王傳玲

（黑龍江八一農(nóng)墾大學，大慶 163319）

農(nóng)村地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要領域，因為它承載了8億人口的生存功能。以此看來關注農(nóng)村社會的發(fā)展，解決農(nóng)村的社會問題應是中國現(xiàn)代化進程中的關鍵，也是城市反哺農(nóng)村的具體表現(xiàn)。目前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了重要成績。2009年，中國GDP為4.9092萬億美元，日本為5.0675萬億美元，中國比日本少0.1583萬億美元。2010年第二季度，中國GDP為1.33萬億美元，日本為1.28萬億美元，中國超過日本0.05萬億美元，中國首次成為世界第二大經(jīng)濟體[1]。2010年全年中國GDP超過日本已無懸念，躍居世界第二。而在這一發(fā)展過程的背后，我們更應關注的是人文價值的缺失、經(jīng)濟發(fā)展的失衡。社會保障作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容，它不僅是社會和諧發(fā)展的關鍵要素，也是衡量社會發(fā)展狀況的重要標志。一直以來我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，制約著我國農(nóng)村社會的良性發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1990年，全國社會保障總支出1103億元，其中城鎮(zhèn)社會保障占其中的88.6%，支出977億元，農(nóng)村支出僅為126億元。城市社會保障人均413元，農(nóng)村人均僅14元，城市與農(nóng)村地區(qū)還有近30倍的差異[2]。1990～1998年，這一差距逐漸加大，農(nóng)村人均社會保障支出從5.1元上升到11.2元，而同期城市的人均社會保障支出則由554元增加到1462元。農(nóng)村社會保障基金支出占GDP的比重基本上保持在0.1%的水平，而城市的社會保障基金支出占GDP的比重卻始終在7.3%的水平上。城市居民人均享受的社會保障費約是農(nóng)村居民人均的100倍之多，兩者差距之大超過世界上任何一個國家[3]。我們不得不承認這一差距的實際存在，而且是巨大差距的現(xiàn)實。因此，作為農(nóng)村社會保障這一領域有必要進行單獨的專門研究和探索。盡管對農(nóng)村社會保障體系存在問題的研究很多，但大都是從存在的具體問題（如農(nóng)村社會保障覆蓋面小、保障水平低、資金來源不足、管理不夠科學化和規(guī)范化等方面）以列舉現(xiàn)狀的形式進行闡述的，可以說大都進行的是實證性研究。對農(nóng)村社會保障體系進行深入研究和反省，還需要規(guī)范性研究，筆者認為需要重新規(guī)范對社會保障的理性理解、對造成農(nóng)村社會保障體系滯后的根源性因素分析以及聯(lián)系農(nóng)村社會經(jīng)濟形勢的狀況。毋庸置疑，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是農(nóng)村社會保障的根基所在，通過幾方面內(nèi)容形成農(nóng)村社會保障體系的問題意識，提高對農(nóng)村社會保障理解的層次，以此來指導農(nóng)村社會保障在實踐中的推行。

1 對社會保障的理解與認識

社會保障體系的建設需要對社會保障有明確的理解與認識，對于社會保障的理解從馬克思主義人學理論個人與社會的關系中來理解更為深刻，這一原則應作為社會保障工作研究和深入的方法論基礎。長期以來，我們在社會保障的工作過程中往往只注重出現(xiàn)的具體問題和狀況，但很少反思顯性問題的背后隱藏的深層次原因，也就是忽略了在實際工作過程中應遵循的原則和理論指導，因而不能徹底地解決在社會保障工作中的致命頑疾，只能達到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的效果。社會保障的最終目的就是實現(xiàn)個人與社會關系的協(xié)調(diào)，使每個人的權利在社會中得以實現(xiàn)，因此，進行這一工作的前提就是要把個人與社會的關系放置首位，而不是實行不公平的國民待遇，在最大公平的程度上保障個人的權利，甚至可以說，弱者恰恰應是保障的最主要對象，而不能將不同的群體或地域分割開來，逐步推行，由此就不能形成一個價值統(tǒng)一體，割裂了個人與社會的關系。

馬克思主義人學思想中所體現(xiàn)的個人與社會的關系，兩者從來不是對立的。人不僅是群居的動物，而且是社會的動物，因此過分強調(diào)單個人的利益，而不是同時強調(diào)個人、社會與集體的有機統(tǒng)一，即使從最廣泛和最一般的意義上來說，也是不符合人作為一個類的本性的。社會保障的完善絕不是通過個別的單個人來予以實現(xiàn)和完成的，它恰恰是一項整體的全社會的事情。特別在市場經(jīng)濟條件下，人們的經(jīng)濟利益觀念加強，貧富差距加大，人們的生存境遇發(fā)生了變化，個人與社會的關系意識淡化，容易抹殺人們的社會觀念及整體觀念，無疑會使我們在社會保障方面忽略這一方法論的重要指導。馬克思曾說：“要生產(chǎn)商品，他不僅要生產(chǎn)使用價值，而且要為別人生產(chǎn)使用價值，即生產(chǎn)社會的使用價值?！盵4]因此，在商品經(jīng)濟條件下，也是“他為別人的存在和別人為他的存在”。[5]在這里，馬克思強調(diào)的是社會的整體性。因此，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，應該超越個體本位為基礎的個人主義價值觀，大力倡導整體意識和集體主義價值觀，其最基本的前提條件是給予每一個人以經(jīng)濟上的選擇自由，以正確處理個人與社會關系為基準推進和完善我國的社會保障工作，是值得我們深思的重要方面。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體系在推行與開展的過程中，往往離開了根本理論的指導，盲目地在實踐中注重具體工作的績效，脫離公平與公正的原則來認識社會保障，從而造成農(nóng)村社會保障相對于城鎮(zhèn)社會保障的滯后。

2 對農(nóng)村經(jīng)濟形勢的把握與分析

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)居民生活發(fā)生了巨大變化，經(jīng)過20多年扶貧和努力發(fā)展，相當部分農(nóng)村，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的大部分農(nóng)民解決了溫飽問題，擺脫了貧困，進入“全面建設小康”的社會發(fā)展階段，但依然有些農(nóng)村地區(qū)由于地域的原因處于貧困狀態(tài)。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明（如下圖），2007年是農(nóng)民人均純收入進入21世紀以來比上年增長最高的一年，2008年，農(nóng)村居民人均純收入4334元，按2008年農(nóng)村貧困標準1196元測算，年末農(nóng)村貧困人口為4007萬人。2009年保持平穩(wěn)增長，但事實上，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重不平衡，在城市社會經(jīng)濟加速發(fā)展的同時，從下圖可看出從2005～2009年間農(nóng)民收入增長態(tài)勢基本穩(wěn)定，依目前農(nóng)民的收入水平看，還不具備靠自身的經(jīng)濟實力實現(xiàn)社會保障的基礎。特別是部分農(nóng)村還呈現(xiàn)出經(jīng)濟社會衰敗跡象。伴隨城市化進展，農(nóng)村土地被大量占用，農(nóng)村人均耕地面積急劇減少，城市化進程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié)，從事農(nóng)業(yè)的市場風險增大，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。農(nóng)民工為了改變自身的生存狀況，離開家鄉(xiāng)外出打工，致使他們的生活更沒有保障的基礎。依此看來，在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系，經(jīng)濟基礎脆弱的貧困人群有所擴大，導致矛盾加劇。農(nóng)村社會發(fā)展的經(jīng)濟形勢導致農(nóng)村居民生活無保障的生存狀況，深刻地反映出農(nóng)村社會保障體系建立的必要性與重要性，也突出表明了農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展需要農(nóng)村生產(chǎn)力以及經(jīng)濟形勢的再提升。

圖1 2005～2009年農(nóng)民人均純收入及增長狀況Fig.1 2005～2009 growth of rural per capita net income and status

根據(jù)我國農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)狀，構筑農(nóng)村社會保障體系是社會主義新農(nóng)村建設的戰(zhàn)略需要和基本保障，這種制度安排能夠幫助消除、緩解和應付這些威脅及其對貧困農(nóng)民基本生計安全的影響，要包括正規(guī)的制度安排和非正規(guī)的制度安排。我國的社會安全網(wǎng)則外延為社會保障制度安排的社會安全網(wǎng)。除了強調(diào)給貧困群體以有形的保障，如各類保險、救助、補貼等外，更強調(diào)應給貧困群體以無形的教育(技術、就業(yè)培訓及子女義務教育)和服務，強調(diào)防范和化解風險，將有形供給與無形服務相搭配、事前預防與事后應急相結合。而我國目前的農(nóng)村社會保障體系確實在為實現(xiàn)這一目的而努力，但就目前的狀況來看，不能徹底根治和解決這些現(xiàn)存的矛盾。最低生活保障制度作為農(nóng)村社會保障體系中的一個要素，已在農(nóng)村基本建立起來，但它僅解決的是貧困人口的基本生活保障，甚至有時不能解決；新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為農(nóng)村社會保障體系中的又一要素，在農(nóng)村也已全面建立，但由于保費低，又沒有專門的機構管理，所以對一些大病、意外風險農(nóng)民沒有保障；養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村社會保障體系中的重要方面，在農(nóng)村剛剛開始試行和開展，因此目前大多數(shù)農(nóng)民都沒有養(yǎng)老的保障，基本上還是以家庭養(yǎng)老為主，這對于農(nóng)村老齡化的出現(xiàn)和核心家庭的發(fā)展無疑是有巨大壓力的；農(nóng)村救災作為農(nóng)村社會保障的一個要素，農(nóng)村的救災能力在不斷提高，但對農(nóng)業(yè)風險的保障幾乎也是空白；農(nóng)村社會福利在農(nóng)村社會保障體系中僅是把孤寡老人作為保障的對象，對于一般的農(nóng)民群眾是零效用。如此比較看來，農(nóng)民群眾不能沒有后顧之憂，因為他們連最基本的生老病死都保證不了，這與城市居民相比并沒有實現(xiàn)真正的平等，更何況農(nóng)村居民還要靠土地為生，靠天吃飯有一定風險的農(nóng)業(yè)為生，在生活上也沒有根本的保障。因此，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系目前來看并不能真正起到保障的作用，只是形成了保障體系的基本框架，而在其內(nèi)容上還需要具體地豐富、實施和落實，在社會保障體系的每一要素中都要扎實地推進。

3 制約農(nóng)村社會保障體系的根源性因素探究

農(nóng)村社會保障體系目前不理想的因素很多，有經(jīng)濟的、政治的和民眾的，因為社會保障作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容，本身就是一個復雜的現(xiàn)象，受諸多因素的制約而影響到其作用的效果。但在我看來，制約其作用的根源性因素是組織機構的缺失、法制的空位和政府財政投入不足。對于這幾個因素的分析可以從農(nóng)村社會保障的普遍經(jīng)驗中可得知，在我國，農(nóng)村社會保障體系的開展并沒有統(tǒng)一的專門機構或部門來承擔這項事務，也沒有專門的人員來辦理，而是由各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的辦公室人員來代辦，也叫代辦員。這與城市居民的社會保障辦理不一樣，城市居民有固定收入由自己的單位來統(tǒng)一扣除辦理，因此不需要專門的機構來處理此業(yè)務，即使沒有固定單位的人員也由物業(yè)小區(qū)統(tǒng)一辦理。而農(nóng)村卻不同，農(nóng)村居民沒有固定的收入來源，他們需要上繳保障基金，如果沒有專門的機構和人員來辦理，就會造成許多混亂以及農(nóng)民的誤解，況且農(nóng)村在社會保障體系中還會增加農(nóng)業(yè)保險較復雜的險種，更需要專門的機構和人員進行核算和開展，類似去銀行辦理業(yè)務一樣，只不過在數(shù)量上是受限的，因此機構的缺失勢必會成為阻礙農(nóng)村社會保障的瓶頸。在德國農(nóng)村也都有社會保障的專門機構，在各有關政府部門宏觀層面上，農(nóng)民養(yǎng)老金實行統(tǒng)一的立法和監(jiān)管。農(nóng)民的具體事宜由專門的經(jīng)辦機構辦理。目前，德國有13個農(nóng)村社會保障機構，以及全國農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構形成聯(lián)盟（GLA），該法人經(jīng)辦機構自覺接受政府的管理和監(jiān)督。

我國農(nóng)村社會保障體系開展不利的另一個重要因素是法制的空位，中國目前在農(nóng)村地區(qū)的社會保障主要是依靠政府的政策文件指導各級，強調(diào)在自愿基礎上開展農(nóng)村社會保障。由于政策不具有法律效力，很容易受到該國的政治、經(jīng)濟和其他變動的影響，如果農(nóng)村社會保障不能由法律約束，具有隨機性，將勢必會有一個很大的風險。1881年，德國首次以“皇帝詔書”形式頒布了“社會保障法[6]”，首開先例地使社會保障制度和按照各自的社會保障內(nèi)容立法，在1957年頒布了“農(nóng)民老年救濟法”，這標志著以一個獨立的、全面的農(nóng)村社會保障法律制度的建立德國人已經(jīng)邁出了關鍵的一步。美國在1935年發(fā)展了“社會保障法”，英國在1946年制定了“社會保障法”，在日本1971推出了“農(nóng)民養(yǎng)老基金法”。國際組織也有相應的法律規(guī)定，第三聯(lián)合國大會于1948年會議上通過的“世界人權宣言”第22條規(guī)定：“人作為社會中的一員，有社會保障的權利，并有權對個人尊嚴和人格的自由發(fā)展的要求?！币虼?，以法律形式確立和促進農(nóng)村社會保障制度是國際慣例，西方國家，在建立社會保障體系過程中，有一個共同點，就是都以法律形式確立和促進其發(fā)展。要建立社會保障制度的法律形式，一方面，使社會保障的權利、義務明確，體現(xiàn)其權威性和約束力的責任主體；另一方面，為自己帶來的社會保障主體權利和義務有明確的預期，有利于確保社會安全以及連續(xù)性和確定性的穩(wěn)定。因此，借鑒許多西方國家的做法應該迅速建立健全農(nóng)村社會保障的法律制度，以確保農(nóng)村社會保障的規(guī)范和實施，以便在新農(nóng)村建設中發(fā)揮積極的作用。

政府財政投入是建立農(nóng)村社會保障體系的可靠保證。政府應當積極承擔起農(nóng)村社會保障的財政責任，這也是發(fā)達國家提供的一個重要體驗。據(jù)統(tǒng)計，在西方發(fā)達國家，社會保障占國家財政收入約為45%[7]。德國從1991年至2001年10年間，政府加大了對社會保障的財政補貼，農(nóng)業(yè)人口增長了5.5倍。日本農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，為低收入者豁免付款義務以及國庫退休金成本的1/3由國家設立。甚至發(fā)展中國家，印度也于1988年為農(nóng)村低收入者國家免費提供人身保險。相比之下中國的改革開放近30年的社會保障體系實踐，顯然有重視城市忽視農(nóng)村的現(xiàn)象，對農(nóng)村社會保障的投入太小。民事事務部于1992年頒布了“縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案”規(guī)定：農(nóng)村社會保障制度的融資“堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”。只有在這種狀態(tài)下的政策，但沒有實質性經(jīng)濟責任的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾乎成了一個“個人儲蓄和保險”。此外，保費由政府支付，但也從農(nóng)民自身那提取基金的管理和運作，這使得農(nóng)村社會保障資金的運轉很糟糕。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會和諧與穩(wěn)定的現(xiàn)狀，中國一直處在社會主義新農(nóng)村建設的過程中，迎來了實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的經(jīng)濟發(fā)展新階段。近幾年，中國財政收入增長的步伐也在不斷加快。在5年時間里，從1萬億到2萬億元。在短短兩年時間里，從2萬億到3萬億元。2006年中央財政收入近4萬億元，這表明，現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)大幅度增加社會保障，不僅是絕對必要的，而且是完全可能的。因此，我們應利用立法明確中央和地方政府在農(nóng)村社會保障體系中的重大責任是一個趨勢，有效地提高和確保農(nóng)村社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。

［1］中國社會科學院.2011年《經(jīng)濟藍皮書》［M］.北京：中國社會科學文獻出版社，2010.

［2］宋斌文.略論構建我國農(nóng)村社會保障體系的總體思路［J］.財經(jīng)論叢，2007(1)：39-40.

［3］庹國柱，王國軍.中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究［M］.北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2004.

［4］《馬克思恩格斯全集》，第23卷［M］.北京：人民出版社，1974.

［5］《馬克思恩格斯全集》，第42卷［M］.北京：人民出版社，1979.

［6］王瓊.我國農(nóng)村社會保障的國際比較研究［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2005（2）：25-26.

［7］梁宏志.農(nóng)村社會保障制度建設的障礙研究［J］.華東經(jīng)濟管理，2010（5）：46-47.