。基于目標(biāo)成果形式和技術(shù)發(fā)展階段對成功實(shí)施的重大科技計劃進(jìn)行分類。

(一)基于目標(biāo)成果形式分類

明確合理的戰(zhàn)略目標(biāo)是組織成功的必要條件。重大科技計劃的目標(biāo)不同，相應(yīng)的成果形式不同，可分為科學(xué)數(shù)據(jù)型、關(guān)鍵技術(shù)型、戰(zhàn)略產(chǎn)品型和重大工程(系統(tǒng))型四類。

科學(xué)數(shù)據(jù)型。通過大范圍、甚至是全球范圍的科學(xué)考察或測試活動，系統(tǒng)收集、整理科學(xué)數(shù)據(jù)，為重大科學(xué)問題的突破和針對性的技術(shù)發(fā)展提供基礎(chǔ)的重大科技計劃。該類計劃具有高度的開放性，即獲取的科學(xué)數(shù)據(jù)可為所有研究機(jī)構(gòu)和人員、甚至公眾所使用，但對科學(xué)數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用及取得的成果取決于研究人員的目的和水平。同時，科學(xué)數(shù)據(jù)型重大科技計劃具有一定的保密性，部分科學(xué)數(shù)據(jù)涉及國家安全和局部利益，只能對特定群體開放。因此，科學(xué)數(shù)據(jù)型重大科技計劃兼具高度的協(xié)作性和一定的排他性。建立良好的合作、利益分配和知識共享機(jī)制和組織管理模式是該類計劃順利實(shí)施的關(guān)鍵。作為該類的典型代表，上世紀(jì)80年代到本世紀(jì)初實(shí)施的人類基因組計劃由華盛頓的2家機(jī)構(gòu)、英格蘭的1個主要基金組織和6個國家參與，耗資超過30億美元，研究歷時15年之久，到2003年完成了人類基因組全長測序，計劃的成功得到了世界公認(rèn)［3］。

關(guān)鍵技術(shù)型。為掌握和突破重大產(chǎn)品和工程實(shí)施的核心技術(shù)和制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性技術(shù)而設(shè)立的重大科技計劃。參與主體多以主干企業(yè)為主、科研院所為輔組成的技術(shù)創(chuàng)新同盟，參與主體多元化決定了實(shí)施過程中目標(biāo)、投入和利益的多元化，導(dǎo)致組織協(xié)調(diào)難度大。因此，該類計劃成功實(shí)施的關(guān)鍵在于凝練合理和清晰的關(guān)鍵技術(shù)與核心共性技術(shù)、建立合理的投入和利益分配機(jī)制，以及強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。日本為掌握半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)和共性技術(shù)，上世紀(jì)70年代末80年代初，開展了超大規(guī)模集成電路計劃(VLSI)，組織了日本國內(nèi)最具實(shí)力的五家骨干企業(yè)和兩家研究機(jī)構(gòu)共同開展研究，耗資720億日元，使日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)獲得飛躍式發(fā)展［4-6］。

戰(zhàn)略產(chǎn)品型。針對大型飛機(jī)、載人航天等關(guān)系國家命脈的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和國防安全而設(shè)立的重大科技計劃。該類計劃的目標(biāo)非常明確，只需少數(shù)幾家主干企業(yè)為主體組成核心企業(yè)實(shí)施，整個實(shí)施過程圍繞戰(zhàn)略產(chǎn)品展開，調(diào)動的資源巨大，涉及行業(yè)眾多。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的智力系統(tǒng)和行政系統(tǒng)是保證計劃成功實(shí)施的關(guān)鍵。歐洲空中客車計劃整合了法國、德國、英國和西班牙四國的航空工業(yè)，成立了歐洲空中客車股份有限公司，歷經(jīng)40多年持續(xù)不斷的努力和巨額投入，研制出從A300、A320到A380等一系列商用飛機(jī)，占領(lǐng)了世界民用飛機(jī)的半壁江山［7-8］。

重大工程(系統(tǒng))型。對某些大量科學(xué)技術(shù)問題尚需解決、工程建設(shè)性質(zhì)較強(qiáng)的工程項目以及系統(tǒng)高度集成的復(fù)雜系統(tǒng)而設(shè)立的重大科技計劃。該類計劃具有嚴(yán)格計劃性、極高質(zhì)量要求等特點(diǎn)。因此，在組織管理模式中需要采用大量的項目管理及嚴(yán)格的過程管理。1993年美國實(shí)施的信息高速公路計劃，即建立連接學(xué)校、政府、企業(yè)、公共圖書館、科研院所等方面的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，吸引了大量企業(yè)參與，耗資近4000億美元。通過系統(tǒng)的項目管理，計劃成功實(shí)施，促使美國從工業(yè)時代進(jìn)入信息時代，奠定了美國繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國地位的基礎(chǔ)［9-10］。

(二)基于技術(shù)發(fā)展階段分類

重大科技計劃的主要內(nèi)容是科學(xué)和技術(shù)問題，進(jìn)而產(chǎn)業(yè)化或工程化?？茖W(xué)技術(shù)研究與產(chǎn)業(yè)化或工程化的特征不同導(dǎo)致其組織管理模式差別較大，可分為科學(xué)探索型、科技攻關(guān)型和技術(shù)發(fā)展型三類。

科學(xué)探索型。以基礎(chǔ)性科學(xué)數(shù)據(jù)的獲取和分析以及重大科學(xué)問題的突破為主，短期內(nèi)不具有明顯經(jīng)濟(jì)社會效益的重大科技計劃。該類計劃處于原始創(chuàng)新階段，科學(xué)研究的不確定性和風(fēng)險性極大影響企業(yè)的參與意愿，參與主體多為高校和科研院所，其組織管理模式必須考慮科學(xué)研究的特點(diǎn)，也無法按照計劃節(jié)點(diǎn)和量化指標(biāo)進(jìn)行管理。自1990年始，美國實(shí)施“氣候變化計劃”，國家海洋和大氣管理局、國家科學(xué)基金委員會、美國國家航空航天局等參與機(jī)構(gòu)間始終對研究目標(biāo)和內(nèi)容存在分歧，導(dǎo)致計劃實(shí)施一波三折，組織管理模式多次調(diào)整［3］。

科技攻關(guān)型。針對制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、戰(zhàn)略性的核心共性技術(shù)，或戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大工程中的關(guān)鍵技術(shù)，在基礎(chǔ)理論和技術(shù)上都需要突破的重大科技計劃。該類計劃是任務(wù)導(dǎo)向型的科技活動，既需要考慮目標(biāo)的明確性，強(qiáng)調(diào)技術(shù)的可行性和實(shí)施的計劃性，也要評估科學(xué)研究的不確定性。由于計劃實(shí)施以企業(yè)為主，聯(lián)合科研院所和高校，兩類主體的目標(biāo)、運(yùn)行和管理機(jī)制都有較大差別，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系、建立合理的組織管理體系是該類計劃順利實(shí)施的關(guān)鍵。我國1975年啟動的通信衛(wèi)星工程(331工程)被認(rèn)為是中國上世紀(jì)80年代以前規(guī)模最大、涉及部門最多、技術(shù)最復(fù)雜、難度最高的大型航天系統(tǒng)工程。其中，運(yùn)載火箭的氫氧發(fā)動機(jī)是工程成敗的關(guān)鍵，任新民總設(shè)計師指揮成立了強(qiáng)大的科技攻關(guān)隊伍，幾經(jīng)失敗，終于研制成功氫氧發(fā)動機(jī)，解決了331工程的關(guān)鍵技術(shù)［11］。

技術(shù)發(fā)展型。針對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的一些瓶頸技術(shù)和共性技術(shù)問題，這些問題已不存在理論方面的瓶頸，但對企業(yè)和產(chǎn)業(yè)科技水平的發(fā)展具有積極推動作用的重大科技計劃。該類計劃也是一種任務(wù)導(dǎo)向的計劃，其目標(biāo)較為分散，更傾向于現(xiàn)有技術(shù)的集成創(chuàng)新，或在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上消化吸收再創(chuàng)新。研究內(nèi)容極具針對性，企業(yè)主體地位凸顯，一般是企業(yè)聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)完成，不存在成果共享的問題，組織管理模式多采用立項-評審-實(shí)施-驗收的項目制。歐洲尤里卡計劃支持的“歐洲聯(lián)合亞微米硅計劃”具有技術(shù)發(fā)展型的特點(diǎn)，該計劃共設(shè)立了20個重點(diǎn)開發(fā)項目，以專用集成電路為重點(diǎn)，歐洲14個國家的150個半導(dǎo)體廠商和研究單位，集中2500名專家，耗資38億歐元，使歐洲生產(chǎn)的0.35微米以上級別的芯片達(dá)到世界先進(jìn)水平［12，15］。

二、重大科技計劃典型組織管理模式

有效的組織管理模式是順利實(shí)施重大科技計劃的保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，重大科技計劃的組織管理模式也在不斷發(fā)展創(chuàng)新。典型的重大科技計劃組織管理模式主要有聯(lián)合研究機(jī)制、公私伙伴關(guān)系、項目制、企業(yè)法人制和舉國體制等五種。

(一)聯(lián)合研究機(jī)制

聯(lián)合研究機(jī)制是日本在實(shí)施VLSI計劃中提出的，政府主導(dǎo)建立以企業(yè)為主體的聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)，展開聯(lián)合研究攻關(guān)，是典型的政府干預(yù)企業(yè)創(chuàng)新活動的機(jī)制。日本通產(chǎn)省聯(lián)合日本電氣、日立、三菱、富士通和東芝五家日本半導(dǎo)體最具實(shí)力和競爭力的公司，以及計算機(jī)綜合研究所(CDL實(shí)驗室)和日電東芝信息系統(tǒng)(NTS實(shí)驗室)組成了日本VLSI研究協(xié)會，并成立了6家聯(lián)合實(shí)驗室開展聯(lián)合研究，VLSI研究協(xié)會的組織管理模式可概括為圖1。

圖1顯示，VLSI項目的組織管理框架包括決策與管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)兩部分，執(zhí)行機(jī)構(gòu)由從事基礎(chǔ)與共性技術(shù)研究的聯(lián)合實(shí)驗室和從事技術(shù)與工藝研究的企業(yè)獨(dú)立實(shí)驗室組成，聯(lián)合實(shí)驗室由董事會管理，其人員從各企業(yè)選取優(yōu)秀研究人員組成，各企業(yè)承擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，其研究成果輸出到企業(yè)獨(dú)立實(shí)驗室。企業(yè)獨(dú)立實(shí)驗室由各企業(yè)管理，但從董事會申請和承擔(dān)研究課題，并接受聯(lián)合實(shí)驗室的研究成果，其研究成果由各企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。這種組織管理模式保證了基礎(chǔ)性和關(guān)鍵共性技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)，解決了知識共享的問題，推動了各企業(yè)從事技術(shù)和工藝研究并最終產(chǎn)業(yè)化，保護(hù)了企業(yè)利益。

圖1 VLSI計劃的組織管理模式

聯(lián)合研究機(jī)制尤其適用于科技攻關(guān)型重大科技計劃，其前提條件是有數(shù)家科技實(shí)力相當(dāng)?shù)拇笮推髽I(yè)，但企業(yè)整體水平距世界先進(jìn)水平尚有差距，處于追趕狀態(tài)，企業(yè)有聯(lián)合開展攻關(guān)的意愿，而政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，制訂規(guī)則，保證聯(lián)合攻關(guān)落到實(shí)處。

(二)公私伙伴關(guān)系

公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營部門為提供公共服務(wù)而通過正式的協(xié)議建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系［12，14-15］。歐盟的伽利略計劃采用了這一組織管理模式，計劃在啟動之初是為保證國防安全，應(yīng)對美國的GPS計劃，后期開始轉(zhuǎn)向民用。伽利略計劃分為三個階段:開發(fā)與驗證階段、部署階段和運(yùn)營階段，不同階段采用了不同的組織管理模式，可概括為圖2。

在開發(fā)與驗證階段，需要解決衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的系統(tǒng)架構(gòu)、關(guān)鍵技術(shù)等大量科學(xué)技術(shù)問題，處于科技攻關(guān)階段。歐洲航天局和歐盟委員會主導(dǎo)整合了阿列尼亞公司等5家企業(yè)聯(lián)合成立了伽利略聯(lián)合企業(yè)，由歐洲航天局和歐盟委員會各出資5.5億歐元作為公共資金，開展研究工作，此階段并沒有私營公司參與或投資。

在部署和運(yùn)營階段，由于技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化的需要，投資巨大，伽利略計劃開始采用公私伙伴關(guān)系，吸納了多家私營公司。這些公司涵蓋了制造、配套、運(yùn)營、服務(wù)等技術(shù)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，以技術(shù)或資金等方式投入，通過協(xié)議規(guī)定各公司應(yīng)完成的工作，并最終從運(yùn)營服務(wù)中得到收益。在此階段，歐洲航天局僅投入資金的1/3，其余由私營公司投入，私營公司享有10～20年的經(jīng)營權(quán)，從而形成了公私伙伴關(guān)系。

公私伙伴關(guān)系中公共部門和私營部門之間形成的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，對于投資和收益同樣巨大的項目非常適用。如公共基礎(chǔ)設(shè)施。一些重大科技計劃在進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段后，呈現(xiàn)出巨大的市場和經(jīng)濟(jì)效益，卻依然需要投入巨量資金，此時公私伙伴關(guān)系就成為一種較好的吸引企業(yè)參與的合作模式。

(三)項目制

項目制是將一個重大科技計劃分成若干子項目，并由不同的研究機(jī)構(gòu)或科研團(tuán)隊完成。美國的國家納米計劃采用了該種組織管理模式，在國家科學(xué)技術(shù)委員會下成立納米科學(xué)、工程與技術(shù)分委會(NEST)，NEST下設(shè)國家納米技術(shù)協(xié)調(diào)辦公室直接負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)該計劃的實(shí)施。同時，為了保證項目有效實(shí)施，NSET還成立了目標(biāo)導(dǎo)向的4個工作小組:納米環(huán)境與衛(wèi)生影響工作組、產(chǎn)業(yè)聯(lián)絡(luò)工作組、納米技術(shù)制造工作組和公眾參與工作組。該計劃采用“集中+分散”的管理方式，將納米計劃分成納米尺度基本現(xiàn)象與工藝、納米材料、納米器件與系統(tǒng)等7大部分，分別部署到國家科學(xué)基金會、能源部、國立衛(wèi)生研究院(NIH)、NASA等部門，各部門再將項目分成若干子項目，按照本部門的項目管理體系獨(dú)立組織實(shí)施，組織管理模式可概括為圖3。

圖2 伽利略計劃的組織管理模式

在圖3中，國家科學(xué)基金會、國立衛(wèi)生研究院、能源部、NASA等都是美國的重要科研機(jī)構(gòu)或科研組織管理機(jī)構(gòu)，已形成一整套成熟的科研項目管理體系和規(guī)章制度。這些部門在承擔(dān)國家納米計劃的任務(wù)后，按照自身的科研項目管理體系進(jìn)行管理，這樣國家納米計劃的頂層管理機(jī)構(gòu)不需要制定過細(xì)的管理制度，只對重要的科研機(jī)構(gòu)或科研組織管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，簡化了管理程序，這就是“集中+分散”的管理模式。

我國大部分科技重大專項也采用了項目制的組織管理模式，但實(shí)施過程中有幾個關(guān)鍵問題需要把握:(1)很多采用項目制組織的重大科技計劃還是采用集中管理、統(tǒng)一管理的模式，導(dǎo)致管理工作量極大，極易出現(xiàn)各種管理漏洞;(2)項目任務(wù)如何自上而下科學(xué)分解問題;(3)項目實(shí)施過程中的過程管理及監(jiān)督評估問題;(4)子項目如何自下而上系統(tǒng)集成問題。因此，雖然項目制是科技管理的主要形式，但各國對項目制的制度設(shè)立的不同，導(dǎo)致實(shí)施效果也有很大差異。

(四)企業(yè)法人制

對于戰(zhàn)略產(chǎn)品或重大工程(系統(tǒng))型重大科技計劃，在組織管理模式上多以項目為龍頭，幾個國家或各國多家企業(yè)通過國際合營的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合體(GIE)或直接組建企業(yè)法人的形式突破關(guān)鍵技術(shù)問題，分擔(dān)投資風(fēng)險。以法國、德國、西班牙和英國為代表的歐洲為打破美國波音公司在民用飛機(jī)領(lǐng)域的壟斷地位，強(qiáng)力推動各國的航空企業(yè)聯(lián)合建立大型飛機(jī)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，成立空中客車工業(yè)公司，相繼研制出A300、A320、A380等大型客機(jī)。自從歐洲開始啟動空中客車工程以來，其組織架構(gòu)幾經(jīng)變遷，最終形成目前的空中客車股份有限公司，可概括為圖4。

圖3 國家納米計劃的組織管理模式

圖4 歐洲空中客車的組織框架

“空中客車工業(yè)”的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合體合作模式對歐洲大型飛機(jī)的立足和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。首先，工業(yè)公司的決策權(quán)歸屬于股東大會，由17名經(jīng)四家合伙公司任命的代表組成的監(jiān)事會負(fù)責(zé)執(zhí)行;飛機(jī)的設(shè)計、開發(fā)和制造工作通過合伙公司與“空中客車工業(yè)”GIE簽訂合同方式進(jìn)行，后者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方的設(shè)計、開發(fā)和生產(chǎn)活動，以及飛機(jī)銷售和售后服務(wù)工作;四家合伙公司分別負(fù)責(zé)飛機(jī)的分系統(tǒng)，最后由法國國家航空宇航公司總裝。為避免各合伙公司缺乏控制成本的動機(jī)，以及決策制定程序復(fù)雜耗時等弊端。2001年，空中客車工業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合體組建成了類似于美國波音公司的單一公司實(shí)體——?dú)W洲空中客車股份有限公司。盡管空客公司以競爭型企業(yè)的形式出現(xiàn)，但從誕生之日起，就得到了相關(guān)國家的政府支持，據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織的統(tǒng)計，1970-1989年，歐盟國家對空中客車項目的直接補(bǔ)貼金額約為150億美元［7］。企業(yè)法人制的組織管理模式適用于國際商業(yè)競爭領(lǐng)域的戰(zhàn)略產(chǎn)品型重大科技計劃，有利于在一體化公司內(nèi)部合理配置資源，在產(chǎn)品研發(fā)、制造、采購過程中執(zhí)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略。

(五)舉國體制組織管理模式

在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國采用舉國體制完成了“兩彈一星”工程等重大科技計劃，在較短時期內(nèi)提升了國家科學(xué)技術(shù)水平。為加強(qiáng)“兩彈一星”工程的決策和管理，中央成立了周恩來總理任主任、7位副總理和7位部長級領(lǐng)導(dǎo)參加的“十五人專門委員會”作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，起著決策、組織、協(xié)調(diào)、管理的職能;整合了全國的設(shè)計、制造、試驗等部門和科研院所優(yōu)勢資源，形成了由高級行政官員、科學(xué)家、技術(shù)人員和普通工人等組成的科學(xué)共同體;協(xié)調(diào)相關(guān)配套部門和單位為工程服務(wù)。

為加快和保證“兩彈一星”工程的實(shí)施，在組織管理模式上創(chuàng)造了兩條線指揮法，即技術(shù)指揮線和行政指揮線。其中，技術(shù)指揮線包括型號和技術(shù)預(yù)研，以型號指揮線為主線，以行政指揮線和技術(shù)預(yù)研為輔助，互為補(bǔ)充，構(gòu)成我國航空航天系統(tǒng)組織重大科技工程特有的組織管理體系，可概括為圖5。

技術(shù)指揮線由各級設(shè)計師和技術(shù)人員組成?？傇O(shè)計師負(fù)責(zé)總體設(shè)計有關(guān)的技術(shù)問題，主管設(shè)計師負(fù)責(zé)分系統(tǒng)有關(guān)的技術(shù)問題，主任設(shè)計師負(fù)責(zé)單項產(chǎn)品有關(guān)的技術(shù)問題。另外，我國航空航天科研系統(tǒng)的一個重要特色就是技術(shù)預(yù)研，通過技術(shù)預(yù)研進(jìn)行先進(jìn)技術(shù)的探索和技術(shù)儲備，為型號研制奠定基礎(chǔ)，一般情況下，除了設(shè)立型號設(shè)計師，還設(shè)有專業(yè)技術(shù)設(shè)計師。

行政指揮線由各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行政首腦和各級計劃管理部門組成，任務(wù)是按照各型號總設(shè)計師對技術(shù)途徑、總體方案等的分析、論證，根據(jù)每一個時期各分系統(tǒng)的進(jìn)度、配套的情況，制定和實(shí)施各工程的計劃，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。改革開放以后，這套組織管理模式在航天系統(tǒng)得到了繼承和創(chuàng)新，并在神舟飛船、探月工程等重大科技工程中發(fā)揮著作用。

舉國體制的重大科技計劃管理模式多應(yīng)用于軍工技術(shù)領(lǐng)域，或適用于計劃經(jīng)濟(jì)條件下，通過行政命令的形式整合和配置資源，這種管理模式效率高，但成本意識差。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場成為資源配置的主要手段，參與重大科技計劃的主體呈現(xiàn)利益多元化的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的舉國體制模式的效率問題應(yīng)該關(guān)注。

圖5 技術(shù)指揮線與行政指揮線的關(guān)系圖

三、國家科技重大專項類型特征及啟示

國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的11個民口重大專項，涵蓋了電子與信息、先進(jìn)制造、資源與環(huán)境、生物與醫(yī)藥等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，各專項戰(zhàn)略目標(biāo)和技術(shù)發(fā)展階段也不盡相同。依據(jù)上述分類方法對國家科技重大專項進(jìn)行分類，見圖6。

從目標(biāo)成果形式來看，國家科技重大專項強(qiáng)調(diào)完成重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程，突出科技與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的緊密結(jié)合，充分體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意志。從技術(shù)發(fā)展階段看，國家科技重大專項主要是科技攻關(guān)型和技術(shù)發(fā)展型，且大部分專項處于追蹤世界先進(jìn)水平的階段，還遠(yuǎn)未達(dá)到引領(lǐng)世界科技發(fā)展的水平。國家科技重大專項從2006年到2020年，跨度達(dá)到15年，技術(shù)發(fā)展路線多數(shù)是首先突破關(guān)鍵技術(shù)和核心共性技術(shù)，研制出核心產(chǎn)品和裝備，通過示范工程進(jìn)行驗證進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段，最后培育和推動戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。從科技攻關(guān)到技術(shù)發(fā)展再到產(chǎn)業(yè)化，過程漫長，實(shí)施環(huán)節(jié)多，一旦某環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題或經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生變化，可能會影響專項的順利實(shí)施。

有效的組織管理模式對專項成功實(shí)施具有關(guān)鍵性作用。通過對國內(nèi)外重大科技計劃特征和典型組織管理模式的分析，結(jié)合我國科技重大專項的特點(diǎn)，可以獲得以下幾點(diǎn)啟示。

(1)在全局性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域組織實(shí)施國家科技重大專項是國家意志的體現(xiàn)。影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前瞻性關(guān)鍵共性技術(shù)，以及投資巨大、帶動效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)強(qiáng)的重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大工程，往往具有公共產(chǎn)品的屬性，由于周期長、風(fēng)險大，市場往往不具備將資源自發(fā)配置到這些領(lǐng)域的功能，在國與國的競爭中，為取得戰(zhàn)略優(yōu)勢，政府直接投資或組織引導(dǎo)企業(yè)、科研院所共同投入重大科技計劃就成為一種常態(tài)。實(shí)踐證明，由于科學(xué)技術(shù)在國家戰(zhàn)略中舉足輕重的地位，在國家層面組織重大科技計劃，無關(guān)計劃與市場，無關(guān)意識形態(tài)，是體現(xiàn)國家職能的必然選擇。我國的政治制度具有集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，更應(yīng)在特定領(lǐng)域組織實(shí)施國家科技重大專項發(fā)揮積極作用。

圖6 國家科技重大專項領(lǐng)域和分類

(2)根據(jù)國家科技重大專項的類型特征，選擇合理的組織管理模式?！秶抑虚L期科技規(guī)劃綱要》確定的核高基等11個民口科技重大專項分屬不同的領(lǐng)域。從目標(biāo)來看，有的為了突破關(guān)鍵技術(shù)，有的在于研制戰(zhàn)略產(chǎn)品，有的在于構(gòu)建重大工程(系統(tǒng))，技術(shù)發(fā)展所處階段也各不相同。應(yīng)深入分析各專項的目標(biāo)、研究內(nèi)容、技術(shù)路線等，分門別類地制定針對性的組織管理模式，切忌一刀切。應(yīng)分析重大專項的全生命期，判斷重大專項在科技攻關(guān)、技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化等的階段特征，并以權(quán)變思維適時調(diào)整組織管理模式。

(3)積極支持競爭前研發(fā)是政府組織實(shí)施科技重大專項的重點(diǎn)。目前實(shí)施的國家科技重大專項，大部分與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)。政府對國家科技重大專項的投入，應(yīng)區(qū)分競爭前研發(fā)和競爭中的企業(yè)技術(shù)開發(fā)，對于具有明顯經(jīng)濟(jì)效益或已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段的專項，可采用公私伙伴關(guān)系，甚至政府完全不用投入，而是制定游戲規(guī)則，促進(jìn)企業(yè)共享競爭前研發(fā)的共性技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)間的競爭，使科技重大專項的效益最大化。這既能滿足世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》關(guān)于研發(fā)投入非歧視性原則條款的需要，也能提高政府資金投入的使用效率。

(4)借鑒國際上重大科技計劃組織管理模式，還應(yīng)充分考慮中國國情?？v觀國際上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)重大科技計劃，政府主導(dǎo)了計劃的方向，但企業(yè)是計劃實(shí)施的主體。這種格局的形成，與國外企業(yè)本身的研發(fā)能力緊密相關(guān)。目前，我國除少部分行業(yè)外，大部分行業(yè)缺乏具有較強(qiáng)科研水平的企業(yè)。長期以來，具有較強(qiáng)研究能力的科研院所和高校的研究又與企業(yè)需求脫節(jié)，科學(xué)研究與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)性不強(qiáng)。在借鑒國際重大科技計劃組織管理模式時，應(yīng)充分考慮這一實(shí)際情況，以科技重大專項為平臺，在堅持以企業(yè)為主體的前提下，整合企業(yè)、科研院所、高校資源，鼓勵、引導(dǎo)和推動優(yōu)秀科研人員進(jìn)入企業(yè)，或成立獨(dú)立于科研院所的聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)，使科研院所、高校與企業(yè)相得益彰，研究開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)，科技與經(jīng)濟(jì)更加緊密結(jié)合，以推動國家科研管理體制創(chuàng)新。

四、結(jié)語

當(dāng)前，國家科技重大專項組織管理模式還不完善，對重大專項的順利實(shí)施帶來一定的影響，同時，在我國科研體系管理體制飽受爭議的情況下，國家重大科技專項本身也是深化科技體制改革，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的重要載體，建立新型的科研管理體制是重大專項的重要內(nèi)容之一。本文分析總結(jié)的聯(lián)合研究機(jī)制、公私伙伴關(guān)系、項目制、企業(yè)法制和舉國體制等5種重大科技計劃組織管理模式，從組織框架、管理和運(yùn)行機(jī)制等都有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)，對我國正在實(shí)施的國家科技重大專項具有重要的借鑒作用。同時，我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的重要時期，社會制度、科研體制和文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)與國外有很大差別，與計劃經(jīng)濟(jì)時代的我國的科研組織方式也截然不同，因此在具體運(yùn)用上述重大科技計劃組織管理模式時，必須加以改進(jìn)和調(diào)整，才能更好地適應(yīng)我國科技重大專項的現(xiàn)狀，保證國家科技重大專項取得預(yù)期效果。

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