[英國(guó)] 安東尼奧 A.R.艾沃里斯

1 概 述

在 20世紀(jì),水資源的控制和管理在巴西的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。尤其是從20世紀(jì) 30年代以來(lái),河流、湖泊、地下水和海濱的開(kāi)發(fā)成為國(guó)家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不可或缺的一部分。專(zhuān)家指出,幾十年以來(lái),經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,加上環(huán)境法規(guī)不當(dāng)和公共服務(wù)的缺乏,導(dǎo)致國(guó)內(nèi)許多地方環(huán)境日益退化和人為造成水短缺,1964～1985年期間,這一現(xiàn)象尤為明顯。隨后,巴西花費(fèi)了十多年的時(shí)間,國(guó)會(huì)才于 1997年通過(guò)了《水法》,主要目標(biāo)是修復(fù)水體的環(huán)境條件和提高水的利用效率?；谛路?利益相關(guān)者參與的主要論壇是流域委員會(huì),其中匯聚了水使用者、政府和社會(huì)團(tuán)體的相關(guān)代表。立法引進(jìn)了新的規(guī)定,例如規(guī)劃、許可和環(huán)境取費(fèi)等,并且建立了國(guó)家水資源管理體系(S I N G R E H)。新的立法框架對(duì)社會(huì)環(huán)境需求和對(duì)水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益重視的現(xiàn)象之間存在的緊張關(guān)系進(jìn)行了總結(jié),這種緊張關(guān)系集中表現(xiàn)在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、商業(yè)領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)中,正如專(zhuān)家所指出的那樣,水管理改變不僅僅是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題,水涉及的政治社會(huì)問(wèn)題才是水資源政策和管理方面的核心。

為了理解正在進(jìn)行的改革,有必要認(rèn)清世界銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行(I A D B),全球環(huán)境基金(G E F)和日本國(guó)際合作銀行(J B I C)等多邊機(jī)構(gòu)對(duì)巴西推行新政策和立法方面的影響。這些國(guó)際組織提供了重要的技術(shù)指導(dǎo)(如 2003年世行發(fā)布的《水資源系列》),并資助了關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施和能力項(xiàng)目建設(shè)(如世行 1997年資助的聯(lián)邦水資源管理項(xiàng)目)。有專(zhuān)家指出,I WR M理念就是傳入巴西并對(duì)其新興法規(guī)有所影響的最重要的原則之一,其理念在很大程度上為巴西新近用于解決水問(wèn)題的公共政策和制度提供了概念性邏輯和方法論依據(jù)。也有必要指出,巴西推行新的水制度,恰逢國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)整和政府職能的重新定位,是在市場(chǎng)自由化和進(jìn)一步融入全球經(jīng)濟(jì)的壓力下進(jìn)行的。新的經(jīng)濟(jì)政策和新自由發(fā)展戰(zhàn)略極大地改變了水問(wèn)題的范疇和(公眾及個(gè)人的)反應(yīng)模式。

本文旨在評(píng)估巴西水資源體制改革能夠在多大程度上滿(mǎn)足巴西環(huán)境恢復(fù)和解決沖突的迫切要求。研究主要集中于巴西的南帕拉伊巴河流域,分析主要基于 2006年的實(shí)地調(diào)查和 2007年 3～5月采集的數(shù)據(jù),除了非正式地與該流域利益相關(guān)者接觸外,還有與當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)者、衛(wèi)生團(tuán)體、非政府組織、政府官員和流域管理委員會(huì)成員進(jìn)行了二十多次非正式保密性訪(fǎng)談。該研究基于當(dāng)前存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,調(diào)查相關(guān)事件、水利管理結(jié)構(gòu)和機(jī)制之間的關(guān)系,并形成一個(gè)工具包,通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)問(wèn)題理論的重新認(rèn)識(shí)來(lái)解釋現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。專(zhuān)家也指出,社會(huì)科學(xué)的解釋源于抽象(從整個(gè)事物中被抽取出來(lái)的相對(duì)獨(dú)立的屬性和關(guān)系)和具體(構(gòu)成世界的事件和結(jié)構(gòu)的多樣性)的辯證運(yùn)動(dòng)。某些方面既具有獨(dú)立性又是整個(gè)事物不可或缺的一部分(如本個(gè)案中的水費(fèi)和公眾參與),研究人員需要認(rèn)識(shí)其中的因果關(guān)系。在進(jìn)行全面研究之前,首先有必要對(duì) I WR M進(jìn)行更加詳細(xì)的探討。

2 I WR M的局限性

當(dāng)今世界,人們?cè)絹?lái)越關(guān)注水資源使用和保護(hù)方面的問(wèn)題,涉及范圍從河流污染和供水缺乏等地區(qū)性問(wèn)題到有關(guān)氣候變化和沙漠化的全球性挑戰(zhàn)。大眾媒體的日常報(bào)道和大學(xué)及學(xué)術(shù)圈的工作反映了對(duì)更好地管理水系統(tǒng)的需求的關(guān)注。例如僅英國(guó)就有六十多個(gè)與水相關(guān)的專(zhuān)業(yè)碩士學(xué)位。關(guān)于水資源管理方面的問(wèn)題并不新奇,至少 19世紀(jì)以來(lái),經(jīng)濟(jì)學(xué)家、工程師和哲學(xué)家們就開(kāi)始思考這一問(wèn)題。在20世紀(jì)的前半期,水管理開(kāi)始與區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相聯(lián)系,例如 20世紀(jì) 30年代美國(guó)田納西州流域管理局(T V A)的經(jīng)驗(yàn)。T V A的經(jīng)驗(yàn)后來(lái)影響了全世界的水壩建設(shè)和水基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)建,例如巴西在20世紀(jì) 60年代和 70年代建設(shè)的一些大型的水壩。然而,不久以后,擺在人們面前的事實(shí)是,水利工程和不節(jié)制的水資源開(kāi)發(fā),正在造成世界范圍的環(huán)境影響,并在很多情況下不能滿(mǎn)足公共需求。從 20世紀(jì)后半期,人們開(kāi)始修正一些理念和技術(shù),注重整合環(huán)境保護(hù)和水的多目標(biāo)使用,并與其他相關(guān)要求相結(jié)合(例如土地使用和城市擴(kuò)張等)。

I WR M便是當(dāng)今嘗試改進(jìn)水管理的典型的范例之一,它有兩個(gè)基本的支柱:公眾參與和對(duì)水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)可。其他如“適應(yīng)性管理”和“過(guò)渡性管理”,也擴(kuò)展了水資源管理方面的學(xué)術(shù)領(lǐng)域,并且為水資源管理的體制改革打下了基礎(chǔ)。這些理念被用于公共政策實(shí)踐之中,其中最好的案例之一就是2000年歐洲通過(guò)的《水框架指令》。這是一個(gè)試圖徹底解決歐洲水問(wèn)題的詳細(xì)立法。然而,在歐洲和其他地方,新舊方法的過(guò)渡無(wú)不引起沖突和爭(zhēng)議。新的水政策所設(shè)立的目標(biāo)和日程已經(jīng)遭遇較大的困難,為了理解當(dāng)前圍繞水資源規(guī)范管理的嘗試所引起的爭(zhēng)議,有必要對(duì)主要的水管理理論的矛盾之處進(jìn)行研究。有學(xué)者指出新方法的重大局限性包括技術(shù)方面的不足、當(dāng)?shù)厮芾碚叩牡钟|以及公共機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)。但是還沒(méi)有人正式提出 I WR M理念存在的更多的基礎(chǔ)性的缺陷。表 1示出了其固有的缺陷。

表1 I WR M的局限性

2.1 認(rèn)識(shí)論的局限性

盡管對(duì) I WR M的概念化進(jìn)行了大量嘗試,但對(duì)其認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)的理解仍然模糊不清。盡管很多學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為需要進(jìn)行集中規(guī)劃和對(duì)管理程序進(jìn)行整合,但卻無(wú)法對(duì)整合的機(jī)制和細(xì)節(jié)進(jìn)行解釋。大多數(shù)的文獻(xiàn)認(rèn)為 I WR M是要求采取綜合措施解決當(dāng)前的水問(wèn)題,并要求所有產(chǎn)業(yè)和團(tuán)體都應(yīng)參與解決問(wèn)題,但未提及如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域和水用戶(hù)之間的溝通。為了解決綜合管理原則背后的不確定因素,一些專(zhuān)家建議將 I WR M與其他的管理機(jī)制相結(jié)合,例如和規(guī)劃計(jì)劃系統(tǒng)相結(jié)合,但是這種方法仍不能達(dá)成綜合管理的模式。有專(zhuān)家提出放棄 I WR M,回到過(guò)去幾十年采用的狹窄技術(shù)路線(xiàn)來(lái)進(jìn)行水資源管理。

2.2 操作的局限性

由于概念化尚未確定,很多水管理專(zhuān)家對(duì)于采取 I WR M方法猶豫不決。有專(zhuān)家指出,根據(jù) I WR M理論,各用水戶(hù)所分配的用水應(yīng)該實(shí)現(xiàn)水利用最大化的凈效益,無(wú)論他們是在河流的上游還是在下游,也不論團(tuán)體差異和文化問(wèn)題。這些解決水問(wèn)題的方法很理想化,I WR M只有在水使用者高度合作的情況下才可能實(shí)現(xiàn),并且“并不清楚是否能確保可持續(xù)發(fā)展的需要?！庇捎谕茝V綜合管理的主張很模糊,不足以提供指導(dǎo),實(shí)踐者和規(guī)劃者往往只選擇I WR M中那些看似更加可行的方案。最近很多試用I WR M的經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)?shù)氐乃芾碚邇A向于放棄具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo),通常對(duì)其涉及的可行的管理選項(xiàng)數(shù)量進(jìn)行限制。將 I WR M與政策改革相結(jié)合并達(dá)到更好的水管理效果的嘗試也受限于對(duì)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的政治壓力或環(huán)境干預(yù)。

2.3 政治局限性

由于上述 I WR M中有關(guān)認(rèn)識(shí)論和操作方面的局限性的根源似乎較多,所以水管理的政治化基礎(chǔ)難以讓人接受。決策者們一直不愿意承認(rèn)的一點(diǎn)是水獲得的排除性機(jī)制,或者是水流與錢(qián)權(quán)流通的關(guān)系。大多數(shù)支持 I WR M的人們不想承認(rèn)社會(huì)團(tuán)體的差異會(huì)對(duì)水分配和負(fù)面影響的分布產(chǎn)生重大影響。其他觀(guān)察發(fā)現(xiàn),I WR M的關(guān)鍵局限性在于水管理專(zhuān)家和水文學(xué)家保守的思維模式,他們認(rèn)為如果考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題就偏離了水管理的“純粹”目標(biāo)。有些人甚至不愿承認(rèn)政治爭(zhēng)端的關(guān)聯(lián)性,認(rèn)為水沖突只是需要解決或避免的偶然現(xiàn)象,不是水管理的永久性特征。很多試圖將水管理與廣泛的政府改革相聯(lián)系,卻無(wú)法觸及政治核心,尤其是忽略了復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和其他方面的影響。有專(zhuān)家認(rèn)為需要重新考慮并為修改推動(dòng)基于 I WR M的改革的假設(shè)做好準(zhǔn)備。

由于這些固有的缺陷,很多經(jīng)驗(yàn)表明,I WR M不能夠充分解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境退化和社會(huì)政治方面的不公正問(wèn)題。這是這種新管理模型的主要缺點(diǎn),尤其考慮到像巴西這樣的國(guó)家,因?yàn)樵搰?guó)自從殖民時(shí)代以來(lái),便形成了自然資源沖突與政治控制相聯(lián)系的局面。同樣是社會(huì)團(tuán)體,政治權(quán)力較弱的群體往往比政治權(quán)力較強(qiáng)的群體獲得自然資源的機(jī)會(huì)少,且往往還遭受到較差環(huán)境質(zhì)量的影響,這種現(xiàn)象在巴西并不是少數(shù)的偶然現(xiàn)象。社會(huì)的不平等被系統(tǒng)地轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌牟粚?duì)稱(chēng),造成水管理排斥弱勢(shì)的社會(huì)群體,決策權(quán)集中在上級(jí)機(jī)關(guān)的手中。其實(shí)好的做法是促成真正的參與性策略,要求將權(quán)力下放到基層并有效實(shí)現(xiàn)對(duì)政治代表的問(wèn)責(zé)制。有專(zhuān)家指出,參與性方法如果成為廣泛激進(jìn)的政治項(xiàng)目的一部分,再加上邊緣社會(huì)團(tuán)體的參與,則更容易成功。

本文從上述觀(guān)察的角度討論南帕拉伊巴河流域內(nèi)的 I WR M經(jīng)驗(yàn)。在該流域內(nèi),基于供水增加和河流工程的舊管理方法正由 I WR M理論激發(fā)的需求管理新做法所取代。盡管政府機(jī)構(gòu)和該地流域委員會(huì)的官方表述有所變化,但仍可以從以下章節(jié)看到基于 I WR M的規(guī)范有其固有的局限性,使環(huán)境社會(huì)問(wèn)題得不到滿(mǎn)意的答復(fù)。

經(jīng)研究得出:雖然某些研究解決了南帕拉伊巴河流域的水管理問(wèn)題,但對(duì)水管理改革的權(quán)力細(xì)微差別關(guān)注較少。

3 南帕拉伊巴河流域個(gè)案研究

3.1 流域概況

南帕拉伊巴河流域位于巴西的東南部,是該國(guó)最有經(jīng)濟(jì)活力的區(qū)域,生產(chǎn)總值約占全國(guó) G D P的 11%。其戰(zhàn)略性位置和豐富的自然資源為流域內(nèi)城市擴(kuò)張、工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有利條件。早在 18世紀(jì),南帕拉伊巴河就是連接海濱和內(nèi)陸位于米納斯吉拉斯(M i n a s G e r a i s)州金礦的主要通道。在 18世紀(jì) 70年代,該流域引進(jìn)了咖啡生產(chǎn),流域中大量的土地變?yōu)榉N植園和加工廠(chǎng),自然植被被清除,為種植園提供開(kāi)闊的場(chǎng)地。在 19世紀(jì)末,由于嚴(yán)重的土壤侵蝕和土地退化,當(dāng)?shù)氐目Х壬a(chǎn)開(kāi)始下降。新一輪強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始于 20世紀(jì)左右,當(dāng)時(shí)南帕拉伊巴河流域出現(xiàn)了紡織業(yè)和工業(yè)。標(biāo)志性里程碑是 1941年成立了國(guó)家鋼鐵公司,這是巴西的首家大型鋼鐵廠(chǎng)。由于接近主要消費(fèi)中心(里約熱內(nèi)盧和圣保羅),一些多元化的工業(yè)活動(dòng)迅速發(fā)展起來(lái),到目前制造單位已超過(guò) 8500家。另外,流域內(nèi)電站已超過(guò) 120座,其中 7座電站的裝機(jī)容量超過(guò) 50MW。

咖啡生產(chǎn)和工業(yè)化是 19世紀(jì)和 20世紀(jì)的發(fā)展標(biāo)志,但是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)卻付出了較高的環(huán)境代價(jià)。如果當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)得益于其有利的位置和豐富的自然資源,那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下的則是河流退化和利益相關(guān)者之間的沖突。為此,上下游用水戶(hù)就環(huán)境退化的影響相關(guān)的問(wèn)題發(fā)生重大分歧,并導(dǎo)致無(wú)法遵守環(huán)境法規(guī)的情況的發(fā)生。在南帕拉伊巴河流的中游流域,工業(yè)繁榮,水電得到充分開(kāi)發(fā),因此這里的生態(tài)條件退化很明顯。污染河流的延伸造成這里的大腸桿菌的數(shù)量超標(biāo) 50～160倍,由于只有17.6%的流域面積進(jìn)行了污水處理,水污染現(xiàn)象變得更加嚴(yán)重?？偟男杷髁恳呀?jīng)達(dá)到 263 m3/s,表明了可獲得水資源的明顯壓力(是枯水流量的 74%)。另外,流域內(nèi)還有 256個(gè)建筑工程的采砂點(diǎn),同時(shí)流域總的蒸發(fā)量與32.6萬(wàn)居民的需水量相當(dāng),這些人口占流域總?cè)丝诘?6%。

3.2 新法規(guī)體系的提出

城市用水的增加和水力發(fā)電的開(kāi)發(fā)基本上貫穿于 20世紀(jì)。但因?qū)ξ鬯幚砗铜h(huán)境恢復(fù)方面的投資比較低,在幾十年內(nèi),主河流和很多支流的環(huán)境質(zhì)量下降嚴(yán)重。在該流域如何管理水的決定權(quán)掌握在中央政府的手中,必須遵從規(guī)定的主要的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。流域最初的用水治理出現(xiàn)于 1939年,當(dāng)時(shí)河流的上游成立了帕拉伊巴河流域的服務(wù)組織,主要是模仿 T V A的經(jīng)驗(yàn),旨在對(duì)流域的水電開(kāi)發(fā)進(jìn)行管理。聯(lián)邦政府為解決越來(lái)越多的水問(wèn)題,于 1968年成立了南帕拉伊巴河流域委員會(huì)(C O V A P)。但 C O V A P并不成功,1979年,由多部門(mén)委員會(huì)(C E E I V A P)取代,其結(jié)果也不理想。因?yàn)閮蓚€(gè)組織的成員只限于公共機(jī)構(gòu)和政府公務(wù)員,來(lái)自用水者和其他利益相關(guān)者的人數(shù)較少。南帕拉伊巴河流域由于嚴(yán)重的水量和水質(zhì)問(wèn)題而變得越來(lái)越聲名狼藉,而國(guó)家和政府管理機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有采取措施來(lái)扭轉(zhuǎn)這一日漸惡劣的環(huán)境趨勢(shì)。

直到 20世紀(jì) 90年代,流域污染的程度引起國(guó)際的譴責(zé),國(guó)會(huì)這才開(kāi)始考慮進(jìn)行法規(guī)體系改革,南帕拉伊巴河流域委員會(huì)(C E I V A P)最終成立。C E I V A P是討論長(zhǎng)期規(guī)劃的官方平臺(tái),解決具體的水問(wèn)題和批準(zhǔn)水費(fèi)的收取(聯(lián)邦政府下屬的河流管理機(jī)構(gòu)國(guó)家水行政署(A N A)仍然擁有取水許可和水費(fèi)收取的職能)。C E I V A P并非在機(jī)構(gòu)缺失的情況下成立,而是在流域(在圣保羅州始終很強(qiáng)勢(shì))和全國(guó)范圍內(nèi)長(zhǎng)期鼓動(dòng)的結(jié)果(C E I V A P實(shí)際上成立于 1996年,早就秉承了即將實(shí)行的新法,新法于 1997年通過(guò))。正如官方文件反復(fù)陳述的那樣,C E I V A P是在 I WR M流域一體化原則和流域利益相關(guān)者參與原則的影響下成立的,它批準(zhǔn)了兩個(gè)主規(guī)劃,以指導(dǎo)流域的改革,一個(gè)是2002～2006年規(guī)劃,另一個(gè)是 2007～2010年規(guī)劃。規(guī)劃包括了為恢復(fù)干流和很多支流的環(huán)境狀況而設(shè)計(jì)的一系列干預(yù)措施。然而,兩個(gè)規(guī)劃都沒(méi)有為應(yīng)對(duì)環(huán)境影響提供清晰的戰(zhàn)略性方向,這為有關(guān)爭(zhēng)論埋下了隱患。

由于地方治理經(jīng)驗(yàn)與國(guó)家水政策的相關(guān)性,C E I V A P從成立之初就一直得到聯(lián)邦政府的支持,所以它比以往成立的機(jī)構(gòu)更能夠正確地處理環(huán)境方面的問(wèn)題。然而,盡管制度上有所改善,該流域環(huán)境退化的不利局面依然沒(méi)有改觀(guān),這一點(diǎn)可以從主規(guī)劃的詳細(xì)論述和環(huán)境調(diào)查看出。流域仍然遭受生活污水、工業(yè)排放、采砂和地下水過(guò)量開(kāi)采的影響。在本研究的一些調(diào)查訪(fǎng)問(wèn)中,很多流域利益相關(guān)者表達(dá)了他們對(duì) C E I V A P處理新舊水問(wèn)題能力的關(guān)注。存在的主要問(wèn)題是,C E I V A P需要整合聯(lián)邦和州的水法規(guī),聯(lián)邦水法規(guī)主要適用于干流和主要的支流,而州水法規(guī)主要適用于其他支流。水法規(guī)的雙重屬性(聯(lián)邦政府和州政府對(duì)同一河流系統(tǒng)的共同責(zé)任)經(jīng)常受到指責(zé),因?yàn)殡y以在大的巴西河流流域執(zhí)行新水法規(guī)。僅就南帕拉伊巴河而言,13個(gè)支流都有其各自的委員會(huì)分會(huì)或市政協(xié)會(huì),它們相互之間或者與 C E I V A P并沒(méi)有溝通。具有諷刺意味的是,旨在促進(jìn)I WR M的改革實(shí)際上造成了河流和子流域的支離破碎。

然而,盡管 C E I V A P分會(huì)之間的內(nèi)部爭(zhēng)議代表了對(duì)南帕拉伊巴河流域現(xiàn)代水法規(guī)的真正挑戰(zhàn),而新法規(guī)體系中更多的缺陷則體現(xiàn)在環(huán)境退化的持續(xù)存在。在目前的研究中,不難看出,在過(guò)去的 10a中,流域的大多數(shù)規(guī)劃和 C E I V A P的活動(dòng)發(fā)展均圍繞一個(gè)主題,即取水收費(fèi)問(wèn)題,也就是用水計(jì)價(jià)問(wèn)題。由于優(yōu)先考慮新的收費(fèi)計(jì)劃的內(nèi)部細(xì)節(jié),該問(wèn)題處于主導(dǎo)地位且太過(guò)耗時(shí),使得 C E I V A P的重點(diǎn)實(shí)際上偏離了環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。收費(fèi)方面的討論開(kāi)始于 2000年,當(dāng)時(shí)有成員支持減少對(duì)中央撥款的依賴(lài)。2000～2002年,C E I V A P處于兩極分裂狀態(tài),一方反對(duì)收費(fèi),另一方支持收費(fèi)。聯(lián)邦政府、學(xué)者和一些非政府組織(N G O)傾向于取水收費(fèi)。反對(duì)取水收費(fèi)的主要是那些農(nóng)業(yè)、水電和工業(yè)方面的代表。對(duì)收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行激烈爭(zhēng)論而不談改進(jìn)利益相關(guān)者的活動(dòng)質(zhì)量,人們開(kāi)始喪失對(duì)C E I V A P起初的熱情。

2002年,實(shí)業(yè)派改變立場(chǎng),同意了收費(fèi)提案,爭(zhēng)論不休的局面出現(xiàn)出乎預(yù)料的轉(zhuǎn)折。實(shí)業(yè)家們似乎聽(tīng)取了 C E I V A P的建議,按新的法規(guī)模式轉(zhuǎn)變了觀(guān)點(diǎn)。然而,真正的原因卻并非如此簡(jiǎn)單,實(shí)業(yè)派實(shí)際上是想采取主動(dòng),以確保收取的水費(fèi)較低和避免密切的監(jiān)管審查。

與決策制定的民主機(jī)制相反,水政策由強(qiáng)勢(shì)的政治經(jīng)濟(jì)群體所操作,C E I V A P中的其他利益相關(guān)者只起了邊緣性的作用。關(guān)于收費(fèi)的爭(zhēng)論,實(shí)際上妨礙了C E I V A P詳細(xì)考慮流域內(nèi)水資源相關(guān)的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。例如,在這些商討中,實(shí)業(yè)派拒絕收費(fèi)過(guò)高,只是希望將問(wèn)題立刻解決,奇怪的是,支持環(huán)保的 N G O竟然對(duì)實(shí)業(yè)派的立場(chǎng)予以支持。公共參與渠道的制度化與強(qiáng)勢(shì)群體的決策制定過(guò)程形成鮮明對(duì)照,明顯削弱了新法規(guī)的合法性,新的法規(guī)體系并沒(méi)有產(chǎn)生人們所期待的結(jié)果,詳見(jiàn)下文。

3.3 取水收費(fèi)問(wèn)題

取水收費(fèi)是南帕拉伊巴河流域新水法規(guī)的中心策略工具,其源于 I WR M的流域管理。名義上聲稱(chēng)新的收費(fèi)計(jì)劃(一個(gè)基于誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)原則的環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)工具)將會(huì)減少對(duì)環(huán)境的消極影響,促使水資源的合理使用,使水資源能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行分配。而實(shí)際情況是,除了圍繞收費(fèi)主題的諸多爭(zhēng)議,收入仍然很低且都花費(fèi)在行政成本或獨(dú)立項(xiàng)目上。新收費(fèi)計(jì)劃獲得主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家的認(rèn)可,他們也協(xié)助推行新法規(guī),而新法規(guī)對(duì)環(huán)境的貢獻(xiàn)非常小,而且在執(zhí)行時(shí)又非常不集中。技術(shù)專(zhuān)家在調(diào)查當(dāng)?shù)氐那闆r時(shí)發(fā)現(xiàn),在南帕拉伊巴河流域所收水費(fèi)遠(yuǎn)不足于解決環(huán)境問(wèn)題,而數(shù)年后,仍然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有對(duì)新政策工具具體效果進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的報(bào)告。而大多數(shù)的出版物只是復(fù)制官方機(jī)構(gòu)和多邊組織的言論。為了就南帕拉伊巴河流域取水收費(fèi)問(wèn)題提供一份更為客觀(guān)的評(píng)價(jià),本文按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(O E C D)提出的用于環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)工具是否成功的五大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià),即環(huán)境有效性、公平性、可接受性、行政可行性和成本,以及經(jīng)濟(jì)效益。

就環(huán)境有效性而言,推行取水收費(fèi)對(duì)修復(fù)南帕拉伊巴河流域環(huán)境條件的貢獻(xiàn)相當(dāng)有限,有專(zhuān)家將環(huán)境問(wèn)題的規(guī)模大小同財(cái)政收費(fèi)資助的設(shè)想目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn),目前的機(jī)制還不足以恢復(fù)環(huán)境方面的影響。從 2003年到 2006年,水費(fèi)的收取總額為2540萬(wàn) R＄(雷亞爾),這大大低于區(qū)域恢復(fù)所需要的預(yù)算,即資金總額每年3.6億 R＄,或者到 2025年實(shí)現(xiàn) 46億 R＄。在 2006年,14個(gè)城市花費(fèi)了 710萬(wàn) R＄,但是這些資金都用在短期項(xiàng)目上,這些項(xiàng)目對(duì)環(huán)境改善能力有限。盡管環(huán)境改善成效甚微,而C E I V A P中申請(qǐng)項(xiàng)目資金的競(jìng)爭(zhēng)卻是相當(dāng)激烈。正如訪(fǎng)談中提及的那樣,競(jìng)爭(zhēng)期間各方大力游說(shuō),結(jié)果變成為 C E I V A P會(huì)成員之間爭(zhēng)奪資金的對(duì)話(huà),讓公眾對(duì)整個(gè)法規(guī)體系更加懷疑。

至于 O E C D提到的第 2條標(biāo)準(zhǔn),即公平性,主要有兩個(gè)問(wèn)題同目前水費(fèi)機(jī)制有關(guān)。首先,目前還沒(méi)有針對(duì)過(guò)去環(huán)境破壞的補(bǔ)償機(jī)制,例如過(guò)去農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)對(duì)環(huán)境的污染等。在南帕拉伊巴河流域案例中,一些公司使用退化的河流已經(jīng)幾十年了,其他則是一些新加入的用水戶(hù),即使如此,對(duì)這兩種群體收取的水費(fèi)卻是一樣的?？紤]到對(duì)環(huán)境破壞的累積效應(yīng),這意味著環(huán)境保護(hù)方面責(zé)任的不平等。實(shí)質(zhì)就是當(dāng)前的水用戶(hù)以收取水費(fèi)的形式對(duì)過(guò)去受益于河流的用戶(hù)給予補(bǔ)貼,則可以描述為是一種過(guò)去和現(xiàn)在之間不正當(dāng)?shù)慕徊嫜a(bǔ)貼。其次,如果對(duì)商業(yè)公司和水務(wù)公司收取費(fèi)用,他們可以將經(jīng)濟(jì)壓力輕易地轉(zhuǎn)嫁給其用戶(hù),這意味著額外的環(huán)境成本在價(jià)格上被轉(zhuǎn)移,減少了責(zé)任的公正分配,僅僅是增加了優(yōu)勢(shì)群體的利益。

第 3條標(biāo)準(zhǔn),即可接受性,對(duì)于流域內(nèi)新的水費(fèi)收取機(jī)制的懷疑和誤解仍然很多。從 2004年的水費(fèi)收取情況來(lái)看,當(dāng)時(shí)有一半以上的用水戶(hù)拒絕支付,或者延遲支付水費(fèi),這很大程度上同新法規(guī)體系缺乏合法性相關(guān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),2003年以后的水費(fèi)收入仍然保持相對(duì)不變,這表明,人們對(duì)新法規(guī)的接受程度并沒(méi)有改善。在所有的行業(yè)中,工業(yè)的利益相關(guān)者對(duì)取水收費(fèi)顯得最為投機(jī)。盡管圣保羅、里約熱內(nèi)盧和米納斯吉拉斯州幾州聯(lián)合起來(lái)同時(shí)收費(fèi),其流域委員會(huì)中的政治代表也同意收費(fèi),但是仍然有很多實(shí)業(yè)家對(duì)收費(fèi)表示不滿(mǎn),拒絕交納水費(fèi)。需要補(bǔ)充的是,那些愿意支付水費(fèi)的實(shí)業(yè)家,主要是出于提高企業(yè)的形象,這一點(diǎn)從項(xiàng)目的調(diào)查采訪(fǎng)中可以看出。

至于第 4條標(biāo)準(zhǔn),行政可行性,在南帕拉伊巴河流域的執(zhí)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是那么簡(jiǎn)單,在很大程度上,該流域?yàn)椴捎萌∷召M(fèi)機(jī)制付出了代價(jià)。由于行政管理結(jié)構(gòu)的限制,在初始階段,水費(fèi)的收入由國(guó)家水行政署(A N A)直接管理,因?yàn)?A N A是一個(gè)公共組織,所以財(cái)政部認(rèn)為水費(fèi)的收入與其他稅收的收入并沒(méi)有什么區(qū)別,錯(cuò)誤地將水費(fèi)在財(cái)政部進(jìn)行了充公。這種不合理的做法引起了全國(guó)范圍內(nèi)的批評(píng)。在2004年,巴西通過(guò)一部新的法律,將水費(fèi)資金的管理直接轉(zhuǎn)交流域委員會(huì)。新的管理解決方案在某種程度上約束了財(cái)政部。然而,在聯(lián)邦和州管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任分擔(dān)方面仍然存在問(wèn)題,這意味著,南帕拉伊巴河流域應(yīng)該有 4種不同的收費(fèi)機(jī)制,一種是針對(duì)干流,另外 3種則針對(duì)州內(nèi)的支流。目前,只有干流上的用水采用的是全額收費(fèi)的機(jī)制,另外三州則各自為政。

南帕拉伊巴河流域收費(fèi)機(jī)制的失敗可能與第 5條標(biāo)準(zhǔn)有關(guān),即經(jīng)濟(jì)效益。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀(guān)點(diǎn),高效率意味著根據(jù)最大化邊際效用和低成本管理進(jìn)行的資源優(yōu)化。然而,到目前為止,新的水費(fèi)收取機(jī)制既沒(méi)有影響水資源在流域的重新分配,也未能控制用水的增長(zhǎng)。相反,水費(fèi)收取的基本目標(biāo)僅僅是產(chǎn)生收入,而不是促進(jìn)效率的提高和水資源的可持續(xù)利用。例如,在對(duì) 488個(gè)流域工業(yè)企業(yè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),至少在新法規(guī)執(zhí)行的初期,收取水費(fèi)并不是減少工業(yè)排放的有效機(jī)制。

由于以上原因,流域水管理改革機(jī)制錯(cuò)失,主要是因?yàn)槁?lián)邦政府強(qiáng)力推行的用水計(jì)價(jià)造成的。恰好驗(yàn)證了一種認(rèn)識(shí),即“雖然權(quán)力下放可以更好地管理環(huán)境并讓政府反應(yīng)更加積極,而巴西改革的最終目標(biāo)是實(shí)行水稅收計(jì)劃來(lái)資助流域范圍內(nèi)的水利投資”。正如某專(zhuān)家指出的那樣,環(huán)境管理采取基于市場(chǎng)的工具,例如取水收費(fèi),是一種貨幣價(jià)值(即收費(fèi)),這種價(jià)值賦予一個(gè)非商業(yè)性資源(即水),破壞了市場(chǎng)與非市場(chǎng)屬性和價(jià)值的關(guān)系,與環(huán)境保護(hù)相脫離。根據(jù)支付能力來(lái)區(qū)別對(duì)待不同的利益相關(guān)者,進(jìn)一步削弱了各群體間的差異,從而回避了過(guò)去和現(xiàn)在對(duì)南帕拉伊巴河流域環(huán)境退化應(yīng)付的責(zé)任。換句話(huà)說(shuō),取水收費(fèi)為不追究對(duì)環(huán)境有高度影響的活動(dòng)地點(diǎn)、規(guī)模和方式提供了政治理由。最后,盡管水費(fèi)對(duì)修復(fù)河系環(huán)境條件的貢獻(xiàn)很小,但是對(duì)收費(fèi)的爭(zhēng)議卻幾乎成了流域水管理討論的焦點(diǎn)。持續(xù)強(qiáng)調(diào)收費(fèi)沒(méi)有造就國(guó)家和社會(huì)之間的協(xié)同機(jī)制,反而使各利益相關(guān)群體彼此越行越遠(yuǎn)。

3.4 水利益相關(guān)者的等級(jí)

事實(shí)上,自成立以來(lái),C E I V A P的大多數(shù)活動(dòng)以組織為主,水費(fèi)收取計(jì)劃的施行表明水管理的原則就是霸權(quán)。收費(fèi)計(jì)劃的形式主義目標(biāo)和具有爭(zhēng)議性的本質(zhì)妨礙了社會(huì)團(tuán)體和流域基層組織的參與。盡管提出了所謂的公眾參與和權(quán)力下放,大多數(shù)利益相關(guān)者對(duì) C E I V A P的活動(dòng)仍然陌生,也沒(méi)有承擔(dān)任何責(zé)任。

例如,C E I V A P2000～2008年會(huì)議記錄載明,當(dāng)其成員試圖討論水污染、上下游水事沖突甚至是環(huán)境教育等問(wèn)題時(shí),這些“不方便”的聲音便會(huì)馬上被主席以不在日程討論范圍內(nèi)而打斷。再如,2004年2月 12日,有成員對(duì)圣保羅和里約熱內(nèi)盧水使用率之間的差異提出了疑問(wèn),卻沒(méi)有進(jìn)行深入討論。2006年 10月 19日,有成員提出河流下游退化嚴(yán)重,結(jié)果不了了之。還有一個(gè)更具說(shuō)服力的例子,即關(guān)于是否授權(quán)伊陶卡拉(I t a o c a r a)電站進(jìn)行 195MW裝機(jī)容量和 76 k m2水庫(kù)占地面積設(shè)計(jì)的討論也是毫無(wú)結(jié)果。所有這些事實(shí)表明,C E I V A P在公平解決沖突的問(wèn)題上表現(xiàn)出無(wú)能。

公眾參與 C E I V A P的特點(diǎn)是,決策制定的機(jī)會(huì)始終不對(duì)稱(chēng)。“要有發(fā)言權(quán)僅僅是獲得一席座位是不夠的”。當(dāng)?shù)匚瘑T會(huì)活動(dòng)決策權(quán)具有縱向性的原因至少有兩個(gè):①巴西選舉體系中既定的強(qiáng)勢(shì)掌控論對(duì)廣泛的公眾參與相當(dāng)敏感;②南帕拉伊巴河流域的經(jīng)驗(yàn)作為新的水管理國(guó)家模式具有戰(zhàn)略意義,從而放大了國(guó)家利益相關(guān)者集團(tuán)對(duì)地方事務(wù)的影響。也就是說(shuō),南帕拉伊巴河流域經(jīng)驗(yàn)很重要,新的國(guó)家法規(guī)體系是否成功同地方上取得的結(jié)果有很大關(guān)系。因此,國(guó)家政府,主要通過(guò) A N A,以 C E I V A P為“試管”,全力將法律付諸實(shí)施。在新的法規(guī)工具中,南帕拉伊巴河流域成功地采用了水費(fèi)收取機(jī)制,這被認(rèn)為對(duì)新機(jī)構(gòu)政治與行政司法具有重要意義。以南帕拉伊巴河流域?yàn)槔牧硗庖粋€(gè)原因在于,A N A的大多數(shù)主管來(lái)自于里約熱內(nèi)盧和圣保羅,他們都親自參與了南帕拉伊巴河流域的水管理。而A N A對(duì)流域的優(yōu)先化使得其他領(lǐng)域,尤其是工業(yè)領(lǐng)域,加強(qiáng)了對(duì) C E I V A P活動(dòng)的參與度,因此,即使只有少數(shù)席位,這些有力的呼聲足以控制 C E I V A P的重要決策了。

聯(lián)邦行政者與有影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)家之間的爭(zhēng)議掌控著 C E I V A P的生存,關(guān)鍵是兩方的爭(zhēng)議決定了對(duì)水管理問(wèn)題的解釋以及做出的具體反應(yīng)。由于C E I V A P其他利益相關(guān)者影響力有限,對(duì)社會(huì)和自然問(wèn)題的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)移到維護(hù)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)上來(lái)?？梢源笾聦?C E I V A P的成員分為 3個(gè)等級(jí),最上面一層具有最高的權(quán)力,即聯(lián)邦政府的公務(wù)員(特別是 A N A人員)以及工農(nóng)業(yè)中的實(shí)權(quán)派。第 2個(gè)等級(jí)較為復(fù)雜,包括州和市政的行政管理者、N G O代表、水利局、大學(xué)、財(cái)團(tuán)和專(zhuān)家級(jí)代表。與核心人群相比,第 2級(jí)代表的影響力較小,他們傾向于為資源和空間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。例如:采訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn),有人尖銳地批評(píng)某些 N G O專(zhuān)業(yè)人員(表面上)參與 C E I V A P的活動(dòng)只是為其自己的項(xiàng)目爭(zhēng)取資金。在其他的訪(fǎng)談中,某些 N G O承認(rèn)被 C E I V A P雇用只是組織培訓(xùn)和提升意識(shí)運(yùn)動(dòng)。

利益相關(guān)者中還存在第 3等級(jí),他們的影響力更小,其中包括傳統(tǒng)的用水者(小農(nóng)戶(hù)、漁民和當(dāng)?shù)鼐用竦?以及當(dāng)?shù)亟M織(不一定是 N G O)的代表。這些人難以參加 C E I V A P的活動(dòng),只是作為旁觀(guān)者出席會(huì)議。盡管沒(méi)有被直接排除在外,但是他們對(duì)新的水管理模式的錯(cuò)綜復(fù)雜性難以理解,而 C E I V A P微妙的程序手續(xù)更讓他們望而卻步。第 3等級(jí)的利益相關(guān)者有時(shí)被指責(zé)為對(duì) C E I V A P決策的重要性不理解。在調(diào)查中,一些傳統(tǒng)水用戶(hù)抱怨會(huì)議上使用專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ),充滿(mǎn)縮略詞、規(guī)則和條例,這表明他們?cè)谠撜J(rèn)知領(lǐng)域有所欠缺,沒(méi)有吃透新水法規(guī)體系的細(xì)節(jié),被自動(dòng)排除在外。利益相關(guān)者等級(jí)劃分可能對(duì)總結(jié)利益多樣性和決策權(quán)不均衡性有所幫助,但它只是南帕拉伊巴河流域尤其是 C E I V A P充滿(mǎn)互動(dòng)和爭(zhēng)端的復(fù)雜微妙網(wǎng)絡(luò)的簡(jiǎn)化表征。這 3個(gè)權(quán)力級(jí)次在 C E I V A P成立之前就已存在,只是由于新的水管理模型的實(shí)施,使得這種非對(duì)稱(chēng)性更加鮮明。新法規(guī)主要將權(quán)力和資源集中于流域管理的官僚主義的手中,總體上服從于強(qiáng)勢(shì)群體的利益,而沒(méi)有重視生態(tài)修復(fù)和滿(mǎn)足當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人口的要求。

4 結(jié) 語(yǔ)

如上所述,南帕拉伊巴河流域水法規(guī)改革的最新經(jīng)驗(yàn)生動(dòng)地展示了 I WR M在認(rèn)識(shí)論、操作性和政治性方面的局限性。盡管在國(guó)際理論的影響下各種制度發(fā)生了變化,但是 C E I V A P或環(huán)境治理者并沒(méi)有很好地解決環(huán)境方面的問(wèn)題。雖然有很多官方出版物和學(xué)術(shù)刊物反復(fù)聲稱(chēng)已經(jīng)取得了成功,但是流域仍然處于嚴(yán)重退化狀態(tài)。對(duì)河流系統(tǒng)的破壞還在繼續(xù),嚴(yán)重威脅著當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生態(tài)穩(wěn)定性和人們的生活質(zhì)量(如未經(jīng)處理的工業(yè)廢水排放、未經(jīng)環(huán)境驗(yàn)證的河流工程、土壤侵蝕等)。主要的過(guò)失在于在南帕拉伊巴河流域推行取水收費(fèi),這在世界上任何環(huán)境管理的地方都具有高度敏感性。對(duì)收費(fèi)的爭(zhēng)議實(shí)際上已經(jīng)毒害了始于 20世紀(jì) 90年代本就脆弱的公眾運(yùn)動(dòng),收取的費(fèi)用不足以修復(fù)環(huán)境,也未能讓人們以負(fù)責(zé)任的態(tài)度來(lái)使用水資源。

同樣,新的法規(guī)體系大大低估了潛藏在流域中的社會(huì)復(fù)雜性和政治斗爭(zhēng)。本研究特別指出,C E I V A P始終不愿意從政治層面解決水管理問(wèn)題。結(jié)果是,人們很少注意到一個(gè)事實(shí),即巴西南帕拉伊巴河流域水法規(guī)改革實(shí)際是中央政府通過(guò) A N A和強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)群體,特別是工業(yè),來(lái)進(jìn)行操作。顯然,當(dāng)?shù)鼐用窈陀盟?hù)并非對(duì)其所在流域的條件漠不關(guān)心,他們希望盡其所能在新的法規(guī)體系中占據(jù)更多的政治空間。南帕拉伊巴河流域的水管理如果不以民主化為基礎(chǔ)和清除歷史遺留的政治上的不平等性,就很難指望實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。