南京海事局 徐 斌

加強中國VTS公共服務問題

南京海事局 徐 斌

VTS作為海事管理機構的一種管理手段，履行著水上安全管理和防止船舶污染水域的功能。將VTS功能作梳理并嘗試用公共服務理論對VTS功能進行分析，找出現(xiàn)行VTS功能定位存在的問題，提出VTS功能定位轉向的對策建議，從而為VTS功能發(fā)揮提供一定的決策參考。

公共行政；公共服務；VTS

一、引 言

VTS是船舶交通服務或管理的英文簡稱。隨著航運的發(fā)展，一些國家意識到要解決航運過程中的交通效率、航行安全、環(huán)境保護等問題，其有效途徑是在岸上建立一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)具備監(jiān)視水域中船舶運動的能力并能對船舶提供信息、建議或指令，能與船舶相互作用并能有效控制交通流，從而獲得最大的港口營運效益，同時使船舶交通事故和環(huán)境污染的風險減至最小。目前，國際海事組織（IMO）和國際學術會議對這類系統(tǒng)統(tǒng)一采用的名稱是Vessel Traffic Services，簡稱VTS。

目前世界上大多數(shù)主要港口都建立了VTS系統(tǒng)。中國沿海和內河也相繼建成VTS系統(tǒng)，覆蓋了沿海大部分港口重要水域和長江中下游的重要航段。目前，我國已制定了《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)運行管理規(guī)定》，明確了主管機關和相關機構的職責。同時，各VTS中心也制定了相應的用戶指南，逐步發(fā)揮了VTS的各項功能和管理效益。但從我國VTS的定位看，它作為行政執(zhí)法機關的一部分，是以管理為主、服務為輔的行政執(zhí)法部門，這種定位和IMO對VTS的定位并不一致，和世界上絕大部分國家的定位也不一致。這種定位將越來越和我國經濟社會發(fā)展的大趨勢不相協(xié)調，因此需要逐步向公共服務轉變。

二、中國VTS的實際觀與國際觀的差別

1. 中國與國際上對VTS的定位差別

IMO大會決議A.857（20）《VTS指南》對VTS進行了定義：“VTS是由主管機關實施的用于提高船舶交通安全和效率及保護環(huán)境的服務。在VTS覆蓋水域，這種服務應能與交通相互作用并對交通形勢變化作出反應?！盜MO的目的很清楚，VTS就是為了提高航行安全和效率以及保護環(huán)境。實施VTS的益處在于能夠對船舶進行識別和監(jiān)視，對船舶動態(tài)作出合適的計劃和提供航行信息及幫助。另外，還可以防止污染和處理污染事故。

對于我國來講，VTS不僅包括對船舶的服務，也包括對水上交通安全相關單位、個人的服務，更包括與水上交通安全相關活動的管理與控制。VTS既可以利用收集的交通信息依據(jù)相關交通法規(guī)對船舶交通實施控制、管理及提供信息服務，也可以利用航標、視覺信號和無線電信標等設施及巡邏船艇等輔助手段進行直接交通管理、控制。

從這兩種定位看，IMO對VTS的定位著重于其服務功能的發(fā)揮，也就是要通過VTS充分發(fā)揮主管機關的公共服務職能，其目的是為船舶的活動提供相應服務。相比之下，我國對VTS的定位則著重于管理，其主要目的是規(guī)范和控制船舶的活動。這就是兩者對VTS定位理念的差別。

2. 中國與國際上VTS的體制差別

IMO《VTS指南》規(guī)定，VTS主管機關是由政府設定的全部和部分負責安全、船舶交通效率及其環(huán)境保護的機關。國外VTS的管理體制大體可分為兩種類型：一是以北美和日本為代表，VTS主管機關大都是政府交通部門所屬的準軍事機關——海岸警衛(wèi)隊或海上自衛(wèi)隊，其核心任務是保障海上人命財產的安全和保護環(huán)境；二是以歐洲為代表，VTS主管機關大多隸屬于港務局或引航組織，其目的不僅是安全，還著意協(xié)調港口作業(yè)，十分強調對船舶進行引領。而我國VTS管理當局為海事機關，實行自上而下的垂直管理模式，各VTS部門隸屬于行政執(zhí)法機關，以政府的名義全面負責VTS區(qū)域內的各項管理工作。

從公共治理角度方面講，美國可以借助一些私有公司管理VTS，這與其說是公權力的下放，還不如說是其將一些公共服務職能外包給企業(yè)去完成，真正的政府主體只是履行監(jiān)督職能。對于歐洲國家而言，港務局或引航組織受政府委托，以企業(yè)的身份主理VTS事務，則更能考慮到港口、引航、船舶的利益，而減少相關流通環(huán)節(jié)，提升船舶交通效率。日本是一個島國，其通過準軍事組織來主理VTS事務，也有其地理因素、海事執(zhí)法相對集中等因素的考慮。而中國的情況則和上述國家都有所區(qū)別，仍然實行以政府機關為主體的全能VTS行政。

3. 中國與國際上VTS的職權差別

IMO對船舶交通管理的對象沒有進行限制，參加的船舶范圍由各國政府和當?shù)豓TS當局來確定并公布，但是對VTS和參加VTS的船舶提出了具體要求。例如，船長決定船舶的實際航行和操縱，無論是VTS航行計劃還是對航行計劃要求或同意的修改，都不能代替船長對船舶實際航行和操縱的決定權。另外，VTS還有一種聯(lián)合服務，包括與港口作業(yè)、應急服務和相鄰VTS的合作。這些服務是VTS支持的聯(lián)合行動，是一種不增加船舶報告的負擔而增加交通的安全和效益及對環(huán)境的保護、提高VTS有效性的支持活動。

在我國，船舶航行的自主權被消減了很多，尤其是在狹窄水道或內河水域，VTS對船舶航行活動擁有絕對的控制權。如《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》就明確規(guī)定，VTS中心有權根據(jù)交通組織的實際情況對航行計劃予以調整、變更，這就和IMO的指南相背離。另如，對船舶的交通組織服務，國內的觀點傾向于建議性和強制性兩種指令，但并不排除船長在任何情況下的責任，這就給船長的臨機決斷帶來影響，也會導致VTS當局與船舶之間的不信任。

三、中國VTS公共服務不足

現(xiàn)代社會中的所謂公共服務就是指使用公共權力和公共資源向公民（及其被監(jiān)護的未成年子女等）所提供的各項服務。公共服務體現(xiàn)的是公民權利與國家責任之間的公共關系。公共服務是有國家行為介入的一種服務活動，可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫(yī)療保健。公共服務可以由公民根據(jù)個人需要進行一定程度的選擇，其涉及的人與人之間的關系是平等的。公立學校和公立醫(yī)院等是專門的公共服務機構，政府則是專門的公共行政機構。從這個角度結合上述我國VTS與國際上的差別可以看出，我國VTS在提供公共服務上有明顯的不足。

1. VTS公共服務定位滯后

這種滯后首先體現(xiàn)在VTS系統(tǒng)設置目標上。世界上大部分國家設置VTS系統(tǒng)的首要目標是向船舶或港口提供及時有效的安全與生產信息，其首要目標是促進港口與船舶提高生產效率，滿足船舶、港口對公共服務的需求。而我國設置VTS系統(tǒng)的目標則是為了滿足行政執(zhí)法機關對船舶航行活動的監(jiān)管與管理，VTS公共服務僅是其一個小小的組成部分。這個定位的不同，直接反映了VTS公共服務定位的滯后。如果說在20世紀70年代末到20世紀90年代，因為我國航路航法落后，大部分航道或港口船舶航行雜亂無序，需要VTS對船舶航行活動進行監(jiān)控和管理的話，那么現(xiàn)在，我國絕大部分水道已出臺并實施了船舶定線制，船舶航行活動已逐步得到規(guī)范。在這種情況下，VTS的定位如果還不向公共服務轉向，還不將現(xiàn)場監(jiān)控權讓位于巡邏船艇，那就是對公共資源的浪費。

2. VTS公共服務體制單一

在VTS體制設置上，我國實行主管機關的管理與實施的高度統(tǒng)一，這就導致行政執(zhí)法機關對VTS公共服務既是“組織員”，又是“裁判員”和“運動員”，從體制上很難保證VTS提供公共服務的公平、公正性。公共服務是使用了公共權力或公共資源的社會生產過程，公民及其組織的各種直接需求需要通過各種形式的社會生產過程予以滿足。在這些社會生產過程中，通過資源的配置和組合而達到產出。這些社會生產過程就是提供服務的過程。政府體現(xiàn)和行使的是公共權力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個社會生產過程中有政府以某種方式的介入，如財政資金、產權或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務。目前，行政執(zhí)法機關對VTS服務采取了大包大攬的方式，勢必缺少服務的競爭和活力，也不符合公共治理結構多元化的需求。

3. VTS公共服務職能缺位

在我國VTS的運行中，尤其是在交通組織服務方面，其所發(fā)出的信息分為兩個部分，一個強制性的，一個建議性的。按照對IMO《VTS指南》的理解，VTS交通組織可以包括建立并運行一套與行動優(yōu)先權有關的交通許可制度、強制報告動態(tài)、確立所遵循的航行路線和應遵守的航速限制，或采取VTS當局認為必要的其他適當措施。在交通組織決策過程中，特別是在困難的航行或氣象情況下或船舶發(fā)生故障或缺陷的時候，VTS可以通過航行信息幫助船舶決策以實施交通組織。VTS能夠通過提供導航建議，例如關于航向的建議，參與航行決策過程。主管機關應該意識到航行信息與航行建議之間的區(qū)別，并應決定是否能夠以及是否可以從岸上給出航行建議。當VTS有權給船舶發(fā)布指示時，該指示僅應是“面向結果”的，而將實施細節(jié)留給船舶決定。而在我國，船舶必須遵守VTS所發(fā)出的強制性指令，否則就面臨被處罰的危險。

四、改進VTS公共服務的對策建議

1. 轉變VTS服務定位

明確VTS的定位要求，就是明確所建立VTS系統(tǒng)達到哪一層次的服務水平。IMO決議建議：政府或主管機關對計劃和正在建設的VTS應當確定其服務種類和水平。通過VTS的定位要求決定所需配置設備、人員及制訂相應實施細節(jié)和用戶指南等，這樣VTS今后給服務對象提供信息服務時，可將其作為最基本的服務標準參考。這種定位，最終要體現(xiàn)在以為船舶航行活動以及VTS給服務對象（船舶、船公司、代理及其他港航單位）帶來便利為先，而不是首先滿足自身的管理需要。

2. 改進VTS管理結構

可以在適當時候將VTS與海事行政執(zhí)法機關脫離，海事行政執(zhí)法機關只是VTS的主管機關，而不能直接實施VTS運行。VTS變?yōu)榧児卜諜C構，具有法人地位，但不具有以前所有的執(zhí)法權限。這樣，海事行政執(zhí)法機關可以站在比較超脫的位置，均衡處理VTS公共服務與社會需求的關系，逐步提升VTS公共服務能力。與此同時，也可以讓一些較大的港口企業(yè)包括引航組織自己建設運行VTS，形成服務多元化。

3. 削弱VTS職責權限

在VTS目前尚不太可能與海事行政機關脫離的情況下，應逐步削弱VTS公共行政職權，持續(xù)增加其公共服務職能，并通過法律法規(guī)予以明確，將其公共服務職能予以固化。

五、結 語

關于VTS的定位及其所帶來的一系列問題在國內學術界爭論已久，將其定位為公共行政機關的觀點遠遠多于將其定位為公共服務部門的觀點，這和IMO的初衷是相背離的。在國家大力推動建設公共服務型政府的大前提下，只要堅持改革的正確方向，在VTS定位、體制及其職能等方面必定將逐漸滿足公眾對VTS公共服務的要求。

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[7]中華人民共和國海事局.關于印發(fā)《關于進一步加強VTS系統(tǒng)運行管理工作的指導意見》的通知(交通部海事局 海通航[2004]268號)[S].北京:中華人民共和國海事局,2004.

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Problem s of enhancing VTS public service in China