龍躍

近年來(lái)，伴隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)所產(chǎn)生的農(nóng)村土地征用困境使得現(xiàn)行土地征用制度改革迫在眉睫。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，增進(jìn)土地征用制度的合法性和有效性是農(nóng)村土地征用制度改革的目標(biāo)，也是前提所在。通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，以體制外修正和體制內(nèi)突破并舉的思路是實(shí)現(xiàn)土地征用制度改革的必然之路。

我國(guó)農(nóng)村土地的現(xiàn)狀

我國(guó)人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征用作非農(nóng)建設(shè)。而現(xiàn)行征地制度存在的弊端制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展，改革現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。由于相關(guān)法律缺失，實(shí)際操作中輕法律規(guī)范重規(guī)章政策，再加上利益的驅(qū)使以及其它一些因素的影響，在征用過(guò)程中存在許多問(wèn)題。土地問(wèn)題關(guān)系農(nóng)民切身利益，是“三農(nóng)問(wèn)題”的核心，土地征收過(guò)程中所存在的問(wèn)題應(yīng)該得到高度重視，并探索相關(guān)解決途徑。

近些年，隨著農(nóng)民失地情況增多，土地征用的速度加快，政府與人民之間的利益關(guān)系越來(lái)越緊張，同時(shí)，由于社會(huì)保障缺失，給予失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償不足，農(nóng)民再就業(yè)困難，加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展阻力加大，導(dǎo)致農(nóng)民上訪事件和干群沖突事件（一般是農(nóng)民跟建設(shè)單位發(fā)生沖突）日益增多，也越來(lái)越嚴(yán)重。如此緊張的社會(huì)關(guān)系，大大的阻礙了我國(guó)的城市化發(fā)展，也成為危害社會(huì)穩(wěn)定的最大隱患，此外，政府征用土地時(shí)大量的違法行為有增無(wú)減，也令上述緊張關(guān)系雪上加霜。

看似簡(jiǎn)單的土地征用問(wèn)題已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治上的綜合問(wèn)題,農(nóng)村土地征用困境成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,解決三農(nóng)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。

我國(guó)農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

一、公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用。土地征用是國(guó)家或政府為了公益目的而抵償取得非國(guó)有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但卻沒(méi)有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國(guó)家的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績(jī)工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

二、農(nóng)民利益未受重視。根據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上的地方人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)；在協(xié)調(diào)不成的情況下，應(yīng)交由批準(zhǔn)土地征用的人民政府進(jìn)行裁決。其實(shí)，土地征用行為本身就是一種政府行為，按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，土地征用糾紛是讓政府作為裁決者，其中立性和公正性本身就有待衡量，此種規(guī)定雖然明顯的保護(hù)了國(guó)家利益和集體利益，但卻沒(méi)有對(duì)農(nóng)民利益起到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)作用，此外，關(guān)于征地補(bǔ)償和農(nóng)民生活安置方面的規(guī)定，也沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)作用，只是一個(gè)告示作用。應(yīng)當(dāng)在征地過(guò)程中認(rèn)真考慮被征地農(nóng)民的意見，而不應(yīng)該將作為土地權(quán)主體的農(nóng)民排斥在外。法律并沒(méi)有給農(nóng)民多少征地程序上的實(shí)質(zhì)權(quán)利，農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法保障。除此之外，關(guān)于“公共利益”的概念，法律并沒(méi)有給出具體的解釋規(guī)定，因此便有可能令政府以公共利益為借口征用農(nóng)民土地，但卻沒(méi)有給予保障農(nóng)民基本生活的足夠補(bǔ)償。農(nóng)民將土地視為生存之本，土地征用關(guān)系到農(nóng)民最基本的生活權(quán)益，立法應(yīng)當(dāng)通過(guò)進(jìn)一步健全和完善，保障農(nóng)民的土地在征用過(guò)程中利益免遭侵犯。

三、土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。從中我們可以看出在土地被征用的過(guò)程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭(zhēng)議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。此外，在土地征用糾紛發(fā)生后，法院往往不予受理，理由是土地征用糾紛不在民事糾紛范圍之內(nèi)，由此便使農(nóng)民無(wú)法獲得司法權(quán)的保護(hù)。并且，在對(duì)土地征用糾紛裁決不服的規(guī)定方面，現(xiàn)行的法律法規(guī)也沒(méi)有相關(guān)的救濟(jì)性規(guī)定。雖然《土地管理法》對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利救濟(jì)有所涉及，但第十六條的規(guī)定只是涉及了土地所有權(quán)或使用權(quán)方面產(chǎn)生權(quán)屬糾紛時(shí)的救濟(jì)措施，而對(duì)土地征用后的補(bǔ)償糾紛無(wú)所涉及。同時(shí)，現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：征地方和被征地方對(duì)土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)成一致的，由征用部門進(jìn)行裁定，并且此種裁定被規(guī)定為終局裁定，致使相對(duì)人失去了向法院提起訴訟的權(quán)利，此種安排，大大的剝奪了被征地農(nóng)民向法院尋求救濟(jì)的司法權(quán)利。

四、征用的過(guò)程中浪費(fèi)土地的現(xiàn)象嚴(yán)重，許多土地在征用后被閑置。很多地方政府官員缺乏耕地保護(hù)意識(shí)，在規(guī)劃土地，利用土地的過(guò)程中，缺少對(duì)限制土地的有效利用，缺少對(duì)荒地的復(fù)墾改造，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，土地利用不合理，土地閑置情況嚴(yán)重。并且，由于不合理的規(guī)劃利用，由于耕地保護(hù)工作的不到位，有些地方土地流失現(xiàn)象極為嚴(yán)重，也造成了土地資源的極大浪費(fèi)，嚴(yán)重的阻礙了土地價(jià)值的最優(yōu)發(fā)揮。也導(dǎo)致了大量農(nóng)民上訪現(xiàn)象的發(fā)生。

完善農(nóng)村土地的征用制度

一、嚴(yán)格征地用途,規(guī)范征地程序,提高征地標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。出于公共利益的需要是土地被征收的唯一理?土地征用制度改革中一定要嚴(yán)格區(qū)分公益用地和非公益用地,政府在確立土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要一分為二的制定兩種不同用途的土地征用價(jià)格,是公益用地的嚴(yán)格依照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定予以補(bǔ)償,并且改革現(xiàn)有的土地產(chǎn)值定價(jià)標(biāo)準(zhǔn),不能僅以土地的農(nóng)業(yè)用途來(lái)確定土地的年產(chǎn)值,更不能在確定一個(gè)政府愿意支付的總的補(bǔ)償價(jià)格基數(shù)下用除法的形式來(lái)確定年產(chǎn)值。這就要求政府要對(duì)符合“公共利益”用途的用地用列舉法的形式確立下來(lái)。在嚴(yán)格區(qū)分社會(huì)公益用地和商業(yè)用地基礎(chǔ)上,結(jié)合土地的基準(zhǔn)價(jià)、級(jí)差價(jià)、市場(chǎng)浮動(dòng)價(jià)、土地用途、土地出讓受益等因素,確定更為合理的征地補(bǔ)償價(jià)格,提高農(nóng)民的土地收益分配。

二、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，確立農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)的同等地位。產(chǎn)權(quán)不完備的農(nóng)村土地集體所有制和土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)主體缺位是農(nóng)民利益受損的制度根源，因而要保障農(nóng)民的利益，首先，必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確立農(nóng)村集體所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)的同等地位。例如，允許農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地可以自由流轉(zhuǎn)，甚至給予農(nóng)民直接拿自己的土地進(jìn)入市場(chǎng)交易的權(quán)利，使土地進(jìn)入交易市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。其次，改進(jìn)并完善土地集體所有制度，明確農(nóng)民是集體土地的真正所有者，我國(guó)現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)極不清晰，集體權(quán)益和農(nóng)民權(quán)益關(guān)系混亂，所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，必須明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體是農(nóng)民，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，也應(yīng)當(dāng)考慮到，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，將農(nóng)民作為土地所有權(quán)人的身份在法律中明確規(guī)定還很困難，因而有必要在我國(guó)的土地集體所有制度方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，將土地的農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，集體經(jīng)濟(jì)成員中的任何人都有權(quán)按份分割集體土地所有權(quán)，農(nóng)民也可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓或抵押、贈(zèng)送其按份共有的土地。

三、完善土地征用程序， 賦予失地農(nóng)民異議權(quán)。程序公正是實(shí)體公正的先行條件，要想保證實(shí)體公正首先要確保程序的公正。具體到土地征用過(guò)程中，要完善土地征用程序，這直接影響到結(jié)果的公正。首先，相關(guān)機(jī)構(gòu)要設(shè)立專門的部門對(duì)土地的用途和征用的相關(guān)程序進(jìn)行審查，從而使土地的審批程序得到完善，防止土地的濫用?？梢钥紤]在國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府一級(jí)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，這些專門的機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是完善征用土地的程序和對(duì)土地征用后的用途進(jìn)行監(jiān)管，從而使土地的濫用得到有效控制。其次，應(yīng)當(dāng)賦予土地權(quán)利人對(duì)土地征用的異議權(quán)，保證土地征用的公正性。土地征用過(guò)程會(huì)涉及到諸多相關(guān)主體的利益。土地征用是行政處分權(quán)行使的一種方式，具有強(qiáng)制性。國(guó)家行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通知土地權(quán)利人，告知其擁有的權(quán)利，對(duì)土地的征用要設(shè)定一定的公告期，在公告期內(nèi)如果土地相關(guān)權(quán)利人對(duì)土地征用的行政決定有異議時(shí)，土地權(quán)利人有權(quán)利對(duì)相關(guān)政策提出異議，相關(guān)部門應(yīng)該充分重視土地權(quán)利人提出的異議并作出相應(yīng)的處理。如果被征用的土地權(quán)利人對(duì)相關(guān)政府部門的做法仍然不能接受，該權(quán)利人可以向上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)議或者向法院提起行政訴訟，以便更好的維護(hù)自身的合法權(quán)益。異議機(jī)制的建立對(duì)土地權(quán)利人來(lái)說(shuō)可以說(shuō)是一項(xiàng)保障，因?yàn)楸徽鞯卣咴谕恋卣饔弥斜緛?lái)就處于弱者地位，若無(wú)法律上的救濟(jì)措施，其權(quán)利必然會(huì)遭到侵害。而且，異議機(jī)制對(duì)土地征用權(quán)的濫用也起到很好的防范作用。聽證會(huì)制度也要列入日程,聽證會(huì)對(duì)土地征用的正常進(jìn)行和土地的合理使用也起到很大的促進(jìn)作用。聽證會(huì)可以就土地征用合法性、土地征用補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題舉行，聽證會(huì)上應(yīng)充分聽取土地各方利益相關(guān)人的意見，使被征用人和利害關(guān)系人獲得表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步蓬勃發(fā)展，伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地的征用會(huì)越來(lái)越頻繁?，F(xiàn)階段我國(guó)土地征用制度和相關(guān)政策還不夠完善，不夠健全，實(shí)踐中很多由于土地征用引發(fā)的問(wèn)題急需解決，失地農(nóng)民的相關(guān)利益亟待保護(hù)。只有根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立健全相關(guān)的土地征用制度，規(guī)范土地征用程序，提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，妥善安置失地農(nóng)民，真正維護(hù)廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，才能進(jìn)一步推動(dòng)土地市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，才能進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代化城市化進(jìn)程的加快。

（作者單位：重慶師范大學(xué)）