劉長霞

(北京工商大學 法學院，北京 100048)

當前國際海運中，石油、化工等污染性產品運輸逐漸增多，船舶自身攜帶燃油數量不斷增加，一些重大海難事故對海上人命財產安全、海洋環(huán)境、通航安全等公共利益構成巨大威脅。海難事故發(fā)生后，主管機關為避免或減少這類海難事故對公共利益的損害，要求對這些事故的處置進行干預并介入具體的海難救助活動，這已經成為新世紀海事實踐的一大趨勢。

主管機關介入海難救助同樣面臨著人力、物力及財力等各項支出。依據傳統(tǒng)海商法理論，海難救助是一種純私法關系，涉及的是平等民事主體之間的海難救助法律關系。與私法救助者相比，主管機關的海難救助行為往往意味著公權力的介入。在此背景下，主管機關能否就其救助行為主張海難救助報酬？為此，有必要考察主管機關的海難救助法律行為及其性質，其直接關系到主管機關海難救助費用支出的補償路徑及實現方式。

一、現有學說理論之梳理

(一)國際救助公約的相關規(guī)定及其背景

關于公共當局*《1989年國際救助公約》使用“公共當局”一詞，與中國法上的“主管機關”同義。為與國際公約的相關規(guī)定保持一致，本部分在討論國際公約的規(guī)定時，使用“公共當局”一詞。的海難救助行為及其救助報酬，《1989年國際救助公約》第5條做了相應規(guī)定。

在“Amoco Cadiz”污染事故發(fā)生后，國際海事組織將“Amoco Cadiz”事件所引發(fā)的救助法律問題分別在公法和私法中進行了討論。這一問題的公法方面主要包括沿海國控制下的海難救助以及其中涉及的救助報酬問題，私法方面則主要包括救助的激勵和獎勵機制、《1910年統(tǒng)一海難援助和救助某些法律規(guī)定公約》以及私法救助合同的形式問題。其中，國際海事委員會的主要工作是對海難救助的私法規(guī)則進行考察，并起草制定新的救助公約(《1989年國際救助公約》)。[1]11國際海事委員會在闡述制定公約第5條的本意時指出：“公約草案并沒有直接規(guī)定公共當局控制的海難救助問題，也沒有規(guī)定這種情況下救助人從有關公共當局獲取報酬的權利。然而，救助人在公共當局的控制下開展救助作業(yè)的事實，不應阻止救助人向其提供救助的私人利益主張公約所規(guī)定的賠償?！盵1]29也就是說，《1989年國際救助公約》有關公共當局海難救助的規(guī)定，本意不在于規(guī)范公共當局本身的海難救助行為，而是從私法角度關注公共當局運用公權力干預海難救助私法關系對救助中救助人權利的影響，僅僅表明公共當局對海難救助的控制不應影響相關救助人依照公約享有權利和補償。對于公共當局運用公權力對海難救助進行的干預和控制，公約僅將其作為一種事實看待，并沒有考慮其所引起的公共當局與被救助人之間法律關系性質的變化，也沒有考慮公共當局干預海難救助中各種行為的性質。即，《1989年國際救助公約》沒有全面考量公共當局的海難救助行為，而僅僅從私法角度規(guī)范了公共當局干預下的救助人權利及補償問題。

那么，公共當局的海難救助行為是否享有《1989年國際救助公約》規(guī)定的權利和補償？公約在其第5條第1款首先規(guī)定了“本公約不影響國內法或國際公約有關由公共當局從事或控制的救助作業(yè)的任何規(guī)定”，明確了任何其他國內法或國際條約關于公共當局控制的救助作業(yè)的規(guī)定與《1989年國際救助公約》第5條規(guī)定的關系，并從實質上明確了前者的效力高于后者。第2款則規(guī)定公共當局控制的救助作業(yè)中救助人享有公約的權利和補償。然而，一方面公共當局從事海難救助能否成為救助人(salvor)有待商議——《1989年國際救助公約》并不限制公務船舶的使用，而根據《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)第172條及第3條的規(guī)定，主管機關使用公務船舶從事救助是否構成海商法意義上的救助并進而主張救助報酬存在爭議；[2-3]另一方面，即使公共當局從事海難救助能被視為公約的救助人，依據公約規(guī)定，其也只能就其職責范圍外的救助享有公約下的權利和補償，對于本身具有救助職責的公共當局從事救助是否可以請求救助報酬，第3款明確授權國內法進行規(guī)定。至于公共當局控制救助作業(yè)的行為能否享有公約下的權利和補償，則不明確。

即便如此，《1989年國際救助公約》在起草制定過程中，對以公約的形式統(tǒng)一規(guī)定該問題還是完全交由國內法加以規(guī)定、是否有必要存在第2款及第3款等問題，各個代表團的意見并不一致。[1]173-179公約在最終表決階段，對該條采取了整體表決而非分條款表決的方式。該條規(guī)定的最終通過是妥協(xié)和折中的結果，并不意味著這一問題已無爭議。

《海商法》第192條以國內法的方式規(guī)定“國家有關主管機關從事或控制的救助作業(yè)，救助方有權享受《海商法》第九章規(guī)定的關于救助作業(yè)的權利和補償?！钡摋l規(guī)定過于籠統(tǒng)，并未解決國際公約所遺留的問題。《1989年國際救助公約》僅僅從私法角度對公共當局海難救助進行規(guī)制的方式，并不能完全消除該問題本身所兼有的公私法因素及其所帶來的救助費用補償方式、法律適用等問題。在中國國內法體系下厘清主管機關在海難救助中的相應權利及補償，除直接依據《海商法》及《1989年國際救助公約》的規(guī)定進行分析外，對主管機關海難救助法律行為的性質進行考察也是非常有必要的。

(二)國內學者的觀點及爭議

對主管機關海難救助法律行為的性質及其救助報酬請求權，學界存在一定爭議。

有學者將主管機關從事或控制的救助作業(yè)稱為強制救助，[4]1,[5]認為這種強制救助是主管機關依照法律對發(fā)生在其管轄范圍內的某些具有重大危害的海難事件所采取的強制性救助措施。這種強制救助是國家行使主權的表現，不論遇難船舶船長、所有人或其他財產的所有人、管理人是否同意，沿海國家或其主管機關均可實施救助。對于這種救助，應將其視為海商法上海難救助的一種類型，其以主管機關“從事或控制”救助活動為基本特征，且無論有無救助效果，救助方均可主張救助報酬或救助費用。[6-9]這種觀點一方面承認主管機關海難救助中公法因素的存在，另一方面又主張以私法路徑來實現主管機關海難救助費用支出的補償，并主張這種私法路徑的補償方式應打破傳統(tǒng)海難救助的“無效果無報酬”原則。主張這一觀點的學者，大都只給出了結論，并未深入分析其得出這一結論的理論依據?？傮w而言，這一觀點更多地關注了主管機關海難救助法律行為的私法因素，與國際救助公約的基本理念保持了一致。

也有學者認為，船舶或其他財產在海上遭遇危險后，如果嚴重威脅海上航行安全、海洋環(huán)境等公共利益，主管機關為了避免或減少事故對公共利益的損害，依法使用強制力對遇險船舶或其他財產實施救助的行為，應該視為行政法上的行政強制。在這種救助中，主管機關與被救助人之間產生的是行政法律關系而非民事法律關系，主管機關與被救助人之間不具有平等的法律地位，相應的，其法律關系應依據行政法處理。而海難救助調整的是平等主體之間的民事權利義務關系，因此，主管機關無權主張海難救助報酬。[10]72這一觀點從主管機關與被救助人之間法律關系的視角來探討主管機關海難救助行為的法律性質，進而討論主管機關海難救助費用補償的法律適用及具體路徑。該觀點跳出國際公約的既有框架討論主管機關的海難救助法律行為，更多關注了其中的公法因素。

筆者認為，要全面把握主管機關海難救助法律行為的性質及其對主管機關救助費用補償方式的影響，應平等地關注其中的公私法因素。對此，筆者將區(qū)分主管機關在海難救助中的不同行為類型，并對不同類型的行為性質分別加以討論。

海難事故發(fā)生后，主管機關收到事故信號，首先會組織各種力量對遇難船舶展開救助，必要時甚至會以自身力量開展具體救助作業(yè)。將主管機關的海難救助行為分為控制行為與從事行為是最為常見的分類方式，前者是指主管機關對海難救助作業(yè)的指揮、組織和協(xié)調行為，后者是指主管機關以自有力量具體從事海難救助作業(yè)的行為?！逗Ｉ谭ā返?92條也采取這種分類方式，將國家主管機關的救助作業(yè)分為主管機關從事的救助作業(yè)與主管機關控制的救助作業(yè)。國內學者在談及國家主管機關的救助作業(yè)時，一般也遵循《海商法》的規(guī)定，對主管機關開展的海難救助作業(yè)做上述兩種區(qū)分?！?989年國際救助公約》第5條雖然是對“公共當局控制的救助作業(yè)”的規(guī)定，但在其第1款中，明確了公共當局的救助作業(yè)可分為從事與控制兩種類型。

筆者將以上述劃分為依據，分析主管機關海難救助法律行為的性質及其對主管機關海難救助報酬請求權的影響。

二、主管機關控制海難救助行為的性質及其影響

主管機關控制海難救助的行為在實踐中主要表現為：指揮、組織與協(xié)調相關力量對遇難船舶或其他海上財產進行救助。主管機關的控制行為主要有以下特征。

第一，主管機關對海難救助的指揮、組織及協(xié)調，屬于其自身職責范圍內的工作?！吨腥A人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)第38條規(guī)定，主管機關接到求救報告后，應當立即組織救助。也就是說，無論正在發(fā)生或者即將發(fā)生的海難事故是否會造成或可能造成環(huán)境污染、航道安全損害，主管機關在接到求救報告后都具有組織救助的義務和職責。如“港龍運3”海難救助中，[11-12]雖然在海難事故發(fā)生后，寧波港龍公司向煙臺海事局發(fā)出書面信函，請求煙臺海事局協(xié)調各種力量對遇險船舶進行救助，但即使寧波港龍公司沒有向煙臺海事局提出這種請求，煙臺海事局作為國家海事主管機關，也有義務組織、協(xié)調各種力量對“港龍運3”進行救助。

第二，主管機關指揮、組織及協(xié)調各種救助力量對遇難船舶或財產進行救助，這一行為對被救助人而言即表現為一種強制措施，被救助人必須接受主管機關對救助活動的各種安排。主管機關通過控制行為采取強制措施有明確的法律授權。《海上交通安全法》第31條規(guī)定：“船舶、設施發(fā)生事故，對交通安全造成或者可能造成危害時，主管機關有權采取必要的強制性處置措施。”該規(guī)定賦予了主管機關在海難事故造成或可能造成航道安全危害的情況下進行強制救助的權利。同時，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第71條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施。”該規(guī)定賦予了主管機關在發(fā)生海洋環(huán)境污染損害或損害威脅的情況下采取強制措施的權利。

第三，主管機關的控制行為體現了國家強制力。主管機關運用公權力調動各方力量對遇難船舶或財產開展救助，且其對海難救助作業(yè)的指揮、組織及協(xié)調不以被救助人的同意為前提，如果被救助人不聽從主管機關的救助安排，一方面不影響主管機關采取相應措施，組織相關力量強行救助；另一方面，其自身將面臨著行政處罰。

第四，主管機關采取控制行為具有緊迫性，其主要目的在于避免危害發(fā)生、控制危險擴大，并最終維護社會公共利益與社會公共秩序。

通過上述分析可知，主管機關在海難救助中的控制行為，是在海上突發(fā)事件發(fā)生后，其履行政府職能的一種具體體現。這種行為并不是單個行為，而是由多個具體行政行為所組成，其中包含了行政強制行為。

對比行政強制的要素，主管機關控制下的海難救助，既存在行政強制執(zhí)行也存在行政強制措施。行政強制措施不以制裁違法為直接目的，而是以實現某一行政目標為直接目的，具有預防和制止性，因此并不以相對人的行為違法為前提。[13]主管機關介入的海難事故多為突發(fā)事件，實踐中，行政強制措施的適用相對多一些。而行政強制執(zhí)行以行政相對人不履行應履行的義務為適用的前提條件，[14]鑒于救助的緊急性，行政強制執(zhí)行的適用情況相對較少，僅適用于非常明確的強制救助作業(yè)中。如“汕頭海事局訴中國石油化工股份有限公司廣東粵東分公司海上救助作業(yè)糾紛案”[(2005)廣海法初字182號民事判決書]中，2005年1月，中國石油化工股份有限公司廣東粵東分公司向廈門華航石油有限公司購買柴油1 000噸，由其自行提取貨物并安排運輸，后由鄂東海運有限責任公司所屬“明輝8”輪裝載被告所有的柴油980噸，在從福建東山港駛往汕頭港途中，“明輝8”輪與“閩海102”輪在南澳島附近海域發(fā)生碰撞，“明輝8”輪1號貨油艙破損進水并沉沒，海面出現漏油，需要采取緊急措施防止漏油范圍進一步擴大。隨后，汕頭海事局向鄂東公司先后發(fā)出《海事行政強制措施決定書》要求鄂東公司實施清除污染、抽取貨油、消除污染隱患。同時將決定書抄送給貨主粵東分公司。在船東置之不理后，由上海打撈局的“滬救撈3”輪開始對“明輝8”輪沉船進行抽油作業(yè)，直至完成抽油工作。

主管機關在海難救助中的控制行為，無論是否表現為行政強制，也無論是表現為行政強制執(zhí)行還是行政強制措施，依據《海上交通安全法》第38條的規(guī)定，其都屬于主管機關法定職責內的工作。這種法定職責范圍內的救助行為能否主張海難救助報酬？“自愿性”是獲取海難救助報酬的要件之一，在判斷救助人是否有權享有海難救助報酬時，首先應該判斷救助人的救助行為是否出于自愿。主管機關對其救助行為能否主張救助報酬，應如同對一般海難救助人救助行為的判斷一樣，首先考察主管機關的救助行為是否出于自愿。主管機關在其職責范圍外的救助行為，并不受其法定職責的強制性約束，主管機關具有自由選擇的權利，可以根據其對救助作業(yè)的難易程度、自身的能力、投入成本的大小、預期收益等客觀情況的綜合判斷而決定是否救助遇險船舶及財產。此時，如果主管機關選擇了對遇險船舶及財產進行救助，則其救助行為顯然滿足獲取海難救助報酬的“自愿性”要件。而對其職責范圍內的救助行為，主管機關具有對遇險船舶及財產進行救助的法定義務，無論能否就其救助行為獲取海難救助報酬，主管機關都必須提供救助，這種情況下主管機關的海難救助行為，顯然不符合獲取海難救助報酬的“自愿性”要件。

主管機關在海難救助中的控制行為，是一種典型的公法行為，主管機關與被救助人之間是一種行政法律關系而非平等的民事法律關系，主管機關就其控制海難救助的行為無法尋求私法上的海難救助報酬補償。

三、主管機關從事海難救助行為的性質及其影響

主管機關以自有力量開展海難救助活動是否屬于行政強制存在爭議。有學者認為，在海難救助中，主管機關以自有力量對遇難船舶或財產進行救助，也是一種行政強制行為。[10]69也有學者認為，主管機關這種從事海難救助的行為盡管與傳統(tǒng)海難救助存在一定區(qū)別，但本質上仍屬于《海商法》上的海難救助，其相應法律問題應依據《海商法》來處理，僅在救助報酬的確定上不適用傳統(tǒng)海難救助的“無效果無報酬”原則。[4]6

上述爭議出現的一個重要原因，是將主管機關的兩種行為僅僅作為一種并列的行為加以考察，認為主管機關的控制行為和從事行為是兩種獨立的法律行為。筆者認為，對兩種行為之間的關系可以從兩個角度來分析：就單純探討主管機關在海難救助中的行為表現而言，以主管機關為主體的行為可分為從事行為與控制行為兩種；就進一步探討兩種行為之間的聯系而言，從事行為與控制行為并非完全獨立沒有任何聯系，從因果關系上來講，先有控制行為，后有從事行為，主管機關從事救助的行為是控制行為的結果之一。在主管機關海難救助中，主管機關會組織協(xié)調各種救助力量具體開展救助作業(yè)，而其自身的力量也應屬于被調動的救助力量之一。主管機關以自身力量從事救助作業(yè)的行為應視同其他應召救助人*應召救助人是指在海難事故發(fā)生后，應國家主管機關的召喚對遇難船舶進行救助的人。《海上交通安全法》第38條明確規(guī)定，海難事故發(fā)生后，有關單位和在事故現場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統(tǒng)一指揮。的行為，不應簡單地視為主管機關的行政強制行為。

(一)主管機關從事海難救助的行為存在私法上的“合意”

主管機關從事海難救助的行為與其他應召救助人的海難救助行為存在極大的共性，二者在本質上都是海難事故發(fā)生后，主管機關所協(xié)調組織的前來開展救助作業(yè)的救助力量。就主管機關從事海難救助的活動，主管機關與遇險船舶或財產的所有人之間往往存在一定的合意。如上述“港龍運3”輪海難救助中，在船舶碰撞事故發(fā)生后，寧波港龍公司先后發(fā)出4封書面信函，請求煙臺海事局予以救助，并承諾相應費用由寧波港龍公司負擔。煙臺海事局在事后提起海難救助報酬主張時，就認為寧波港龍公司上述請求救助的行為，應認定為寧波港龍公司在情況緊急的情形下向煙臺海事局發(fā)出的要約。而山東省高級人民法院在審理案件后也認可了這種主張，認為：“本案中，在船舶遇險的緊急情形下，寧波港龍公司難以逐一向參與救助的各方發(fā)出救助要約，煙臺海事局一方面行使行政職權組織救助，另一方面針對寧波港龍公司的要約作出承諾，在親自從事相應的民事行為的同時委托相關單位進行救助是為維護港龍公司的利益。事實上，煙臺海事局自身參與了救助，其他施救各方也均是在煙臺海事局的組織協(xié)調下進行救助，寧波港龍公司對救助行為也予以認可，且除牟平港務局外，其他救助方均委托煙臺海事局一并主張權利，因此，應當認定，寧波港龍公司與煙臺海事局之間構成了合同救助關系，煙臺海事局有權依據救助合同主張救助報酬?！?/p>

姑且不論山東省高級人民法院的上述論述是否完全正確，但筆者贊同其中所闡述的這一觀點：“煙臺海事局自身從事的海難救助活動與其他施救各方的救助活動一樣，都是在與被救助人——寧波港龍公司達成合意的情況下進行的。”

就筆者目前掌握的相關案例來看，對主管機關的海難救助活動安排，包括各應召救助人的救助以及主管機關以自身力量開展的救助，鮮有被被救助人拒絕的情況。而根據《海商法》第186條及《1989年國際救助公約》第19條，海難救助法律關系的成立及相應救助報酬的產生，對雙方當事人合意的要求僅為“被救助人對救助方的救助活動沒有明確而合理的拒絕或制止”，因此，對救助方的救助行為，被救助人的沉默構成對雙方救助合意的默示同意。此外，在實踐中，被救助人通常沒有必要對主管機關所安排的各應召救助人及主管機關的救助行為進行拒絕。

首先，根據海難救助的“無效果無報酬”原則，只有在救助取得效果的情況下，救助方才有義務支付救助報酬。如果救助完全沒有效果，救助方也就沒有義務支付救助報酬。因此，接受主管機關所安排的各種力量的救助，對被救助人來說與自行尋找救助力量進行救助的效果是一樣的。

其次，主管機關運用公權力調集各種力量對遇險船舶及財產進行救助的能力強于被救助人，加之海難救助的緊迫性，被救助人選擇接受主管機關的安排實質上是一種“何樂而不為”的行為。

最后，如果被救助人不接受主管機關所召集的各救助力量的救助，一是處于危險中的船舶或財產很可能因得不到救助而遭受毀損，二是一旦船貨毀損、燃油或貨油泄漏造成海洋環(huán)境污染或給航道安全造成重大損害，責任方將面臨巨大的賠償責任及行政罰款，對被救助人而言，這種拒絕救助的行為未免得不償失。

(二)主管機關與被救助人之間的現實契約

上述客觀事實的存在，使得主管機關從事的救助作業(yè)中，主管機關與被救助人之間往往存在海難救助的合意，這種合意的結果便表現為雙方當事人之間存在合同救助法律關系。實踐中，不乏主管機關與被救助人之間簽訂書面救助契約的現實。如“汕頭海事局訴信盈海運有限公司海難救助報酬糾紛案”[(2007)廣海法初字第352號民事判決書]中，2007年2月26日，信盈海運有限公司所屬的“信盈”輪裝載河沙9 220噸航行至臺灣海峽南口時，因主機出現故障導致該輪失控，事發(fā)當時，“信盈”輪上存放0號柴油170噸左右。在船上船員全部獲救后，信盈公司即授權信成公司與汕頭海事局簽訂了《協(xié)議書》，就汕頭海事局對“信盈”輪的救助事項作出相關規(guī)定。

主管機關與被救助人之間的這種私法契約與一般民事主體之間的私法契約最大的不同在于，主管機關的公法主體身份及其提供公共服務的公共職責的存在。盡管筆者主張將主管機關從事海難救助的行為視為其他應召救助人的行為，但一個不容否認的事實是，主管機關作為應召救助人，與其他私法主體的應召救助人并不完全相同。一方面，主管機關作為公法主體，以提供公共服務為存在價值；另一方面，主管機關作為救助行為的從事者，其所使用的各種船舶、設備、人員都是由國家財政建立和支持的，而海難救助報酬具有極大的獎勵性及盈利性目的，主管機關能否就其使用公務船舶提供公共服務而獲取盈利性質的報酬，有待商榷，為此，有必要分析主管機關與被救助人之間契約的法律性質。

(三)主管機關與被救助人之間救助契約的法律性質

主管機關以自身力量從事海難救助作業(yè)時，與被救助人之間達成的救助契約的法律性質是什么？是行政契約還是私法契約？

1.行政法上的行政契約概念

行政契約是行政法理論研究的一個重要領域。英美普通法國家不存在劃分公私法的傳統(tǒng)，因此，其行政法中沒有“行政契約”的概念，對涉及政府為一方當事人的契約統(tǒng)稱為“政府合同”或“采購合同”。從普通法國家行政法著述看，政府合同的內容一般和商業(yè)有關。[15]28原則上，政府契約適用普通契約法的規(guī)定。除非政府基于社會公共利益或契約妨礙政府正常執(zhí)行職務，行使國會、警察、征收等權，否則，不能廢除普通法原則。而大陸法系國家存在公私法劃分的理論傳統(tǒng)，加之司法二元制的法制構造，認為應當將行政主體訂立的契約劃分為公法契約及私法契約。其中，德國行政法上的“行政契約”是指以行政法律關系為契約標的，而發(fā)生、變更或消滅行政法上權利義務的合意。這種契約完全適用公法，受行政法院管轄。[15]22法國則以公務理論為中心，通過行政判例構建了行政契約理論。只有為直接執(zhí)行公務而設定的合同才構成行政契約，其包括兩種情況：一是合同當事人直接參加公務的執(zhí)行；二是合同本身構成執(zhí)行公務的一種方式。[15]22-23

盡管大陸法系國家對行政契約的概念認識還存在一些分歧，但已經達成了某些基本的共識：[16]第一，行政契約的當事人一方須為行政主體，沒有行政主體作為當事人的契約就不是行政契約。第二，行政主體訂立行政契約的目的，在于實現法定的行政目標，這是判斷行政契約的實質性要件。如果行政主體訂立契約的目的不是實現法定的行政目標，則該契約就不能被定性為行政契約。第三，行政契約的法律效果是設立、變更或消滅行政法律關系，而非以設立、變更或消滅私法上的權利義務關系為目的。

行政契約與民事契約的根本區(qū)別在于標的內容，二者所形成的法律關系不同。[17]行政契約當事人之間形成的法律關系是行政法上的權利義務關系，而民事契約所形成的是民事法律關系。原則上，行政契約優(yōu)先考慮公共利益，通過行政法來調整，以行政救濟來解決涉訴問題。民事契約則以意思自治原則為基礎，由民法來調整，通過民事訴訟來解決糾紛。[15]31因此，認定主管機關海難救助契約的性質，直接關系到這種契約的法律適用，進而直接影響主管機關是否具有私法上的海難救助報酬請求權。

2.主管機關海難救助契約的性質

對上述行政契約的概念厘清可知，行政主體以行政目標訂立契約是行政契約的實質要件。如前文所述，海難事故發(fā)生后，主管機關在海難救助中的行為主要分為控制行為與從事行為。[18]主管機關指揮、組織及協(xié)調相關救助力量對遇險船舶及財產開展救助的控制行為，具有強烈的公益目的，以實現政府的行政職能為追求。無論主管機關是否就這種救助行為與被救助人達成合意，主管機關都必然會開展這些活動，如果主管機關獲知海難發(fā)生，或收到遇難方的求救而不進行上述行為，則主管機關就屬于典型的行政不作為。[19]而對主管機關這種控制救助的行為，被救助人通常不會拒絕(如前文所述，主管機關的這種控制活動通常是在被救助人發(fā)出請求后進行的，被救助人沒有必要拒絕此類救助活動)，在危及公共利益的情況下，被救助人也無權拒絕。因此，對主管機關控制救助的行為而言，如果主管機關就此與被救助人之間達成合意并成立了契約，這種契約應視為行政契約。這種契約以主管機關實現其自身行政目的為根本，雙方當事人之間處于不完全平等的法律地位。從這一方面來看，主管機關即使就其控制行為與被救助人基于雙方合意簽訂了契約，但鑒于這種契約的性質，依其而進行的救助行為，主管機關不具有私法上的海難救助報酬請求權，其相應法律關系應由行政法調整。而對主管機關所安排的各種救助力量，盡管實踐中被救助人通常不予以拒絕，但理論上，被救助人有拒絕的權利。

主管機關從事救助的行為在地位上應等同于其他應召救助人。對于這種行為，除了主管機關的特殊主體身份外，與其他應召救助人的私法行為并無本質區(qū)別。由此推論，主管機關以自身力量對被救助人進行救助時，如果與被救助人之間簽訂了契約，則這種契約總體上應該被視為是一種私法契約而非行政契約，除非簽訂具體契約的主管機關本身即具有以自身力量對遇險船舶及財產進行海難救助的法定職責(此時，主管機關與被救助人之間的契約仍屬于行政契約)。在這一建立在雙方合意基礎上的私法契約中，主管機關與被救助人之間形成的是一種平等的民事法律關系。主管機關依據這種私法契約開展救助活動時，有權享有私法上的海難救助報酬請求權。[20]

四、結語

主管機關介入海難救助有其現實必要性，隨著國際海運業(yè)的發(fā)展，重特大海難事故的危險性加大，傳統(tǒng)海難救助已經不足以應對海洋環(huán)境保護的需要，加之海上人命救助與財產救助難以分割的現實，主管機關介入海難救助已經成為一種常態(tài)。然而，對主管機關海難救助行為的性質及其救助報酬請求權，理論界一直存在爭議。

筆者認為，對主管機關海難救助行為的性質，不能一概而論，應該區(qū)分主管機關在海難救助中的不同行為類型，并對不同類型的行為性質分別加以討論。主管機關控制海難救助的行為，是在海上突發(fā)事件發(fā)生后，主管機關履行政府職能的一種具體表現。這種行為并不是單個行為，而是由多個具體行政行為所組成，其中包含了行政強制行為。對主管機關控制救助的行為而言，如果主管機關就此與被救助人之間達成了合意并成立了契約，這種契約應視為行政契約。這種契約以主管機關實現其自身行政目的為根本，雙方當事人之間處于不完全平等的法律地位。此種情形下，主管機關不具有海難救助報酬請求權。

而對主管機關從事海難救助的行為，在因果關系上可視為控制救助行為的結果。在主管機關海難救助中，主管機關會組織協(xié)調各種救助力量具體開展救助作業(yè)，而其自身的力量也應屬于被調動的救助力量之一。主管機關以自身力量從事救助作業(yè)的行為應視同其他應召救助人的行為，不應簡單地視為主管機關的行政強制行為。主管機關以自身力量對被救助人進行救助時，如果與被救助人之間簽訂了契約，這種契約總體上應該視為私法契約而非行政契約，基于這種契約而開展的救助行為，主管機關享有海難救助報酬請求權。

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