趙文靜 趙 珊 馬世銘 解文科

一、問題的提出

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供公共服務(wù)，使用期限較長的設(shè)施。它是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中所必需的物質(zhì)條件和社會條件，是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完成的各個環(huán)節(jié)所使用的勞動材料、勞動對象等生產(chǎn)力要素的總和。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提升農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、全面改善農(nóng)村面貌、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)最為突出的制約因素。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資大、周期長、外部性強而直接經(jīng)濟效益較低，大都屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品，具體包括農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村公路和戶用沼氣等等。在這些建設(shè)項目中，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件中無疑占據(jù)了先行的地位，從而成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。本文研究農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的突出矛盾，對研究解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共性問題具有極強的代表性。

2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出，未來十年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，即4000億元。但在公共財政不斷加大投入的同時，巨額的財政資金使用績效如何？作為農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一個非常重要的環(huán)節(jié)，招投標(biāo)是在工程建設(shè)的初期階段進行，通過確定勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位，在很大程度上決定著農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投資、質(zhì)量和進度。由于招投標(biāo)牽扯到有關(guān)各方的巨大的經(jīng)濟利益，極易產(chǎn)生暗箱違規(guī)操作，致使招投標(biāo)環(huán)節(jié)成為農(nóng)業(yè)水利項目建設(shè)過程中舞弊行為的高發(fā)區(qū)。作為具有監(jiān)督職能的審計部門，依法加強建設(shè)項目招投標(biāo)全過程的審計監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)并糾正招投標(biāo)活動中存在的違法、違規(guī)行為，對保障財政資金使用的規(guī)范性、安全性和效益性具有非常重要的意義。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)存在的問題

（一）建設(shè)項目招標(biāo)文件不明確

招標(biāo)文件是開展招標(biāo)活動的根本依據(jù)，一個招標(biāo)活動的成敗與否往往與招標(biāo)文件編制的是否規(guī)范、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、公平存在直接聯(lián)系。農(nóng)村水利項目的建設(shè)單位多為各地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道辦事處，項目的招投標(biāo)及日常管理工作往往由鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長或街道辦事處主任具體負(fù)責(zé)，這些行政干部對項目招投標(biāo)工作的熟悉程度差異較大。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目通常有不同的招標(biāo)代理單位，但目前各代理單位的招標(biāo)文件質(zhì)量參差不齊，規(guī)范要求不一樣。有些招標(biāo)文件對項目內(nèi)容要求不夠明確，如交貨方式、付款方式、驗收標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任、主要工程量等等，造成招標(biāo)文件經(jīng)常修改，導(dǎo)致各家投標(biāo)書內(nèi)容不盡統(tǒng)一，難以為確定合理的標(biāo)的打下良好的基礎(chǔ)，最終造成農(nóng)村水利建設(shè)項目招標(biāo)工作效率低。

（二）建設(shè)項目招標(biāo)方式不規(guī)則

我國招投標(biāo)法規(guī)定大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目，必須進行招標(biāo)。招標(biāo)工作可以由建設(shè)單位自己或委托招標(biāo)機構(gòu)來進行，分為面向全社會范圍的公開招標(biāo)與有一定范圍的邀請招標(biāo)兩種類型。灌溉、排澇、水土保持等農(nóng)業(yè)水利設(shè)施因關(guān)系到社會公共利益且項目全部或者部分地使用國有資金，自然屬于招標(biāo)的范疇。但有些建設(shè)單位以專業(yè)性強、工程期限緊等原因為由，對農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的施工不進行招標(biāo)；有些建設(shè)單位為了規(guī)避工程施工達到200萬的限額必須進行招標(biāo)的規(guī)定，將工程項目分拆到限額以下，化整為零，直接發(fā)包或者議標(biāo)發(fā)包，從中謀利；有些建設(shè)單位不具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力，但在操作過程中，為了照顧特定關(guān)系，不公開發(fā)布招標(biāo)信息，直接選定幾家施工單位入圍投標(biāo)，限制、排斥其他施工單位參與投標(biāo)，為其選定的投標(biāo)人減輕競爭壓力，提高中標(biāo)幾率；有些建設(shè)單位通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，選擇幾個無意承建或資質(zhì)明顯不符的施工單位參與陪襯，并表面上對擬投標(biāo)單位進行考察，而實際上根據(jù)意向施工單位的情況設(shè)置標(biāo)書，以種種理由使其中標(biāo)。

（三）建設(shè)項目投標(biāo)行為不規(guī)范

假借資質(zhì)進行投標(biāo)。我國《招投標(biāo)法》明確規(guī)定，投標(biāo)人不得假借資質(zhì)或以他人名義參與投標(biāo)，但參與縣級農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的往往是本地的一些小施工隊，常通過轉(zhuǎn)讓或租借的方式獲取資格或資格證書，或利用省內(nèi)外注冊公司名譽編制投標(biāo)文件進行投標(biāo)。建設(shè)單位或招標(biāo)代理單位可以審查在投標(biāo)文件上加蓋印章和簽字的注冊公司，但無法審查實際承擔(dān)水利工程施工隊的基本情況，直到確定中標(biāo)簽訂合同時才清楚工程施工隊的真實狀況。相互串聯(lián)進行圍標(biāo)。有些投標(biāo)單位利用多個企業(yè)的名義進行投標(biāo)，增加工程中標(biāo)的幾率，如2007年山東省棗莊市某水庫除險加固工程中，所劃分三個標(biāo)段的工程都最終由同一個施工隊獲得；有些關(guān)系較好的投標(biāo)單位組成臨時聯(lián)盟，相互串聯(lián)進行投標(biāo)報價，幫助目標(biāo)施工隊中標(biāo)，或統(tǒng)一抬高投標(biāo)價格進行圍標(biāo)，使自身獲得的利潤達到最大化。惡意壓低標(biāo)價。有些投標(biāo)人為了爭攬工程，無視市場風(fēng)險，以低于成本的價格謀求中標(biāo)。中標(biāo)后，為了有利可圖，在施工過程中通過種種方式降低成本；或偷工減料降低工程質(zhì)量獲取高額利潤；或通過停工、單方終止合同等手段要求建設(shè)單位追加資金，致使工程最后造價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中標(biāo)報價；或轉(zhuǎn)讓、肢解中標(biāo)工程，致使工程質(zhì)量和進度無法保證。

（四）建設(shè)項目評標(biāo)定標(biāo)難以科學(xué)決策

評標(biāo)定標(biāo)是招標(biāo)工作中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，但在實際工作中常存在以下現(xiàn)象，使農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目評標(biāo)定標(biāo)難以科學(xué)決策：評委確定不規(guī)范。沒有從水利建設(shè)行政主管部門及其他有關(guān)政府部門確定的專家名冊或者工程招標(biāo)代理機構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機抽取確定，評委成員名單在中標(biāo)結(jié)果確定前沒有保密；評委不能客觀公正的履行職責(zé)。由于目前評委擁有項目評標(biāo)定標(biāo)的權(quán)力，不承擔(dān)評標(biāo)失誤帶來的責(zé)任后果，致使評價過程缺乏約束，存在評委私下接觸投標(biāo)人，收受投標(biāo)人的財物或者其他好處的現(xiàn)象，存在改變招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和中標(biāo)條件的現(xiàn)象；評標(biāo)方法不夠合理。對投標(biāo)人的投標(biāo)文件缺乏系統(tǒng)的分析與判斷，只關(guān)注個別單價是否低于成本價，只進行總價對比，而對于低于成本價的報價無法界定，不能體現(xiàn)合理低價的原則，進而影響評標(biāo)質(zhì)量；招標(biāo)單位違反規(guī)定確定中標(biāo)人。建設(shè)招標(biāo)單位沒有按照評標(biāo)委員會評定的名單順序確定中標(biāo)人，或在評委評定的名單之外確定中標(biāo)人；招標(biāo)單位提出額外要求。招標(biāo)人提出招標(biāo)文件規(guī)定之外的其他要求，并按照要求滿足的情況決定是否發(fā)出中標(biāo)通知書，確定中標(biāo)人后，招投標(biāo)雙方簽定額外的附加合同，使農(nóng)業(yè)水利工程招投標(biāo)失效。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)審計對策

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)過程中存在的各種各樣的問題，對審計機構(gòu)提出了更高的要求。

（一）審計建設(shè)項目招標(biāo)文件

對于招標(biāo)文件的審計，首先要關(guān)注是否具有統(tǒng)一、規(guī)范的適合農(nóng)業(yè)水利工程特點的招標(biāo)文件，將避免日后建設(shè)單位和施工單位在建設(shè)過程和結(jié)算過程中不必要的爭議。要關(guān)注招標(biāo)文件是否以水利部招標(biāo)文件為范本，按照各省廳規(guī)定的編制辦法及農(nóng)村水利工程建設(shè)招投標(biāo)方面的相關(guān)文件要求，結(jié)合各地方具體規(guī)定編制。由于農(nóng)村水利建設(shè)項目如小水庫除險加固工程、農(nóng)村飲水安全工程等投資較少，大多不進交易中心，投標(biāo)擔(dān)保多在開標(biāo)時遞交現(xiàn)金擔(dān)保，因此招標(biāo)文件中的投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保方式可以進行適當(dāng)簡化，中標(biāo)單位中標(biāo)后投標(biāo)擔(dān)?？芍苯愚D(zhuǎn)為履約擔(dān)保；由于農(nóng)村水利工程投標(biāo)人水平參差不齊，編制的標(biāo)書如果嚴(yán)格按照國家范本要求可能存在全部廢標(biāo)的情況，因此除了對報價、質(zhì)量、進度等沒有實質(zhì)相應(yīng)招標(biāo)條款的作廢外，招標(biāo)文件中可以適當(dāng)減少廢標(biāo)條款；由于農(nóng)村水利建設(shè)項目的評審專家多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因此招標(biāo)文件中的資格后審材料可以適當(dāng)簡化，使其更具有可操作性。

（二）審計建設(shè)項目招標(biāo)方式

審計農(nóng)業(yè)水利設(shè)施是否具備招標(biāo)條件。對于工程技術(shù)含量不高，工程造價低于規(guī)定限額、地點分散的溝、渠建設(shè)可以不納入招標(biāo)范用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處等建設(shè)單位直接交給信譽較好有實踐經(jīng)驗的施工單位進行。如果屬于符合《招投標(biāo)法》規(guī)定必須進行招標(biāo)的項目，應(yīng)關(guān)注按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批手續(xù)的，是否先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)。工程資金或者資金來源是否已經(jīng)落實并在招標(biāo)文件中如實列明。審查建設(shè)單位是否按規(guī)定的方式進行招標(biāo)。自行招標(biāo)的審查招標(biāo)人是否具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力。采用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否發(fā)布招標(biāo)公告，是否通過國家指定的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布；采用邀請招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否向三個以上具備承擔(dān)招標(biāo)項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請書，應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否對擬參與招標(biāo)單位的資格進行預(yù)審。審查與招投標(biāo)相關(guān)的會議紀(jì)要、協(xié)議、合同等文件資料，關(guān)注有無建設(shè)單位在確定中標(biāo)人之前，就與意向施工單位談判或泄漏有關(guān)情況的會議記錄、關(guān)注有無與意向施工單位串通損害國家利益的跡象、關(guān)注有無與中標(biāo)單位簽訂背離招標(biāo)文件實質(zhì)行內(nèi)容的其他協(xié)議。

（三）審計建設(shè)項目投標(biāo)行為

審查投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人的資格條件。主要關(guān)注施工投標(biāo)人是否具備相應(yīng)的施工企業(yè)資質(zhì)，并在工程業(yè)績、技術(shù)能力、財務(wù)狀況、項目經(jīng)理資格條件等方面滿足招標(biāo)文件提出的要求。關(guān)注施工投標(biāo)人是否具有獨立訂立合同及履行合同的能力，有無以他人名義投標(biāo)的現(xiàn)象，有無潛在的投標(biāo)人為投標(biāo)人不具獨立法人資格附屬機構(gòu)現(xiàn)象，有無投標(biāo)法人及其附屬機構(gòu)為項目的立項或者監(jiān)理工作提供了設(shè)計、咨詢等服務(wù)又進行施工投標(biāo)的現(xiàn)象。審查投標(biāo)人的投標(biāo)文件。投標(biāo)人是否按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，是否對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)，投標(biāo)文件的內(nèi)容是否全面、規(guī)范，施工方案是否合理。審查投標(biāo)報價。關(guān)注投標(biāo)報價的編制是否符合招標(biāo)文件的要求，是否按照施工方案和施工措施進行報價，定額的套用是否合理；關(guān)注工程量清單與招標(biāo)文件的工程量清單是否一致，有無增減變化；由于主材料價格在投標(biāo)報價中占有較大的比重，審計人員應(yīng)進行市場調(diào)查，合理確定主材料價格；對所有施工投標(biāo)人的投標(biāo)報價進行橫向?qū)Ρ?，分析哪些報價顯著偏高，哪些報價顯著偏低，是否存在同一個項目投標(biāo)單位都同時偏高或同時偏低的現(xiàn)象。對投標(biāo)報價的關(guān)注會進一步遏制投標(biāo)中的諸多不規(guī)范行為。

（四）審計建設(shè)項目開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)

開標(biāo)的審查主要關(guān)注是否在提交投標(biāo)文件截止時間的同一時間公開進行，是否由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，是否當(dāng)眾拆封宣讀各投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格等主要內(nèi)容，是否所有的投標(biāo)文件都當(dāng)眾予以宣讀。對于投標(biāo)文件沒有加蓋企業(yè)及企業(yè)法定代表人印章、組成聯(lián)合體投標(biāo)未附各方共同投標(biāo)協(xié)議或投標(biāo)人未按照要求提供投標(biāo)擔(dān)保的是否當(dāng)場確認(rèn)為無效投標(biāo)文件。

評標(biāo)的審查主要關(guān)注評委的抽取及組建是否符合有關(guān)規(guī)定，與投標(biāo)人有利害關(guān)系的評委是否已進行替換，評委名單在中標(biāo)結(jié)果確定前是否保密。對投標(biāo)文件中含義不明確的內(nèi)容評委是否要求投標(biāo)人以書面的形式予以澄清。評委是否客觀、公正的履行職責(zé)，是否按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)文件進行評審和比較，如果采用最低投標(biāo)價法評標(biāo)是否將投標(biāo)價格低于其企業(yè)成本的投標(biāo)人排除。書面評標(biāo)報告的討論及通過、推薦的中標(biāo)候選人及其排序是否符合有關(guān)規(guī)定。

定標(biāo)的審查主要關(guān)注定標(biāo)的程序是否合法，在定標(biāo)之前，是否存在招標(biāo)人與投標(biāo)人就投標(biāo)方案、投標(biāo)報價等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判以確定中標(biāo)人的情況；是否存在招標(biāo)人以壓低報價、縮短工期等違背投標(biāo)人意愿的要求作為發(fā)出中標(biāo)通知書前提的情況。選定的中標(biāo)人是否能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)或能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求。發(fā)出定標(biāo)通知書三十日內(nèi)是否訂立合同，是否存在違背合同實質(zhì)性條款的其他協(xié)議，合同的登記、備案工作是否符合規(guī)定。

[1]姚波.我國公共工程建設(shè)投資與建設(shè)中的風(fēng)險識別與控制[J].中國軟科學(xué)，2006年第10期.

[2]蔡雪梅.工程招投標(biāo)商業(yè)賄賂的表現(xiàn)形式及招投標(biāo)審計重點[J].審計與理財，2007年第11期.

[3]中華人民共和國招投標(biāo)法及中華人民共和國招投標(biāo)法實施條例.