沈 健

近年來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)、分稅制改革的發(fā)展和農(nóng)村綜合配套改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理財(cái)環(huán)境發(fā)生了重大變化，在逐漸淡出農(nóng)業(yè)稅收征管的同時(shí)，發(fā)展和服務(wù)企業(yè)，增強(qiáng)稅源經(jīng)濟(jì)，落實(shí)民生政策、發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼、貫徹財(cái)稅法令，治理財(cái)政內(nèi)部管理，推進(jìn)農(nóng)村城市化建設(shè)的職責(zé)逐步增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著新的形勢(shì)與任務(wù)。在新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如何更好地推進(jìn)財(cái)政體制改革，創(chuàng)造性的開(kāi)展工作，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府價(jià)值是財(cái)政改革和研究的一個(gè)重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的基本情況

“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用區(qū)管”財(cái)政體制框架的建立。2009年，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，設(shè)立了區(qū)財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局。原主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的工業(yè)公司，主管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管辦，主管國(guó)有和行政事業(yè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所合并成立區(qū)財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局。行政管理隸屬于區(qū)財(cái)政局。主要職能是認(rèn)真貫徹黨和國(guó)家財(cái)經(jīng)方針政策；負(fù)責(zé)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度財(cái)政預(yù)算，監(jiān)督單位部門預(yù)算執(zhí)行、實(shí)行財(cái)政集中支付，統(tǒng)籌財(cái)政收支；編制年度財(cái)政決算，確保年度財(cái)政收支平衡；組織管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和財(cái)政支出，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策和政策的制定；履行財(cái)政集中收付中心職能，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中收付管理工作；負(fù)責(zé)政府采購(gòu)年度預(yù)算的編制實(shí)施和管理工作；嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)補(bǔ)貼政策和負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障制度，做好資金的核實(shí)，發(fā)放和管理工作；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性投資，融資項(xiàng)目資金和財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，加強(qiáng)債務(wù)預(yù)警；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和財(cái)務(wù)管理，參與建設(shè)項(xiàng)目的論證、招投標(biāo)、工程預(yù)決算審核等管理工作；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有集體資產(chǎn)監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬國(guó)有集體企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、社區(qū)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各單位的會(huì)計(jì)管理工作，依法監(jiān)督會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等工作。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革所面臨的問(wèn)題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的配套問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政全部經(jīng)濟(jì)收、支、管、監(jiān)的大財(cái)政體系和職能?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)設(shè)四機(jī)構(gòu)的做法，只是強(qiáng)化了部分財(cái)政職能、沒(méi)有能完全做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的籌集、投資、分配的使用和生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)墓芾砩稀?/p>

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的協(xié)調(diào)問(wèn)題

近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革已加快了步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理如何和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相適應(yīng)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的矛盾問(wèn)題

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的逐步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)得到了明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)實(shí)力鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幸福鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力如何保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革與村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)大和農(nóng)民富裕問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力，如何使村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)大和農(nóng)民富裕的問(wèn)題。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的幾點(diǎn)思考

1.按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，進(jìn)一步改革設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局設(shè)立財(cái)政結(jié)算服務(wù)中心，國(guó)有集體資產(chǎn)管理中心，村賬鄉(xiāng)管代理中心，審計(jì)內(nèi)控服務(wù)中心，零星稅源代征中心5大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。財(cái)政結(jié)算服務(wù)中心承擔(dān)預(yù)算、決算、支付職能職責(zé)，控制支出，制定標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置有總預(yù)算崗位、單位預(yù)算崗位，預(yù)算專管員崗位、支付會(huì)計(jì)崗位，票證專管員崗位，檔案管理員崗位，信息系統(tǒng)維護(hù)員崗位。國(guó)有集體資產(chǎn)管理中心承擔(dān)國(guó)有集體監(jiān)督核算，投融資管理、會(huì)計(jì)管理、財(cái)政調(diào)研職責(zé)。設(shè)置國(guó)有集體資產(chǎn)核算崗位、企事業(yè)單位財(cái)務(wù)輔導(dǎo)崗位、投融資管理崗位。村賬鄉(xiāng)管代理中心負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)管理、核算和監(jiān)督職責(zé)。設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織核算崗位，農(nóng)業(yè)資金專管員崗位、社會(huì)保障專管員崗位。審計(jì)內(nèi)控服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行，基本建設(shè)和政府采購(gòu)管理。設(shè)有建設(shè)項(xiàng)目和政府采購(gòu)專管員崗位，財(cái)政監(jiān)督專管員崗位。零星稅源代征中心負(fù)責(zé)零星稅金的征收和協(xié)稅護(hù)稅，設(shè)有零星稅金的征收崗位、協(xié)稅護(hù)稅崗位。把財(cái)政管理、資產(chǎn)管理、村級(jí)經(jīng)濟(jì)管理、審計(jì)監(jiān)督管理、征稅管理分開(kāi)，更好的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。

2.推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立內(nèi)部控制、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效能、加快建立行為規(guī)范，以運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制為主。設(shè)立了黨政辦、組織宣傳辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、城市建設(shè)和管理辦、社會(huì)事業(yè)辦、社會(huì)治安綜合治理辦6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的部門預(yù)算和管理。深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，設(shè)立了人力資源和社會(huì)保障服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、城市建設(shè)和管理服務(wù)中心、社會(huì)事業(yè)服務(wù)中心、社會(huì)矛盾調(diào)處中心，分別對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的行政事業(yè)單位核算和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)緊密相依。僅依靠財(cái)政內(nèi)部控制制度是不能完全達(dá)到政府管理目的地。擴(kuò)大建立全鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度。在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立內(nèi)部控制、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)，貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有部門，以財(cái)政管理的理財(cái)，聚財(cái)，生財(cái)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府富民、強(qiáng)鎮(zhèn)的目的相結(jié)合，提升政府價(jià)值。內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)制度應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）、人大（工會(huì)）、各部門（單位）、全體人員為組織架構(gòu)，設(shè)置職責(zé)權(quán)限，人員編制，工作程序和相關(guān)要求，以發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、資金活動(dòng)、資產(chǎn)管理、全面預(yù)算、合同管理、財(cái)務(wù)報(bào)告、擔(dān)保業(yè)務(wù)、城市建設(shè)和管理、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)矛盾調(diào)處等制度為核心，聘請(qǐng)法律、會(huì)計(jì)師事務(wù)所建立和完善。

3.強(qiáng)化國(guó)有集體資產(chǎn)管理，促進(jìn)國(guó)有集體資產(chǎn)保值增值，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力做出保證，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供保證

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的主要來(lái)源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬企業(yè)上交稅金的分稅收入，隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，招商引資的勢(shì)頭將有所減緩。分稅收入將穩(wěn)定在一定水平。加強(qiáng)國(guó)有集體資產(chǎn)管理，促進(jìn)資產(chǎn)收益和投資收益將顯得越來(lái)越重要。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)業(yè)總公司為基礎(chǔ)，按現(xiàn)代企業(yè)制度，把實(shí)業(yè)總公司建設(shè)成獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧的公司。實(shí)業(yè)公司主要作為全鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、全鎮(zhèn)的籌資、投資管理的母公司。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)業(yè)公司全資投資成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資公司，置業(yè)公司，物業(yè)公司，農(nóng)業(yè)公司，高新技術(shù)公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)業(yè)公司在獲取投資收益后，上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投資股利。投資公司主要控股小額貸款公司，同時(shí)承擔(dān)政府融資平臺(tái)。通過(guò)小額貸款對(duì)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)企業(yè)進(jìn)行融資貸款。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有發(fā)展前途、盈利較高的企業(yè)進(jìn)行投資，獲取投資收益。在未來(lái)5年內(nèi)爭(zhēng)取控股、指導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的1家公司上市。置業(yè)公司主要配合農(nóng)村城市現(xiàn)代化建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村拆遷，農(nóng)村安置房建設(shè)，按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作。物業(yè)公司主要是服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍安置房和商品房的售后物業(yè)服務(wù)。農(nóng)業(yè)公司主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民，農(nóng)產(chǎn)品，采取公司加農(nóng)戶的方式，推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革。高新技術(shù)公司主要是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)企業(yè)引進(jìn)、消化、吸收高新技術(shù)。國(guó)有集體資產(chǎn)公司必須以現(xiàn)代企業(yè)制度為管理標(biāo)準(zhǔn)，以盈利為目的，以股權(quán)、股利為管理和支付紐帶，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立轉(zhuǎn)移支付制度和再分配制度

隨著農(nóng)村城市化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村土地資源越來(lái)越少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中要建立土地凈收益轉(zhuǎn)移支付制度。把土地凈收益轉(zhuǎn)移支付到各村村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)村目的。同時(shí)，各村經(jīng)濟(jì)組織按農(nóng)村股份制改革要求，用土地金為股權(quán)設(shè)立獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人公司。全體農(nóng)民就是全體股民。聯(lián)手或依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)業(yè)總公司、投資公司、置業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司、物管公司、高新技術(shù)公司獲取投資收益，分配投資收益。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)力有贏余時(shí)，可按農(nóng)民（股民）名單進(jìn)行全部村民（股民）再次分配，實(shí)現(xiàn)富民的目的。

總之，只有不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，在資金的籌集、投資、分配的使用和生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)墓芾砩蟿?chuàng)造性的開(kāi)展工作，才能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府價(jià)值，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鞏固基層政權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。