■孫溫華 解占彩

中國的公立高等教育正經(jīng)歷投入不足和債務危機共存的雙重資金困境，對于地方公立高校而言，它更是一場生存危機，地方公立高校需要面對這場危機考慮未來之出路。本文對這一情形進行了分析，并針對地方公立高校應對策略提出一些建議。

一、地方公立高校發(fā)展中的資金困境

（一）地方公立高校的投入性資金困境

高等教育投資主要分四大類，分別是國家財政高等教育投資、個人及其家庭高等教育投資、企業(yè)高等教育投資、社會團體高等教育投資。國家財政高等教育投資是指國家預算內和預算外安排的用于高等教育及其發(fā)展的資金，是高等教育投資的首要來源。個人及其家庭高等教育投資是指大學生及其家庭用于高等教育的各項支出，正在成為高等教育投資的重要來源，如繳納的學費、住宿費，以及發(fā)生的交通費和學習用品購置費等。企業(yè)高等教育投資是指具有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟組織為了實現(xiàn)自己的經(jīng)價目標而對高等教育的投資，是高等教育投資的重要組成部分，如企業(yè)中位依法獨立創(chuàng)辦高等教育機構，或者參股、控股高等院校所投入的資金。社會團體組織高等教育投資是指社會各界對高等教育的捐贈和無償資助，是對高等教育投資的補充。

由于我國經(jīng)濟基礎落后，政府對于高校的投入數(shù)額并不可能與發(fā)達國家相比，這是客觀存在的。但由于多年來我國高等教育辦學體制是以政府辦學為主的模式和分級財政體制，使地方高校相對中央財政下屬的高校就是更加處于生存的劣勢。目前，不少“211工程”大學的財政投入僅占學校經(jīng)費的20%。在現(xiàn)有的分級財政體制之下，對于地方公立高校而言，這種的比例的財政投入都不可能達到，截至2004年。全國共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“211工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所，可見事實上是中央財政以全國2／3的總財力，承擔了1／20的高校財政投入，而地方財政以1／3的財力，支撐了全國高校的95%的高校投入。全國這種財力與責任的不恰當劃分，是促使有限地方財政對于地方公立高校的投入更是陷入“無錢化”、“低水平化”狀態(tài)，最終導致地方性公立高等院校的投入性資金困境。

除此之外，地方公立高校通過擴招擴大了個人學費收入，但與此同時卻面臨了巨額的欠繳學費，社會力量與地方地方公立高校聯(lián)合招生在一些地方進行了試水，結果證明并不是太理想。而同時我國的社會各界對高等教育的捐贈和無償資助還不能與發(fā)達國家相比，尤其是地方公立高校能夠收到的捐贈和資助少之又少，地方公立高校仍然面對是嚴峻的投入性資金的困境。

（二）地方公立高校的債務性資金困境

為了解決投入不足的困境，地方公立高校除需要呼吁政府財政能夠加大資金支持之外，只能尋求多元化的融資渠道。自1999年中國高等教育開始擴招，高等教育的招生規(guī)模每年都在以近百萬的速度遞增，伴隨著這個奇跡的誕生,中國高等教育規(guī)模急劇擴張，相應地，高等教育的經(jīng)費投入需要同步增長。在國家投入增加緩慢的條件下，大學不得不借助于非常規(guī)的手段——向銀行貸款。地方公立高校也加入貸款大軍，據(jù)國家審計署2005年的一次審計報告稱,在4個城市9個大學園區(qū),計劃投資總額539.60億元,其中銀行貸款占32.65%。但截至2003年底,實際取得銀行貸款152.76億元,占已籌集到建設資金的59.42%。其中有些大學的銀行貸款占已籌集到建設資金的90%以上。據(jù)保守估計，幾年累計下來,全國高校貸款已超2000億元。其中，天津高校的貸款達到50多億元，河北高校70多億元，山東高校130億元，陜西高校貸款90多億元……據(jù)說，全國最大的兩所高校，貸款總額分別達55億元、40多億元，每年的利息分別達3.13億元、2.18億元。若平均一名學生的學費按5000元/年計算，每年的貸款利息分別相當于6萬名、4萬名學生的學費。資金緊張已經(jīng)制約了高校進一步發(fā)展的潛力，降低了高等教育提供公共服務的質量。目前，全國高校已進入了一個“精打細算”過日子的時代。

為了解決高額負債，學者們提出的無非是以下三種風險解決模式，第一是，政府來買單，由政府全部承擔下所有的債務。第二就是大學之間優(yōu)勝劣汰，一些大學做大做強，而一些地方的三流學校在市場壓力下的優(yōu)勝劣汰，萎縮消亡。第三就是希望未來的成人教育的擴張可以緩解債務危機。但無論是哪一種方式，地方公立高校的壓力都是巨大的，在分級財政之下，地方財力負擔如此之多的地方公立高校債務是不可想象的，因此即使是有政府買單，對于部分地方公立高校而言也難逃破產之命運，既使是生存下來，在成人教育市場的競爭中，由于網(wǎng)絡教育與遠程教育的引入，仍無法同名校和強校相抗衡。

二、政府投入仍為地方公立高校發(fā)展之根本保障，其核心在公平

財政投入不足問題從根源來說是一個缺乏相應制度保障的制度缺陷問題，缺陷的核心在于改進現(xiàn)有財政教育預算和支出制度，建立事權和財權相統(tǒng)一制度。從中央到地方，財政性高等教育投入主體不應是優(yōu)質的重點高校建設、211高校建設，而應將教育投入的“公平性”做第一考慮。高等教育本身是一種公共產品生產，各級政府應共同承擔的責任，而不應將之視為政府的負擔，中央政府選剩下的，一推給地方，因此無論是高校中的“中央軍”還是“地方軍”都需要由中央財政來統(tǒng)一調撥，對于地方公立高校，它要求中央財政承擔更大的責任。

一位法國的經(jīng)濟學家曾提出:高等教育的公共撥款應該占主導地位，其中包括大學的基本建設基金，以確保大學的安全性和可持續(xù)性性。對處于資金困境的地方公立高校，財政投入是更其生存的重要依據(jù)之一。依據(jù)高等教育撥款效率、公平和公開的基本原則，中國高等教育撥款模式的改革方向是加強績效評價與撥款的結合，增強撥款的科學性和透明度，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。具體來說，首先要實行多政策參數(shù)的撥款公式，公式應合理包括各種各級各類高等學校的盡可能多的成本因素，甚至可以包括一些未來發(fā)展的因素。其次，建立健全高校質量評估機制和評價指標體系，將評估的結果與撥款直接掛鉤。再次，要保證教學的常規(guī)撥款與提高水平的專項撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對性，最大限度的發(fā)揮教育資金的使用效率。最后，要加快政府職能轉變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學的法人實體”，從根本上消除對地方性高校的歧視性待遇，讓所有的高等院校實現(xiàn)公平競爭。

三、地方公立高校必須尋求適合自己發(fā)展的社會融資途徑

任何高校想僅依靠政府財政扶持來獲得生存是不可能也是不現(xiàn)實，必然要謀求適合自已的融資途徑。

（一）地方公立高校應明確自身的發(fā)展方向

對于地方公立高校而言，首先應自己實際情況的發(fā)展做好規(guī)劃，而不是盲目的做大做強，這對于地方公立高校是不切實際的想法，事實上國外的大學的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)充分證明了大的綜合性院校有其自己的生存之道，而小的?？菩詫W院也有其獨特的生存空間，對地方公立高地方公立高校尋求與地方經(jīng)濟發(fā)展相融合是地方公立高校生存之道，將地方公立高校的發(fā)展嵌入地方經(jīng)濟建設的鏈條當中，為政府決策本區(qū)域發(fā)展提供智力支持，為當?shù)仄笫聵I(yè)培養(yǎng)合格勞動力，并將科技研究成果能夠就地轉化，助力本地區(qū)經(jīng)濟騰飛，這才是地方公立高校確定其發(fā)展的立足點。另外還要結合本校的學科優(yōu)勢、歷史傳統(tǒng)、學生資源等結合因素來科學規(guī)劃本校的發(fā)展方向。

（二）發(fā)展與社會資金的合作，慎用銀行貸款

聯(lián)合辦學是公立高校和社會力量在自愿、互利、互惠的基礎上采用多種形式合作辦學的一種辦學模式。如在中美洲公、私立大學聯(lián)合辦學集中提供職業(yè)教育，其方向與市場聯(lián)系緊密。在智利，私立高等教育機構的迅速發(fā)展和大規(guī)模的綜合性大學、享有自治的區(qū)域性大學的分權過程聯(lián)系在一起。在印度，大多數(shù)本科教育是由附屬于公立大學的學院提供的，這些附屬學院又分為兩類—公立學院和私立學院，公立學院山中央政府或聯(lián)邦撥款設立，私立學院山各種私人團體創(chuàng)設和管理，附屬大學的學院中大多數(shù)的學院為私立學院。在美國，著名的康乃爾大學也是“公私合營”聯(lián)合辦學的典范。在中國，“公私合營”的主要形式是高校獨立學院的發(fā)展。獨立學院具有自己鮮明的特色，制度更加創(chuàng)新靈活，具有廣闊的發(fā)展前景。

當然獨立學院的發(fā)展也有一些問題，如學位授與的問題、高額學費的合理性問題、及獨立學院盲目擴招問題、獨立學院學生就業(yè)難問題等。如果我們仔細研究這些問題并不是獨立學院制度本身問題，有些是人們錯誤的認識所致如學位問題，獨立學院并不是花錢買文憑地方，高額收入不代學生就可拿其想要的文憑，獨立學院學生就業(yè)難問題實際更多根源于我國復雜的就業(yè)環(huán)境而絕非獨立學院自身的事情。而盲目擴招的問題與進入的資本逐利性是相關，也與人們用精英教育模式下形成對大學的認識對現(xiàn)在大眾化大學教育的錯誤理解相關?？傮w上說來，獨立學院模式是現(xiàn)有投入不足情形下，補充高等教育投入融資風險較低的重要手段。它是一種帶有過渡性質的辦學體制，建成真正意義上的高水平民辦大學才是其應有的歸宿。

對于銀行貸款，我們在開拓對高等教育融資途徑的過程中就對這一手段存有誤解，國際上通行的作法是利用銀行的信貸手段解決為學生上大學的費用問題，這樣既可以擴大學校的生源，也可以使許多學生通過大學教育獲得更好的就業(yè)機會。但銀行貸款在我國卻出現(xiàn)了誤用，在國際上還沒有哪一個國家的公立大學大舉向銀行舉債來進行建設，而我國的高校卻出現(xiàn)了債臺高筑的現(xiàn)象，利用銀行貸款為高校進行融資我國高校已經(jīng)走入了一個誤區(qū)，這個錯誤不能再繼續(xù)，尤其是地方公立高校，這關系到學校的生死存亡。但事實上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，如設立政策性銀行融資、資本市場融資、股權融資、金融租賃、收費權質押等方式，都可以有效學校提供較低風險的資金，當然這些都需要相關配套的法律制度的出臺和修改，因此，探索建立和完善適合我國高等教育的新的融資制度既是當前的緊迫任務和必然選擇。

（三）健全內部機制，保證資金的使用

在高等院校中行政權力膨脹導致學術行政化、科研行政化等一系列問題，在現(xiàn)有的以行政權力為中心管理機制的來之不易政化、科研行政化等一系列以行政權力為中心的問題之下，如果公立高校希望能夠引進社會性股份性資本來補充教育投入不足的問題就必須構建校董事會制度，使得社會性股份資本可以有表達利益的平臺，打破現(xiàn)在行政權力中心化的管理機制。

事實上隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府與高校在困繞辦學權和管理權之間矛后逐漸消除，我國已經(jīng)有部分高校開始嘗試校董事會制度，它在我國高等教育院校設立的目的是為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，加強國家宏觀調控，轉變政府職能，擴人民主參與，而向社會自主辦學的需要而進行的積極探索，是籌措學校教育發(fā)展資金、支持高校教育改革與發(fā)展的重要組織形式。在管理自主化、辦學多元化和投入多樣化的總體趨勢下，校董會的建立成為我國教育管理體制改革的積極探索，符合我國高校發(fā)展與國際接軌的總體目標的要求。

但從目前國內公立高校董事會的發(fā)展現(xiàn)狀來看，其與國外校董會相比較而臺，在制度設計和運行機制上都與國外的高校董事會有很大的不同。第一，在性質和法律地位上，國外的校董會是高校的最高權力機構，亨有決策權，其法人地位有明確的法律規(guī)定;我國的校董會是現(xiàn)在僅高校的咨詢機構，擁有有限的參與權，校長是高校的法人代表。第二，在人員組成和聘任程序上，國外的校董會一般由校外人士擔任，其聘任程序有嚴格的法律規(guī)范，一般要通過選舉和政府任命;我國的校董會不僅有商界精英、社會名流，還有校內人士、政府官員、政府機構和學術權威人士。沒有嚴格的程序，一般通過社會關系以聘任、授予榮譽稱號等形式來實現(xiàn)。第三，在職責和功能上，國外的校董會的職責主要在于任命、支持、監(jiān)督校長，監(jiān)管學校行政、溝通協(xié)調內外部關系、負責學校的戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評估等方面，其功能不僅僅限于籌集資金、促進合作等，更重要的是實現(xiàn)學校治理和服務社會的基本價值；我國的校董會的職責在于為學校發(fā)展提供建議指導，以多種形式幫助學校的建設和發(fā)展，其功能主要是咨詢指導、籌集資金、促進校內外的聯(lián)系，我國高校現(xiàn)有的校董事會制度并不能滿足吸收社會性股份資金的能力。對于地方公立高校而言，相比名校和強校并沒更大的實力來保證政府的投入，而利用其自身規(guī)模較小，管理靈活的特點，開拓公立高校治理的新模式，大量吸收社會性資本不失為一種有效的生存方式。

另外，地方公立高校如果可以對于社會捐贈和公益資金構建良好的校內監(jiān)督使用機制，確保社會捐贈和公益資金的使用符合捐贈者的初衷，落實使用，減少損耗，也可以增加社會捐贈和公益資金的投入數(shù)額，增強地方公立高校吸納教育資金的能力。捐贈術行政化、科研行政化等一系列以行政權力為中心的問題，如果地方。

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