上海金山海事處 潘遵健 尹如奇

航運(yùn)公司安全管理體系在船運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查

上海金山海事處 潘遵健 尹如奇

結(jié)合自身在現(xiàn)場監(jiān)督管理實(shí)踐工作中的幾點(diǎn)認(rèn)識和體會(huì)，總結(jié)航運(yùn)公司安全管理體系運(yùn)行有效性檢查中的常見問題，并有針對性地提出一些管理建議，期望能夠?yàn)榘踩芾眢w系運(yùn)行的現(xiàn)場監(jiān)督管理提供一定的參考。

航運(yùn)公司；安全管理體系；現(xiàn)場；監(jiān)督檢查

一、前 言

為了提升中國航運(yùn)公司安全管理水平，促進(jìn)和改善海上交通安全，防止船舶污染海洋環(huán)境，交通運(yùn)輸部于2001年7月頒布了《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（試行）（簡稱《NSM規(guī)則》），并于2003年1月起對不同種類的船舶分時(shí)段、分批次實(shí)施。至2007年7月1日，我國沿海所有500總噸以上跨省航行的船舶均已按照《NSM規(guī)則》的要求建立安全管理體系?！禢SM規(guī)則》的全面實(shí)施打破了航運(yùn)公司傳統(tǒng)的管理模式，提高了航運(yùn)公司安全管理和環(huán)境保護(hù)的水平，在促進(jìn)船舶安全和防污染、減少事故發(fā)生方面取得了顯著的成就。

然而，從近幾年審核和現(xiàn)場檢查的情況來看，部分航運(yùn)公司在實(shí)施規(guī)則和體系運(yùn)行中流于形式，安全管理體系未得到有效落實(shí)，“兩張皮”（即安全管理體系的運(yùn)行僅停留在“文件化”上，文件和記錄用于應(yīng)付檢查，實(shí)際操作并不參照文件的規(guī)定執(zhí)行）現(xiàn)象日益突出。體系內(nèi)船舶在安全檢查中被滯留或發(fā)生水上交通事故甚至是重大事故的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

現(xiàn)場檢查作為海事主管機(jī)關(guān)的一種強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，其目的是促進(jìn)航運(yùn)公司安全管理體系的有效運(yùn)行。因此，海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)將為航運(yùn)公司提供服務(wù)納入對航運(yùn)公司的日常監(jiān)管活動(dòng)中去。通過對公司體系運(yùn)行情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查，督促公司和船舶發(fā)現(xiàn)并解決體系在船運(yùn)行過程中存在的問題，從而促進(jìn)安全與防污染管理能力的持續(xù)改進(jìn)，更好地執(zhí)行安全和環(huán)境保護(hù)方針。

從2010下半年起，上海金山海事處創(chuàng)新了海事監(jiān)管模式，加強(qiáng)了對公司安全與防污染體系在船運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查，對安全管理體系運(yùn)行情況的現(xiàn)場監(jiān)管進(jìn)行了有益探索。

二、安全管理體系監(jiān)管中存在的一些問題

（一） 航運(yùn)公司安全管理體系“重定期審核，輕現(xiàn)場監(jiān)管”

雖然《中華人民共和國航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》明確了海事管理機(jī)構(gòu)對航運(yùn)公司的安全與防污染管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查的職責(zé)，但目前海事主管機(jī)關(guān)對于航運(yùn)公司安全管理體系的監(jiān)管主要是通過對公司和代表船的審核來實(shí)現(xiàn)的。通過對被審核船舶的體系文件和安全管理活動(dòng)進(jìn)行審核，判斷體系文件的覆蓋性及對強(qiáng)制性規(guī)定的符合性，評價(jià)船舶的安全管理活動(dòng)與體系文件的符合性，實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)的有效性。其目的就是利用外部強(qiáng)制手段來促進(jìn)規(guī)則的有效實(shí)施，為被審核船舶提供改進(jìn)體系運(yùn)行的機(jī)會(huì)[1]。

體系審核有其自身的局限性。首先，體系審核只是對公司安全管理體系文件的覆蓋性、對強(qiáng)制規(guī)定的符合性以及實(shí)現(xiàn)方針目標(biāo)的有效性進(jìn)行審查。對于船舶安全管理活動(dòng)與體系文件的符合性的審查以代表船為主，無法覆蓋體系下的全部船舶。其次，體系審核的時(shí)間間隔較長且相對固定，而航運(yùn)公司安全管理體系的運(yùn)行是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，單一的審核無法保證航運(yùn)公司安全管理體系在整個(gè)期間處于持續(xù)有效狀態(tài)。對于公司安全管理體系的審核體系運(yùn)行情況現(xiàn)場監(jiān)管的缺失使部分航運(yùn)公司船舶管理與體系運(yùn)行嚴(yán)重脫節(jié)，甚至出現(xiàn)審核前臨時(shí)聘用一些岸基管理人員，突擊補(bǔ)充體系運(yùn)行記錄等，造成了公司體系運(yùn)行十分分嚴(yán)重的“兩張皮”現(xiàn)象。主管機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對航運(yùn)公司的日常管理，定期或不定期地對公司體系運(yùn)行情況進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，使公司無法為應(yīng)付檢查而突擊惡補(bǔ)，從而有效杜絕“兩張皮”現(xiàn)象，切實(shí)促進(jìn)航運(yùn)公司安全管理體系持續(xù)運(yùn)行。

（二）航運(yùn)公司安全管理體系的檢查以文件和記錄為主，較少涉及原因方面的挖掘

為加強(qiáng)對航運(yùn)公司安全管理體系在船運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查，督促航運(yùn)公司落實(shí)安全主體責(zé)任，近幾年海事部門強(qiáng)化了對體系在船運(yùn)行情況的檢查力度。新修訂的《船舶安全檢查規(guī)則》也將船舶安全與防污染管理體系的運(yùn)行有效性作為船舶安全檢查的重要內(nèi)容之一。但目前，對于船舶安全與防污染體系運(yùn)行有效性的檢查，以對體系文件和運(yùn)行記錄情況的檢查為主，較少從體系管理的角度挖掘船舶安全管理中存在的漏洞。對于安檢過程中發(fā)現(xiàn)的缺陷，一般要求船舶就事論事地對單一的缺陷進(jìn)行糾正。對船舶存在的事故險(xiǎn)情、違法行為，海事執(zhí)法人員側(cè)重于調(diào)查造成事故的直接原因和違法事實(shí)的客觀證據(jù)。針對船舶管理中存在的問題，檢查人員很少要求船舶從體系管理的角度深層次地挖掘造成缺陷、發(fā)生事故險(xiǎn)情或發(fā)生違法行為的更深層次和更全面的原因，以及全面系統(tǒng)地進(jìn)行糾正。

（三）安全管理體系培訓(xùn)不夠系統(tǒng)，現(xiàn)場執(zhí)法人員體系檢查水平有待提高

長期以來，由于對安全管理體系的監(jiān)管偏重于對公司安全管理體系文件的審核，海事部門大多從具有豐富船舶安檢經(jīng)驗(yàn)的港口國控制（PSC）檢查官和具有航海經(jīng)驗(yàn)的船長、輪機(jī)長中抽調(diào)人員，經(jīng)系統(tǒng)培訓(xùn)后擔(dān)任體系審核員。而一線海事執(zhí)法人員很少涉及安全管理體系知識的培訓(xùn)，對規(guī)則和體系掌握不深。體系檢查知識的缺失使現(xiàn)場檢查人員在實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)管時(shí)，有無從下手和不敢檢查的現(xiàn)象。對于體系的檢查也僅僅限于對相關(guān)證書（DOC、SMC）持有情況進(jìn)行檢查，很少對公司安全管理體系在船運(yùn)行的情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)的檢查，造成在船舶安全檢查和現(xiàn)場監(jiān)督檢查中對安全管理體系運(yùn)行情況的檢查不到位，客觀上助長了“兩張皮”現(xiàn)象的蔓延。

（四） 監(jiān)管理念存在誤區(qū)，“審核”“檢查”缺少聯(lián)動(dòng)

目前，在部分檢查人員中存在這樣的誤區(qū)：認(rèn)為船舶安全管理證書和符合證明是海事主管機(jī)關(guān)（或授權(quán)中國船級社）對公司安全管理體系進(jìn)行系統(tǒng)審核后頒發(fā)的證書，在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)不符合體系的缺陷，就是對發(fā)證機(jī)關(guān)審核行為的否定。這種片面的認(rèn)識制約了現(xiàn)場執(zhí)法人員對于體系在船運(yùn)行情況監(jiān)督檢查的積極性和主動(dòng)性，也妨礙了現(xiàn)場檢查與體系審核人員之間的信息溝通[2]。

事實(shí)上，現(xiàn)場檢查是通過抽查船舶設(shè)備及船員的操作來反映公司的管理是否在船上得到了有效運(yùn)行，是通過外部強(qiáng)制手段來促進(jìn)規(guī)則的有效實(shí)施，為被檢查船舶提供改進(jìn)體系運(yùn)行的機(jī)會(huì)，可以有效彌補(bǔ)體系審核自身存在的局限性，是對審核行為的有效補(bǔ)充。此外，現(xiàn)場檢查的信息在體系審核時(shí)還可以作為公司安全管理體系是否在船得到有效運(yùn)行的直接證據(jù)，為體系審核提供充分的材料支持。

三、實(shí)施安全管理體系現(xiàn)場監(jiān)管的建議

安全管理體系是落實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任的重要抓手，是政府服務(wù)企業(yè)安全的重要載體。如何督促航運(yùn)公司有效運(yùn)行安全管理體系、將NSM規(guī)則落實(shí)到實(shí)處，是海事主管機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。2007年交通運(yùn)輸部頒布的《中華人民共和國航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》在詳細(xì)規(guī)定了航運(yùn)公司安全與防污染責(zé)任的同時(shí)，也明確了海事部門對航運(yùn)公司安全與防污染活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。筆者認(rèn)為，海事機(jī)關(guān)應(yīng)以此為契機(jī)，在加強(qiáng)航運(yùn)公司安全體系審核、發(fā)證工作的同時(shí)，從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對航運(yùn)公司安全管理體系運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)對公司安全管理體系運(yùn)行情況的有效監(jiān)管，使體系在規(guī)范公司安全和防污染管理、提升船舶運(yùn)營質(zhì)量方面真正發(fā)揮作用，為水上交通安全提供有力支撐和堅(jiān)強(qiáng)保障。

1. 打破固定思維，拓展監(jiān)管手段，提高體系監(jiān)管的針對性和有效性

針對目前對航運(yùn)公司安全管理體系監(jiān)督以審核為主以及現(xiàn)場監(jiān)督檢查局限于船舶安檢和對發(fā)生重大事故的船舶、被滯留船舶、黑名單船舶和發(fā)生重大違章行為船舶的跟蹤管理的局面，主管機(jī)關(guān)應(yīng)改變審核發(fā)證與現(xiàn)場監(jiān)督相孤立的局面，建立航運(yùn)公司安全管理體系長效監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對航運(yùn)公司安全管理體系運(yùn)行情況的日常監(jiān)管。定期或不定期地對航運(yùn)公司安全管理體系在船運(yùn)行情況實(shí)施現(xiàn)場檢查，并將對公司的監(jiān)督與對船舶的檢查結(jié)合起來，使公司和船舶無法為應(yīng)付檢查突擊惡補(bǔ)，有效杜絕“兩張皮”現(xiàn)象，切實(shí)促進(jìn)安全管理體系持續(xù)有效運(yùn)行。

2. 加強(qiáng)全員培訓(xùn)，全面提高現(xiàn)場執(zhí)法人員體系審核和現(xiàn)場檢查技能

目前，現(xiàn)場海事執(zhí)法人員中持有審核員證書或接受過系統(tǒng)的體系知識培訓(xùn)的人員較少。俗話說“打鐵還需自身硬”，一線執(zhí)法人員體系審核知識和應(yīng)用技能的缺失是造成航運(yùn)公司安全管理體系監(jiān)管不到位的重要原因之一。從建立和鞏固航運(yùn)公司安全管理體系監(jiān)管長效機(jī)制的角度出發(fā)，海事機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)一線執(zhí)法人員的體系審核知識和應(yīng)用技能的培訓(xùn)力度，至少是在持有A類安檢員證書的現(xiàn)場海事執(zhí)法人員中普及體系審核員培訓(xùn)，全面提升一線執(zhí)法人員的體系檢查技能和水平，為航運(yùn)公司安全管理體系的監(jiān)管提供充足的人力基礎(chǔ)。

3. 建立信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享，對安全管理體系實(shí)施全方位監(jiān)管

安全管理體系在船運(yùn)行情況的現(xiàn)場監(jiān)管是對航運(yùn)公司安全管理體系審核的有效補(bǔ)充。通過建立現(xiàn)場監(jiān)管與審核發(fā)證信息的共享機(jī)制，可以使審核員在對公司安全管理體系進(jìn)行審核時(shí)，更加全面地了解公司岸基和船舶管理的各種情況，并有針對性地開展審核工作[3]。同時(shí)，一線海事執(zhí)法人員也可以通過共享航運(yùn)公司安全管理體系審核的相關(guān)材料，在事故調(diào)查和違法行為調(diào)查處理中，從航運(yùn)公司安全管理體系的角度認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查和分析， 從而找出導(dǎo)致事故險(xiǎn)情、違法行為發(fā)生的深層次原因，促使公司采取措施糾正缺陷，更加自覺地加強(qiáng)安全管理，完善并更加有效地運(yùn)行安全管理體系。

四、結(jié)束語

安全管理體系是實(shí)施有效監(jiān)管的有力抓手，是海事部門服務(wù)航運(yùn)企業(yè)的最佳載體，是打造水上安全管理長效機(jī)制的綱領(lǐng)性系統(tǒng)[4]。海事部門實(shí)施體系運(yùn)行現(xiàn)場監(jiān)管的目的不是簡單地查找體系在船舶運(yùn)行中出現(xiàn)的具體缺陷，而是通過對體系的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)航運(yùn)公司在安全與防污染管理方面存在的系統(tǒng)性、機(jī)制性的問題。對于現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的缺陷，海事機(jī)關(guān)除實(shí)施跟蹤管理、督促船方進(jìn)行改進(jìn)外，還應(yīng)按照《中華人民共和國航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》（2007年交通部6號令）的有關(guān)規(guī)定，通過簽發(fā)安全管理建議書、實(shí)施安全約談等有效途徑，將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)通報(bào)航運(yùn)公司和船籍港海事主管機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮船籍港主管機(jī)關(guān)在安全監(jiān)管中的優(yōu)勢，將審核發(fā)證與現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)合起來，建立和鞏固安全管理，建立體系監(jiān)管的立體網(wǎng)絡(luò)，督促航運(yùn)公司建立和完善現(xiàn)代安全管理制度，促進(jìn)航運(yùn)公司安全管理水平全面提高。

[1]溫清洪.NSM規(guī)則在船上實(shí)施情況中的問題及其解決措施[J].廣州航海高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2009,17(3):20-22.

[2]汪金鋒.加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理體系運(yùn)行的現(xiàn)場管理[J].中國海事,2008(2):39-40.

[3]鄭懋烜,劉銘如.淺談加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理體系現(xiàn)場監(jiān)管[J].中國水運(yùn):下半月,2008,8(9):48-49.

[4]楊紅巖.徐祖遠(yuǎn)強(qiáng)調(diào):安全體系要為水上交通提供堅(jiān)強(qiáng)保障[N/OL].中國交通報(bào),2011-02-11(001)[2011-02-11].http://www.zgjtb.com/content/2011-02/11/content_183637.htm.

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